國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略教研部 董文韜

與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求是實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的必然舉措。這些建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品大多對(duì)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全有重要影響，讓其貫徹國(guó)防要求既能推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，又能增強(qiáng)國(guó)防能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與國(guó)防三重效益。鑒于其意義之重大，《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》對(duì)其進(jìn)行了專章規(guī)定。本文試從軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略角度對(duì)這一問(wèn)題做些粗淺探討。

一、與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求的重大意義及深刻內(nèi)涵

實(shí)施軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)富國(guó)和強(qiáng)軍雙重目標(biāo)的必然要求。而與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求，則是推進(jìn)軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略的必然舉措。這些建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一部分，直接關(guān)系國(guó)家發(fā)展大局。同時(shí)，這些建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品還與國(guó)防密切相關(guān)，因而對(duì)國(guó)家安全大局將產(chǎn)生重大影響。如果我們單純從國(guó)家發(fā)展角度看待這些建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品，忽視其應(yīng)該具備的重大國(guó)防意義，就會(huì)造成國(guó)家發(fā)展與國(guó)家安全“一條腿長(zhǎng)一條腿短”的不協(xié)調(diào)局面，當(dāng)“有事”時(shí)可能無(wú)法有效保障國(guó)家發(fā)展大局，即最終仍會(huì)影響國(guó)家發(fā)展大局。因此，我們應(yīng)站在國(guó)家安全與發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，在這些建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品中貫徹國(guó)防要求。當(dāng)然，這種貫徹是在不影響或較少影響這些建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能基礎(chǔ)上的貫徹，既保證其經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)功能，又使其具備軍事屬性及國(guó)防功能，從而實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合，軍民融合”。

二、與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求的主要制約因素

新中國(guó)成立以來(lái)，與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求取得了一定的成績(jī)。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)在這方面還存在很多問(wèn)題，部分與國(guó)防密切相關(guān)的重要建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品并沒(méi)有或至少?zèng)]有很好地貫徹國(guó)防要求。究其根本原因，主要有以下幾點(diǎn)。

一是體制上的制約。與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求幾乎涉及軍地所有部門(mén)，但我國(guó)目前的國(guó)防動(dòng)員體制卻不能很好地開(kāi)展這項(xiàng)工作。比如，與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求，首先必須由軍方統(tǒng)一提出國(guó)防需求，據(jù)此確定哪些項(xiàng)目和重要產(chǎn)品是與國(guó)防密切相關(guān)的。而目前國(guó)防動(dòng)員體制中，尚無(wú)一個(gè)抓總的提出國(guó)防需求的機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中多是四總部系統(tǒng)分別提出，而且也沒(méi)明確四總部系統(tǒng)中哪些部門(mén)負(fù)責(zé)提出國(guó)防需求。這就使得一些國(guó)防意識(shí)及熱情較高的地方政府及單位，想在一些建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品中貫徹國(guó)防要求卻不知道找什么部門(mén)來(lái)談。同時(shí)，地方政府方面也沒(méi)有一個(gè)抓總的貫徹國(guó)防需求的機(jī)構(gòu)，都是各部委自行決定，也沒(méi)有明確哪些部門(mén)負(fù)責(zé)接收國(guó)防需求，從而使軍方也不知道找哪些部門(mén)來(lái)談。此外，現(xiàn)行國(guó)防動(dòng)員體制中，國(guó)動(dòng)委部分機(jī)構(gòu)設(shè)在軍方，從組織隸屬關(guān)系上非常不利于協(xié)調(diào)這項(xiàng)工作。比如，人防與交戰(zhàn)領(lǐng)域有許多建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品需要貫徹國(guó)防需求，但貫徹國(guó)防需求是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事，這些設(shè)在軍方的機(jī)構(gòu)明顯不能高效組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)此項(xiàng)工作。

二是機(jī)制上的制約。在現(xiàn)有國(guó)防動(dòng)員體制基礎(chǔ)上，我們也沒(méi)有形成有利于與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求的機(jī)制。比如，需求提報(bào)機(jī)制沒(méi)有正式建立，國(guó)防需求到底由哪些部門(mén)來(lái)提出、由哪個(gè)部門(mén)來(lái)匯總并與政府部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)等，沒(méi)有明確的說(shuō)法和明文的規(guī)定；供需對(duì)接機(jī)制沒(méi)有正式建立，供需由軍地哪些部門(mén)進(jìn)行平衡對(duì)接、哪些層級(jí)可以對(duì)接、怎樣進(jìn)行對(duì)接、如何保障這種對(duì)接等，沒(méi)有明確的說(shuō)法和明文的規(guī)定；需求落實(shí)機(jī)制沒(méi)有正式建立，國(guó)防需求經(jīng)軍地共同協(xié)調(diào)平衡后，由哪些部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、怎樣進(jìn)行落實(shí)、如何保障落實(shí)等，沒(méi)有明確的說(shuō)法和明文的規(guī)定。另外，諸如全程管理與調(diào)控機(jī)制、評(píng)估與反饋機(jī)制等都沒(méi)有正式建立，實(shí)踐中多是通過(guò)各地方的黨委議軍會(huì)、軍地聯(lián)席會(huì)議等形式來(lái)進(jìn)行軍地間的信息交流與互通，而這并不能有效保障與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求工作的開(kāi)展與落實(shí)。

三是法制上的制約。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的辦法實(shí)現(xiàn)與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求是行不通的，必須依賴法制手段來(lái)進(jìn)行。在《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》頒布之前，關(guān)于這方面的規(guī)定主要在《國(guó)防法》《人民防空法》《公路法》《國(guó)防交通條例》《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》及有關(guān)法規(guī)中涉及，但大多只是原則性的規(guī)定，諸如“某某領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)貫徹國(guó)防要求”之類，實(shí)踐中缺乏可操作性?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》頒布后，對(duì)與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求作了專章規(guī)定，在某些重要方面也進(jìn)行了原則性明確，如軍事需求由軍隊(duì)提出、項(xiàng)目審批及產(chǎn)品設(shè)計(jì)定型時(shí)政府要征求軍隊(duì)意見(jiàn)等，這些都非常有利于與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求的落實(shí)。但《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》畢竟是動(dòng)員領(lǐng)域的基本法，無(wú)法對(duì)這方面做出更為具體詳盡的規(guī)定，因此，與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求，在實(shí)踐中仍然缺少具體明確可操作性強(qiáng)的法制保障。

四是經(jīng)費(fèi)上的制約。一直以來(lái)，與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求都沒(méi)有具體規(guī)范的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，而且來(lái)源渠道也不穩(wěn)定不順暢，這在很大程度上制約了此項(xiàng)工作的開(kāi)展。從實(shí)踐中看，這方面的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于中央和地方財(cái)政以及項(xiàng)目和產(chǎn)品投資方，更多的是來(lái)自中央和地方財(cái)政，但中央和地方財(cái)政支出中也沒(méi)有對(duì)此形成長(zhǎng)期的穩(wěn)定的專門(mén)計(jì)劃和比例，大多是臨時(shí)根據(jù)需要視情劃分。而大多私人投資方對(duì)此更是缺乏興趣和熱情，因?yàn)橛伤饺送顿Y方承擔(dān)所需費(fèi)用缺乏法理支持而且沒(méi)有明顯可觀的經(jīng)濟(jì)收益。

三、與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求的戰(zhàn)略措施

為深入推進(jìn)軍民融合式發(fā)展，就必須把與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求確實(shí)擺在政府和軍隊(duì)工作的重要位置，作為當(dāng)前和今后國(guó)防動(dòng)員建設(shè)的重要任務(wù)來(lái)抓。

一是明確負(fù)責(zé)部門(mén)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》第四章中規(guī)定，列入目錄的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品，其軍事需求由軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)提出。這里的“有關(guān)部門(mén)”指哪些部門(mén)，也就是軍事需求到底由軍隊(duì)哪些部門(mén)來(lái)提，必須予以明確。筆者建議，由四總部的主要職能部門(mén)分別匯總提出本部的軍事需求，總參可由作戰(zhàn)部某一部門(mén)具體負(fù)責(zé)（如應(yīng)急辦或軍委聯(lián)指軍務(wù)動(dòng)員中心等），總政可由辦公廳某一部門(mén)具體負(fù)責(zé)，總后可由軍交部某一部門(mén)具體負(fù)責(zé)，總裝可由綜合計(jì)劃部某一具體部門(mén)負(fù)責(zé)，然后再由總參作戰(zhàn)部的具體負(fù)責(zé)部門(mén)匯總提出整個(gè)軍事需求，即將這個(gè)部門(mén)作為軍事需求的總接口?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》第四章中沒(méi)有明確規(guī)定貫徹國(guó)防要求由哪一方負(fù)責(zé)，但很明確應(yīng)該是由政府負(fù)責(zé)。筆者建議由國(guó)家發(fā)改委某一部門(mén)具體負(fù)責(zé)，即將其作為落實(shí)需求的總接口，由其具體協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域各部門(mén)分解落實(shí)任務(wù)。而需求與供給的對(duì)接協(xié)調(diào)及平衡則由國(guó)動(dòng)委綜合辦負(fù)責(zé)。

二是完善運(yùn)作機(jī)制。在現(xiàn)有體制無(wú)法改變或變化非常慢的情況下，我們更多的是要靠完善與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求相關(guān)的機(jī)制來(lái)推進(jìn)此項(xiàng)工作。如前所說(shuō)，需求提報(bào)機(jī)制、供需對(duì)接機(jī)制、需求落實(shí)機(jī)制、全程管理與調(diào)控機(jī)制、評(píng)估與反饋機(jī)制等都需要建立完善。完善機(jī)制過(guò)程中，要注意理順各參與方之間的關(guān)系、明確他們的各自職責(zé)、規(guī)范相互間的工作程序和制度等。

三是完善相關(guān)法規(guī)。要依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》，適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)的專門(mén)法規(guī)編制工作，比如“國(guó)民經(jīng)濟(jì)貫徹國(guó)防要求條例”或“與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求條例”等，對(duì)與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求進(jìn)行專門(mén)規(guī)范，便于此項(xiàng)工作在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中依法推進(jìn)。此外，還要加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)任務(wù)執(zhí)法情況的檢查監(jiān)督，及時(shí)糾偏。

四是制定相關(guān)目錄?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》第四章中規(guī)定，與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品目錄，由國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)以及軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)擬定，報(bào)國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)。建議在此規(guī)定基礎(chǔ)上，由國(guó)動(dòng)委綜合辦、國(guó)家發(fā)改委承擔(dān)總的接收軍事需求職責(zé)的部門(mén)及軍隊(duì)承擔(dān)總的提出軍事需求職責(zé)的部門(mén)共同協(xié)調(diào)組織此項(xiàng)工作。

五是制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》第四章中規(guī)定，列入目錄的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和貫徹國(guó)防要求的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、施工、監(jiān)理和驗(yàn)收，保證建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品的質(zhì)量。其中，貫徹國(guó)防要求的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系目前并沒(méi)有專門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一制定，而這是與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求以及國(guó)家對(duì)其進(jìn)行管理的重要依據(jù)和參考，否則實(shí)踐中很難把握相關(guān)尺度。因此，建議由軍地有關(guān)部門(mén)特別是國(guó)標(biāo)、軍標(biāo)、地標(biāo)的專業(yè)部門(mén)共同制定貫徹國(guó)防要求的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，只要能采用國(guó)標(biāo)的盡量都采用國(guó)標(biāo)，盡量防止因標(biāo)準(zhǔn)的不同妨礙此項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。

六是明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源。與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求，是一項(xiàng)利國(guó)利民的公益性事業(yè)，所產(chǎn)生的利益由全體國(guó)民享有，因此相關(guān)費(fèi)用也應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，即由國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方人民政府承擔(dān)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》第六條規(guī)定，此項(xiàng)工作的經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入中央和地方財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“國(guó)家負(fù)擔(dān)為主、私人負(fù)擔(dān)為輔”的經(jīng)費(fèi)保障原則，以經(jīng)濟(jì)利益作為牽引，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)進(jìn)行，并輔之以各種優(yōu)惠政策，積極吸引私人性質(zhì)甚至外國(guó)的投資方參與此項(xiàng)工作，充分運(yùn)用各種渠道保障與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求所需的經(jīng)費(fèi)。