[摘 要]政策理念對于指導政策實踐的開展具有極其重要的作用，然而政策實踐如果不能轉(zhuǎn)化為政策效果，往往就意味著政策效果的落空。以我國的環(huán)保政策為例，領(lǐng)先的政策理念與脫節(jié)的政策實踐共同導致了我國環(huán)保政策失敗。因此必須使政策實踐人員在意識上樹立環(huán)保理念，同時健全政策實踐中的制度安排，為政策效果的實現(xiàn)提供保障。

[關(guān)鍵詞]政策理念；政策實踐；制度安排

[中圖分類號]D668 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）10 — 0015 — 02

公共政策理念是解決某一政策問題的看法、觀點和價值信念，它在某種程度上確立了政策執(zhí)行的方向和目標，而政策執(zhí)行則是貫徹政策理念的重要手段，適時的政策理念和高效的政策執(zhí)行是取得優(yōu)異公共政策效果的關(guān)鍵。然而，政策理念一旦與政策執(zhí)行相背離，政策效果就會大打折扣。因此，積極構(gòu)建完善的政策執(zhí)行體系，使政策執(zhí)行緊跟政策理念，是提升政策效果的重要途徑。當前，我國的政策理念與政策執(zhí)行相背離的現(xiàn)象非常突出，尤其是中國的環(huán)保政策，在某種程度上體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時期中國公共政策理念與政策執(zhí)行之間的困境。

一、中國環(huán)保政策理念與實踐的演變

1973年中國召開了第一次全國環(huán)境保護會議，這一年被稱為中國的環(huán)保元年。迄今為止，中國的環(huán)保走過了四十個年頭，然而中國的環(huán)保形勢卻日益嚴峻，在世界范圍內(nèi)也沒有哪個國家面臨如此大的環(huán)境問題和如此嚴重的環(huán)境污染。新中國成立以來，中國的環(huán)保政策演變過程主要有以下幾個階段：

第一個階段：缺失環(huán)保意識和環(huán)保措施。1949年建國后，整個中國的注意力都集中在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，嚴酷的外在政治環(huán)境使中國無暇顧及環(huán)境污染問題。社會主義工業(yè)化更快的實現(xiàn)了，卻對中國當時的環(huán)境造成了嚴重的傷害。除此之外，由于意識形態(tài)的問題，處于建設(shè)和動亂時期的中國認為環(huán)境污染是西方世界的不治之癥，社會主義制度不可能產(chǎn)生環(huán)境污染，因此在當時環(huán)境問題不作為一個公共政策問題予以考慮。

第二個階段：環(huán)境問題開始出現(xiàn)，環(huán)保意識開始覺醒。1972年中國派代表團參加了在斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國人類環(huán)境會議，開始意識到中國存在環(huán)境問題。中國開始引進西方的先進環(huán)保理念，并于1973年召開了中國第一次全國環(huán)境保護會議，這一年也被稱為了環(huán)保元年。1978年改革開放時期開始啟動了真正相關(guān)的環(huán)保政策。但是由于改革開放初期，引進外資，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等措施，進一步加深了中國的環(huán)境問題。1982年制定了同步發(fā)展的方針，即：經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展。1983年初，提出“環(huán)境保護是我國的一項基本國策”，把環(huán)境保護擺上國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要日程，同時出臺了“同步發(fā)展”方針和“三大政策”及八項管理制度，這些政策和措施，構(gòu)成了一個較為完整的環(huán)境管理體系，使環(huán)境管理由定性管理走上定量管理，由行政命令走向制度的約束，是環(huán)境管理的一個重大的具有根本意義的轉(zhuǎn)變。

第三個階段：大力引進先進的環(huán)保理念，健全環(huán)保政策體系。1992年，我國開始實行社會主義市場經(jīng)濟體制，這是改革開放政策又一次質(zhì)的飛躍。同年，中國接受聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會通過的可持續(xù)發(fā)展理念，并把這一理念提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。到了新世紀，國家又提出樹立和落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會和建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。所有這些都表明，中國決策層對環(huán)境的認識不斷提升，政策思路漸趨成熟。雖然這些方針和政策落實情況并不好，但是為環(huán)保指明了前進的航標，是具有重大意義的進展。國內(nèi)外的實踐證明，政策對于保護環(huán)境來說是重要的，甚至可以說是具有決定性的意義。更重要的是上述環(huán)保政策和理念，被大多法律和法規(guī)所采納成為國家法律。

二、政策理念與政策執(zhí)行差異的主要原因

通過回顧我國環(huán)境保護的發(fā)展歷程，可以看到這樣一個矛盾的現(xiàn)象：環(huán)境保護工作雖然取得很大進展，但生態(tài)環(huán)境卻在不斷惡化，形勢依然十分嚴峻。我們知道發(fā)達國家自上個世紀六七十年代以來，開展了大規(guī)模的環(huán)境治理，經(jīng)過二十多年的努力，于上個世紀90年代左右，基本上遏制住了環(huán)境污染，環(huán)境狀況大為改觀。我國上世紀80年代開始了環(huán)境污染治理行動，相比發(fā)達國家大約晚了二十年左右，但迄今也有二十多年的治理時間?？墒?，為什么我們至今沒有控制住環(huán)境污染問題，部分地區(qū)和領(lǐng)域甚至還有愈演愈烈之勢，問題到底出在哪里？國家已頒布環(huán)境與資源保護方面的法律25部，主要領(lǐng)域和方面都有了規(guī)定；同時建立了中央到地方的的環(huán)境保護部門，但是環(huán)境問題缺越來越突出，松花江重大水污染、康菲漏油事件等重大環(huán)境問題不斷的撩撥著公眾的神經(jīng)。公眾不斷的提出質(zhì)疑：為什么有法律、有制度，還有相關(guān)的經(jīng)費和人員卻不能阻止中國環(huán)境污染進一步擴大呢？其主要原因在于先進的環(huán)保理念與脫節(jié)的政策實踐之間的矛盾。

（一）領(lǐng)先的政策理念。我國從1982年開始提出環(huán)境保護，環(huán)境保護列為基本國策三十多年了，而且歷屆政府都高度重視環(huán)境保護。在改革開放后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)嚴重的環(huán)境問題時，中央就提出了同步發(fā)展的政策理念，并制定出了同步發(fā)展的方針，即：經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展。從90年代開始，隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展以及環(huán)境問題的加重，中央提出了科學發(fā)展觀等先進的環(huán)保理念，并提出了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和五個統(tǒng)籌等發(fā)展目標?，F(xiàn)在，中央政府提出了建設(shè)“美麗中國”。這些提法在世界上都沒有先例，因此我們在政策理念指導方針方面是領(lǐng)先的。

（二）脫節(jié)的政策實踐。政策理念需要通過政策實踐實現(xiàn)預期效果，但是在環(huán)保領(lǐng)域的政策實踐于政策理念存在著嚴重的脫節(jié)，其主要原因有：首先，體制問題是政策實踐落實的最大阻力。一方面中國當前的環(huán)保體制屬于雙重領(lǐng)導體制，既受上級環(huán)境主管部門的領(lǐng)導，又受當?shù)氐胤绞组L的領(lǐng)導。環(huán)保政策既要考慮上級部門的要求，又要兼顧當?shù)卣叩囊庖姾鸵螅诤芏嗟胤叫纬闪恕碍h(huán)境保護為經(jīng)濟發(fā)展讓路”的發(fā)展模式。由此我們經(jīng)常見到先建設(shè)項目，再提供環(huán)評，甚至一再的降低環(huán)保標準。環(huán)保部門容易受到外在各個部門的影響，難以有效的發(fā)揮作用。另一方面，在地方環(huán)境保護中“人治”特征明顯，環(huán)境質(zhì)量的改善往往與地方領(lǐng)導者的意識有關(guān)，因此環(huán)境治理的不穩(wěn)定、隨機性比較大。其次，環(huán)保人員素質(zhì)存在差異。保護環(huán)境必須從根本上意識到環(huán)境對社會發(fā)展的重要性，但是在現(xiàn)實中，環(huán)保人員往往不能深刻的意識到這個問題，不能真正貫徹相關(guān)環(huán)保標準和定期檢查，使環(huán)保工作服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展；同時為了部門或個人利益，對環(huán)保政策進行變相執(zhí)行或消極抵制，導致環(huán)境問題遲遲得不到解決。再次，缺乏嚴格的考核和獎懲機制。沒有懲罰就沒有執(zhí)行力，環(huán)境保護必須日常的點滴事務(wù)做起，重大的環(huán)境污染事件往往都與環(huán)保人員前期的不作為有關(guān)。缺乏嚴格的考核制度，既不能有效的監(jiān)察日常工作，也不能細化責任，導致相關(guān)制度停留于表面。另一方面，雖然現(xiàn)在中央政府為了保護環(huán)境，開始淡化GDP，特別強調(diào)環(huán)境保護因素，但是在涉及到具體考核干部時，還是將經(jīng)濟發(fā)展作為考核的決定性因素。這樣就對政府官員起到一個引導：環(huán)境事業(yè)的發(fā)展必須讓位于經(jīng)濟發(fā)展，由此形成一種惡性循環(huán)。綜合以上因素在環(huán)保領(lǐng)域存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象，同時也存在體制和人員等各方面問題，導致了政策落實不了，不能將政策理念付諸于實踐，往往只是成為一種口號。

（三）政策理念與實踐主導下的環(huán)保政策。環(huán)境污染的不斷惡化是環(huán)境政策失敗的重要表現(xiàn)，這個結(jié)果也是政策理念與政策實踐共同的結(jié)果，但是歸根到底則是政策實踐偏離了政策理念。因為政策實踐是把政策理念轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實，實現(xiàn)政策效果的重要途徑。然而先進的政策理念往往沒有真正的深入地方官員的意識中，很難轉(zhuǎn)化為具體的政策實踐。與此同時，環(huán)保理念與發(fā)展中的中國地方政府存在著各種矛盾，他們認為社會資源投入到環(huán)境保護就可能減緩經(jīng)濟發(fā)展速度，而當今最重要的則是發(fā)展經(jīng)濟，歷屆政府也都把經(jīng)濟發(fā)展放在首要地位。除此之外，政策實踐由于涉及到政府體制、人員素質(zhì)以及獎懲機制，導致政策實踐流于形式，進一步造成了政策理念的落空。因此，環(huán)保政策理念停留于口號，政策實踐缺乏相應(yīng)的制度安排，這些因素共同導致了環(huán)境污染的進一步加劇。

三、統(tǒng)籌政策理念與政策執(zhí)行，確保政策落實

環(huán)境問題的改善，必須綜合運用各方面的力量來改變和完善。因此必須在政策理念上進行統(tǒng)一，統(tǒng)籌政策執(zhí)行，協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系，其主要措施有以下幾個方面：

首先，整合和完善政策環(huán)保理念。對于當前環(huán)境問題必須統(tǒng)一理念、統(tǒng)一認識。全國范圍內(nèi)需要從思想上認同“可持續(xù)發(fā)展”和“五個統(tǒng)籌”等先進環(huán)保理念。中央應(yīng)通過相關(guān)途徑大力宣傳環(huán)保理念，加強中央的政策權(quán)威，使地方各級官員意識到環(huán)境保護的重要性，深入領(lǐng)會環(huán)保政策理念，將地方的發(fā)展與環(huán)境保護結(jié)合起來。同時，環(huán)境保護要結(jié)合實際。具體包括兩個方面：第一，環(huán)保政策理念的引進和提出要結(jié)合中國具體的社會國情，將國外的先進環(huán)保理念與中國當前的政治、經(jīng)濟、文化等因素結(jié)合起來，成為具有中國特色又能被大眾接受的環(huán)保政策理念。第二，環(huán)保政策要統(tǒng)籌各個方面。將環(huán)境保護與政治、經(jīng)濟、文化等各個方面結(jié)合起來，使環(huán)境保護與各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展，同時在環(huán)保政策理念的發(fā)展過程中不斷的對某一社會方面做出調(diào)整，使社會各個利益團體能夠從根本上認識到環(huán)境保護的重要性。

其次，建立健全政策執(zhí)行和問責體制。強有力的政策執(zhí)行是把政策理念轉(zhuǎn)化為實際行動的重要手段；嚴格的政策執(zhí)行問責能夠確保政策取得有效的政策效果。必須建立健全從中央到地方的政策執(zhí)行體制，使地方環(huán)境政策的執(zhí)行服從于中央的大局，不斷地改進政策執(zhí)行方式，靈活的運用多種政策執(zhí)行手段，建立健全環(huán)境污染的預防、治理方式。同時建立完整的政策執(zhí)行問責體制，對重大環(huán)境問題必須實行問責。確立正確的問責主體，方式和懲罰等級，將環(huán)境保護與政府政績結(jié)合起來，實行“一票否決制”。完善從中央到地方的問責體系，細化對環(huán)境政策領(lǐng)導者和政策執(zhí)行的實施者之間的責任體系，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問責思路，將依法治國為突破口，貫徹到具體的環(huán)境保護政策之中。

其三，充分發(fā)揮社會力量來推動中國環(huán)保事業(yè)。中國當前環(huán)境保護不僅僅單純需要政府來推動，還需要充分發(fā)揮公眾、輿論媒體和NGO等組織的作用。通過各種途徑的宣傳，使公眾和非營利組織充分意識到環(huán)境的重要性，使第三方力量在環(huán)保政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面發(fā)揮起作用，從根本上改變中國當前的環(huán)境狀況，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。

因此，中國環(huán)境保護的順利開展必須理念和實踐兩個方面著手，為環(huán)境的好轉(zhuǎn)提供思想上和制度上的保障，同時不斷發(fā)揮社會力量，配合政府一起工作，來促進中國環(huán)境保護政策真正的落實，實現(xiàn)中國環(huán)境狀況的好轉(zhuǎn)。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳振明.政策科學—公共政策分析導論〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2004.

〔2〕葉鴻蔚，高雅雯.我國環(huán)保政策演變的特點以及發(fā)展趨勢〔J〕.經(jīng)濟大視野，2013.

〔3〕汪韜，朱紅軍.四十年環(huán)保路，“天道曲如弓” 專訪國家環(huán)保局首任局長曲格平〔N〕.南方周末，2013-06-09.

〔4〕 曲格平.中國環(huán)境保護事業(yè)任重道遠〔J〕.環(huán)境保護，2009，（05）.

〔責任編輯：張 港〕