城鎮(zhèn)化無疑是當(dāng)今最受關(guān)注的話題之一，上至政府的頂層設(shè)計，下至農(nóng)民的土地問題，很多領(lǐng)域都在激烈討論。

在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵看來，一些人提出的激進的土地私有化改革方案，難以實行，因為土地制度改革，掣肘繁多，大刀闊斧并不適合當(dāng)下的中國實情。

中國經(jīng)濟能夠保持長時期的高速增長，能夠快速實現(xiàn)工業(yè)化大發(fā)展，除去低勞動力成本等因素外，廉價的土地成本無疑是最為重要的原因。李鐵認為，地方政府靠土地紅利，補貼了低價提供的城市公共用品，支撐了大量非農(nóng)就業(yè)，這正是土地財政所發(fā)揮的積極作用所在。

但在城鄉(xiāng)利益已經(jīng)相對固化的情況下，如何破解土地征用過程中日益激化的矛盾，讓農(nóng)民也能夠平等地分享土地增值的收益，同時又要限制地方政府饑渴的占地沖動，是一個錯綜復(fù)雜的現(xiàn)實問題。

“退不回去”

《英才》：現(xiàn)有土地制度產(chǎn)生了哪些負面問題？

李鐵：把大量土地收益全轉(zhuǎn)入城市建設(shè)，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距加大。雖然農(nóng)民人均收入的增長速度快于城鎮(zhèn)，但是二次分配收益差距越來越大；加劇賣地生錢的短期行為。地方政府主觀意志主導(dǎo)資金使用情況，導(dǎo)致大量資源浪費；再者，工業(yè)企業(yè)通過降低成本的方式來獲取利益，而不是靠提高技術(shù)能力。房地產(chǎn)商通過土地資源來獲取高額利潤，而不是通過房子質(zhì)量；某種程度上，在征地過程中增加了社會矛盾。

《英才》：怎樣看土地財政的作用？

李鐵：土地財政不是解決人員供養(yǎng)的費用，而是解決城市發(fā)展的費用，包括道路、水設(shè)施、公園、綠地、地鐵等等。土地出讓金還要彌補工業(yè)開發(fā)的低價征收成本。從城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀看，土地出讓金極大地滿足了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了城鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施水平，沒有土地出讓金是做不到的。

我曾跟印度的幾個部長討論，他們就跟我講，印度學(xué)不了中國，雖然勞動力價格是一樣的，甚至比中國低，但土地的經(jīng)濟成本和社會成本降不下來，和農(nóng)民談判談不下去。其實，在美國也會有同樣的問題。我在美國考察的一個城市，要修建一個機場，他們花了十幾年的時間來討論，仍沒有建成，就是農(nóng)民不同意出讓土地。但在中國沒有這個問題。

《英才》：如何判斷土地私有化的前景？

李鐵：私有化目前做不到，我們退不回去。只能通過調(diào)整，來解決收益分配過程中產(chǎn)權(quán)的問題，逐步使短期行為向長期行為轉(zhuǎn)化，逐步在城市開拓替代性的資金來源。

《英才》：為什么做不到？

李鐵：其一，已經(jīng)形成固化的利益關(guān)系，退不回去；其二，把政府的土地出讓給斷了，整個城市就癱瘓了，沒有新的資源可替代，也沒有新的資金可替代。國外的政府是長期化的政府，通過稅收，通過基礎(chǔ)設(shè)施的收費，通過國企的運行效力來解決財政收入問題，這三件事我們都難做到。

比如說，北京市兩塊錢的地鐵，四毛錢的公交，包括水價、電價，全部市場化是要提價的，老百姓會反對。福利化的公共設(shè)施，是城市居民一個根本利益，很難撬動，只能靠別的辦法來解決。

征收物業(yè)稅的辦法短期也無法見效。物業(yè)稅的征收不是一個短期行為，是長期行為，現(xiàn)在物業(yè)稅征收還存在一大堆麻煩?！皣鍡l”規(guī)定二套房要征稅，又引起了輿論的強烈反對。征稅還引發(fā)的問題是，70年的土地使用權(quán)政策要不要調(diào)整？

此外，基礎(chǔ)設(shè)施運行到底應(yīng)該國有，還是私有，還是交給外資？面臨的是一系列制度因素。還涉及到政府已經(jīng)形成的巨額債務(wù)，老百姓嗷嗷待哺的基礎(chǔ)設(shè)施供給的需求，公共服務(wù)迅速改善的壓力。哪兒來的錢？現(xiàn)在解決問題全靠土地出讓金。如果把它斷了，對農(nóng)民的談判成本大幅度增加，農(nóng)民高興了，但是更多問題又開始凸顯。

地權(quán)難解

《英才》：現(xiàn)在農(nóng)村土地和城市土地同地不同權(quán)、不同價，如何使農(nóng)民從土地增值中分享收益？

李鐵：首先，改革思路要強調(diào)城鄉(xiāng)同地同權(quán)。第二，農(nóng)村土地要確權(quán)，每個人的使用權(quán)要確認。第三，在允許承包流轉(zhuǎn)的情況下，是不是可以允許宅基地進行流轉(zhuǎn)？可以討論通過什么樣的方式來流轉(zhuǎn)，來解決農(nóng)民的財產(chǎn)性收益問題。

一些地方政府為了滿足開發(fā)利益，通過各種形式強行壓低農(nóng)民宅基地價格，趕農(nóng)民上樓，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到嚴重損害。應(yīng)該通過政策調(diào)整來逐步解決，但我反對一張嘴就是私有化、民有化。

把土地僅僅作為一種保障來限制財產(chǎn)性的流動，這個觀點過時了。因為歷史上由于流民所出現(xiàn)的社會動亂問題，那是在單一的農(nóng)業(yè)作為唯一就業(yè)的條件下才可以發(fā)生。而現(xiàn)在就業(yè)多元化，農(nóng)民對于土地的依賴已經(jīng)大大減輕，農(nóng)民的收入增長空間更多的依賴于非農(nóng)就業(yè)。因此，應(yīng)該考慮如何在尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)的前提下，制定合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)民既能在城鎮(zhèn)沒有穩(wěn)定就業(yè)情況下，可以繼續(xù)去從事農(nóng)業(yè)，也能在進城遇到困難的時候，通過要素的流轉(zhuǎn)來增加進城的保障。

《英才》：方向明確了，但有沒有一些具體措施或政策？

李鐵：關(guān)于土地制度的改革，十七屆三中全會已經(jīng)有了很多明確的說法，現(xiàn)在需要深入貫徹和落實。但是就改革政策的理解，地方政府和中央政府在這方面有很大差異。地方政府希望通過一系列改革來獲取更多的用地權(quán)益，獲取更多的土地出讓金，更多地得到招商引資的機會來實現(xiàn)GDP的增長。而中央的政策一方面要確保耕地得到嚴格的保護，另一方面也要遏制強制性占地對農(nóng)民利益的損害，同時也要通過改革，提高土地征用的經(jīng)濟和社會成本，使得土地資源得到珍惜和集約利用。

《英才》：土地財政的矛盾很突出了，而地方政府對它的依賴性非常大，這還要涉及到地方財政改革問題。

李鐵：這不是一個簡單的土地問題，是一個城市發(fā)展模式和政績以及官員升遷道路相聯(lián)系的問題?，F(xiàn)在中國形成了一個土地占用規(guī)律：就是每一任政府上臺后，不得不去占地，因為它要錢來解決前幾任政府的債務(wù)問題，還要做出新政績工程。所以它只能占有更多的土地來獲取資金，而下一任政府再來做同樣的事情，像滾雪球一樣，惡性循環(huán)下去。

過去占地，是關(guān)系農(nóng)民吃飯的事，現(xiàn)在占地，是關(guān)系農(nóng)民生存的問題，所以引發(fā)了新的矛盾。很多人忘記了，農(nóng)民上樓是要成本的。很多地方占地都不講條件，農(nóng)民連房子都得自己掏錢買。

《英才》：現(xiàn)在很多學(xué)者認為可以學(xué)習(xí)香港、新加坡建設(shè)保障房，解決高房價問題，你是否贊同？

李鐵：我反對這種做法。中國有14億人口，新加坡是很小的土地面積，很高的財政收入，那么高的福利。我們的高福利只是對有限的城市居民可以做到，對廣大進城農(nóng)民，沒那么大的福利空間。

我們其實可以多學(xué)習(xí)日本、韓國的經(jīng)驗，我們應(yīng)該允許市場化的因素介入。為什么不能允許農(nóng)民在農(nóng)村多蓋些出租房呢？

保障房政策還是應(yīng)該配套市場化的住房供給政策，畢竟我們國家的城鎮(zhèn)化人口數(shù)量極其龐大，農(nóng)民在農(nóng)村都有住房。低成本的租房應(yīng)該是未來低價住房最重要的供給渠道之一，不能什么都政府全包。

《英才》：你認為現(xiàn)有的二元結(jié)構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)制度很難改變？

李鐵：我想土地的兩種公有制，這是中國特有的土地管理制度，曾經(jīng)發(fā)揮了它的優(yōu)勢，到目前也還在發(fā)揮它的優(yōu)勢。但是存在的問題越來越嚴重，如果不及時進行改革，所謂的土地紅利將會逐步喪失，原來曾經(jīng)發(fā)揮積極作用的優(yōu)勢會全部轉(zhuǎn)化為劣勢。

所以，怎么在兩種公有制的條件下，推進土地管理制度改革？至少應(yīng)該先解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地開發(fā)權(quán)的同權(quán)問題。第一步走出去了，以后的路才會走下去。

土地為何不能私有化

采訪對象 |李鐵

土地私有化在中國有幾千年的歷史，國際上其他國家大多都是土地私有化。談到土地所有制問題，很多人自然地想到參照國際通行的模式。而在中國，涉及到有關(guān)的制度問題也不僅僅是私有化問題。

但是如果我們現(xiàn)在回到私有化就會出現(xiàn)這樣幾個問題：過去實行的城鄉(xiāng)土地二元公有制所造成的后果怎么處理？如何在已經(jīng)形成的利益格局中再次分解社會資源？實行土地私有化是不是完全有利于當(dāng)前經(jīng)濟社會的發(fā)展而不會引發(fā)新的社會經(jīng)濟矛盾，都存在很大的爭論。

如何用歷史的眼光來看中國現(xiàn)行的土地管理制度，它給經(jīng)濟增長帶來了什么？我們不能一概否定。能否把經(jīng)濟增長的低成本完全歸結(jié)為勞動力？拉美勞動力成本可能比中國高，但是南亞和東南亞國家應(yīng)該比中國低，為什么發(fā)展速度也不如我們快？回到中國特有的制度特征上，我們經(jīng)濟發(fā)展成本有三個低，就是土地征用成本低、環(huán)境成本低、勞動力成本低。而土地成本低是最重要的，環(huán)境成本所付出的代價也在逐步顯現(xiàn)。

很多人都在抨擊土地制度對農(nóng)民的利益造成了嚴重的損害。但由于我國的土地征用價格低廉，低工業(yè)用地成本是吸引工業(yè)投資最重要的因素。中國近10年每年有1.4個百分點的城鎮(zhèn)化增長速度，實際非農(nóng)就業(yè)人口平均每年增長大概1000 多萬，甚至最高時候接近 2000 萬。

中國以零地價甚至負地價來維持招商引資的成本，帶來了一兩千萬的非農(nóng)就業(yè)。對局部的一些農(nóng)民來說，可能補償少一些，但從全局看，這個制度對整體經(jīng)濟增長，對全國農(nóng)民收入的增長，對非農(nóng)就業(yè)速度增長，帶來的積極作用是不能簡單否定的。

最近很多人嚴重病詬土地出讓金。當(dāng)然，土地出讓金有一系列的問題，但這也是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給非常重要的資金來源。