軍事科學院軍隊建設研究部 許江瑞

應急軍事行動的法律原則，是指武裝力量在應對突發(fā)事件或緊急狀態(tài)實施軍事行動應遵循的基本準則。從我國現(xiàn)行緊急狀態(tài)法律制度和軍事法律制度看，雖沒有對應急軍事行動的原則作出明確規(guī)范，但其中的一些基本要求卻是對應急軍事行動具有普遍、長期指導作用。根據(jù)這些基本要求所體現(xiàn)的法律精神，可以將應急軍事行動的法律原則概括為依法用兵、統(tǒng)一指揮、快速應對、行動合法、全力保障等。

一、依法用兵的原則

依法用兵的原則，是指當國家出現(xiàn)突發(fā)事件或進入緊急狀態(tài)時，依照法定的權(quán)限和程序動用武裝力量予以應對的準則。我國武裝力量的根本職能是防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛(wèi)國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領土完整和安全，同時，它作為國家機器還具有維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序的對內(nèi)職能。所以，動用武裝力量應對突發(fā)事件或緊急狀態(tài)，是國家實現(xiàn)應急管理必不可少的特殊手段。但是，動用武裝力量應對緊急事態(tài)，不僅要有法理依據(jù)，更要有法律依據(jù)。我國《人民武裝警察法》規(guī)定，調(diào)動、使用人民武裝警察部隊執(zhí)行安全保衛(wèi)任務，應當堅持依法用警的原則。所以，依法用兵是應急軍事行動必須首先遵循的行為準則。這一原則具有以下基本要求：

第一，動用武裝力量必須是出現(xiàn)了法定的緊急事態(tài)情形。也就是說，只有當法律設定的突發(fā)事件出現(xiàn)時或進入緊急狀態(tài)時，才可以動用武裝力量予以應對。反之，對于法律沒有設定動用武裝力量予以應對的情形，則不能動用武裝力量。例如，我國《戒嚴法》規(guī)定：在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴；戒嚴任務由人民警察、人民武裝警察執(zhí)行，人民解放軍協(xié)助執(zhí)行。這說明，只有當法定的戒嚴情形出現(xiàn)時，才可以動用武裝力量執(zhí)行戒嚴任務。又如，根據(jù)我國《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，當突然發(fā)生造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件時，可以動用武裝力量參加突發(fā)事件的應急救援和處置工作。這說明，突發(fā)事件的發(fā)生，是動用武裝力量予以應對的法定情形。

第二，動用武裝力量必須依照法定的權(quán)限予以決定。也就是說，動用武裝力量應對緊急事態(tài)的決定權(quán)，只能由法律規(guī)定的國家機關行使。反之，法律沒有規(guī)定動用武裝力量權(quán)限的國家機關，不能動用武裝力量應對緊急事態(tài)。例如，我國《戒嚴法》規(guī)定：由中央軍事委員會決定派出人民解放軍協(xié)助執(zhí)行戒嚴任務。這說明，決定動用軍隊執(zhí)行戒嚴任務的法定權(quán)限主體是中央軍事委員會。又如，我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定：中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應急救援和處置工作。這說明，決定動用武裝力量應對突發(fā)事件的法定權(quán)限主體是國務院和中央軍事委員會。

第三，動用武裝力量必須依照法定程序進行。也就是說，當出現(xiàn)需要動用武裝力量應對緊急事態(tài)時，應當由有關國家機關向有決定動用武裝力量權(quán)限的國家機關提出，由具有動用武裝力量權(quán)限的國家機關決定是否動用武裝力量。例如，根據(jù)我國《戒嚴法》，在必須動用人民解放軍協(xié)助執(zhí)行戒嚴任務時，應由國務院向中央軍事委員會提出，由中央軍事委員會決定。又如，我國《軍隊參加搶險救災條例》規(guī)定：國務院組織的搶險救災需要軍隊參加的，由國務院有關主管部門向中國人民解放軍總參謀部提出，中國人民解放軍總參謀部按照國務院、中央軍事委員會的有關規(guī)定辦理；縣級以上地方人民政府組織的搶險救災需要軍隊參加的，由縣級以上地方人民政府通過當?shù)赝壾娛聶C關提出，當?shù)赝壾娛聶C關按照國務院、中央軍事委員會的有關規(guī)定辦理；在險情、災情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向駐軍部隊提出救助請求，駐軍部隊應當按照規(guī)定立即實施救助，并向上級報告。

二、統(tǒng)一指揮的原則

統(tǒng)一指揮的原則，是指對參加應急軍事行動的軍事組織，由具有法定權(quán)限的軍事機關實行統(tǒng)一調(diào)遣和約束的準則。這一原則具有以下基本要求：

第一，參加應急軍事行動的軍事組織，必須由最高軍事機關統(tǒng)一指揮。也就是說，只有最高軍事機關即中央軍事委員會對參加應急軍事行動的各軍事組織具有統(tǒng)一指揮的權(quán)力，其他國家機關盡管可能具有一定的領導權(quán)力，但不具有對軍事組織的指揮權(quán)力。例如，根據(jù)我國《憲法》《國防法》和《戒嚴法》，中央軍事委員會領導全國武裝力量，行使統(tǒng)一指揮全國武裝力量的職權(quán)，決定派出軍事組織協(xié)助執(zhí)行戒嚴任務，決定派出軍事組織協(xié)助地方人民政府恢復和維持正常社會秩序。我國《軍隊參加搶險救災條例》規(guī)定，軍隊參加搶險救災，在人民政府統(tǒng)一領導下進行，具體任務由搶險救災指揮機構(gòu)賦予，部隊的搶險救災行動由軍隊負責指揮。我軍《防暴條令》規(guī)定，中國人民解放軍遂行防暴任務，必須經(jīng)中央軍委批準；必須遵循高度集中統(tǒng)一的原則。

第二，各軍事組織參加應急軍事行動，必須由最高軍事機關指定或法定的軍事機關組織指揮。也就是說，為保證統(tǒng)籌調(diào)配力量應對緊急事態(tài)，參加應急軍事行動的各軍事組織，在改變原有隸屬關系的情況下，必須服從指定或法定的軍事機關統(tǒng)一指揮。例如，我國《戒嚴法》規(guī)定，執(zhí)行戒嚴任務的人民解放軍，由中央軍事委員會指定的軍事機關實施指揮。又如，根據(jù)我國《軍隊參加搶險救災條例》，國務院組織的搶險救災需要軍隊參加的，由中國人民解放軍總參謀部實施指揮；縣以上地方人民政府組織的搶險救災需要軍隊參加的，由當?shù)赝壾娛聶C關實施指揮。我軍有關條令條例明確，根據(jù)授權(quán)，對遂行應急任務的武裝力量實行集中統(tǒng)一指揮。

三、快速應對的原則

快速應對的原則，是指突發(fā)事件發(fā)生后或進入緊急狀態(tài)時，相關的軍事機關和軍事組織以最快的速度采取應對行動和措施的準則。應對緊急事態(tài)之所以動用武裝力量，是因為武裝力量具有高度的組織性和快速的機動性，可以在最短時間內(nèi)抵達事態(tài)現(xiàn)場，及時采取應急處置措施，實現(xiàn)控制事態(tài)發(fā)展、減輕損害程度的目標，從而保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序。這一原則具有以下基本要求：

第一，參加應急軍事行動的軍事組織，必須依照命令快速趕赴緊急事態(tài)現(xiàn)場。也就是說，針對不同的緊急事態(tài)，相關的軍事機關應當快速作出應急決策，快速調(diào)動和集結(jié)軍事力量趕赴緊急事態(tài)現(xiàn)場。例如，根據(jù)我國《軍隊參加搶險救災條例》，在險情、災情緊急的情況下，駐軍部隊應當立即實施救助。根據(jù)我軍有關條令條例，發(fā)生緊急事態(tài)時，指揮員應當迅速下達應急軍事行動命令，部隊應當迅速向遂行應急任務地點開進。

第二，參加應急軍事行動的軍事組織，必須依照法律規(guī)定或上級命令快速采取應對處置措施。也就是說，軍事組織到達緊急事態(tài)發(fā)生地點后，對于法律規(guī)定應當采取措施處置的事項，依照法律規(guī)定快速予以應對處置；對于法律尚未具體規(guī)定處置的事項，依照上級命令快速予以應對處置。例如，我國《戒嚴法》規(guī)定，戒嚴指揮機構(gòu)可以在戒嚴地區(qū)對特定物品采取特別管理措施；執(zhí)行戒嚴任務的軍事組織的現(xiàn)場指揮員可以直接決定臨時征用所需要的房屋、場所、設施、運輸工具、工程機械等；戒嚴執(zhí)勤人員依照戒嚴實施機關的規(guī)定，有權(quán)對戒嚴地區(qū)的人員、車輛、物品進行檢查，有權(quán)對違法犯罪人員予以拘留，有權(quán)使用警械強行制止或驅(qū)散非法聚眾活動，有權(quán)在特別緊急情形之下使用槍支等武器。根據(jù)我國《突發(fā)事件應對法》，參加應對突發(fā)事件的軍事組織，應當按照應急指揮機構(gòu)的命令，及時采取各項應急處置措施。

四、行動合法的原則

行動合法的原則，是指參加應急軍事行動的軍事組織，應當在法律規(guī)定的范圍實施應對行動和措施的準則。緊急事態(tài)的發(fā)生，已經(jīng)對國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序造成了一定的損害，如果應急軍事行動不遵守法律要求，或超出法律規(guī)定的范圍，或違背法律的宗旨和精神，不僅會加重已有的損害，而且會使應急軍事行動不能受到法律的保護。這一原則具有以下基本要求：

第一，應急軍事行動必須遵守法律的規(guī)定。也就是說，參加應急軍事行動的軍事組織，應當按照法律規(guī)定的事項、程序和措施，實施應對處置行動。例如，根據(jù)我國《戒嚴法》，戒嚴執(zhí)勤人員在戒嚴期間具有檢查權(quán)、拘留權(quán)、搜查權(quán)、警械和槍支使用權(quán)，但這些權(quán)力的行使，必須與法定的事項相適應，必須依照法定的程序運行，必須與法定的措施相配套。反之，如果這些權(quán)力的行使，與法定的事項相背，與法定的程序相逆，與法定的措施相左，就是不合法的，或沒有很好地遵守和執(zhí)行法律。

第二，應急軍事行動不得超出法律規(guī)定的范圍。也就是說，我國對應急任務和應急處置措施所作的規(guī)定，既是應急軍事行動的依據(jù)，也是應急軍事行動的范圍，軍事組織應當在法定的任務和措施范圍內(nèi)實施應急軍事行動。例如，我國《突發(fā)事件應對法》對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件的應急處置措施作了10項規(guī)定，對社會安全事件的應急處置措施作了5項規(guī)定；我國《戒嚴法》對戒嚴地區(qū)實施禁止性和管制性措施作了6項規(guī)定，對戒嚴地區(qū)特殊物品采取特別管理措施作了4項規(guī)定，對戒嚴地區(qū)的單位和場所實施警衛(wèi)措施作了8項規(guī)定；我軍《防暴條令》對防暴任務作了8項規(guī)定。這些規(guī)定，都為應急軍事行動確定了任務和措施范圍，相關的軍事組織只能在這些規(guī)定的范圍內(nèi)實施應急軍事行動。

第三，應急軍事行動不得違背法律的精神。也就是說，對于那些法律沒有明確規(guī)定或具體規(guī)定的事項，在事態(tài)緊急的情況下，相關軍事組織可以依照法律的宗旨和精神，行使自由裁量權(quán)予以隨機處置，但應當盡量避免或減少不必要的損害。例如，我國《戒嚴法》規(guī)定，在非常緊急情況下，執(zhí)行戒嚴任務的人民解放軍的現(xiàn)場指揮員可以直接決定臨時征用。根據(jù)我國法律中緊急避險的原則，為在應對緊急事態(tài)中避免出現(xiàn)或造成更大的損失，實施應急軍事行動的軍事組織可以采取損害性較小的應對處置措施。

五、全力保障的原則

全力保障的原則，是指為保證應急軍事行動快速有效應對緊急事態(tài)，政府機關、社會組織、公民及相關軍事組織應當相應地提供全面、有力支持與幫助的準則。國家動用武裝力量應對緊急事態(tài)，是國家實行應急管理和社會管理的必不可少的重要措施，因而應急軍事行動作為一種國家行為和社會行為，不只是軍隊自身的事情，也是整個國家和社會的事情。對此，除了軍事組織要做好自身保障外，政府機關、社會組織、公民也要為應急軍事行動提供必要的保障。這一原則具有以下基本要求：

第一，政府機關要為應急軍事行動提供國家性主體保障。也就是說，為保證應急軍事行動的順利實施，政府機關應當采取特別的工作方式和行政措施，動用一切必要的人力、物力、財力和信息等國家資源，為相關軍事組織的集結(jié)、開進、遂行任務、撤離、善后等活動，提供全面、有力的保障。例如，我國《戒嚴法》規(guī)定，執(zhí)行戒嚴任務的軍事組織需要臨時征用時，地方人民政府應當給予協(xié)助；因征用造成損壞的，由縣以下人民政府按照國家有關規(guī)定給予相應補償。我國《軍隊參加搶險救災條例》規(guī)定：軍隊參加國務院組織的搶險救災所耗費用由中央財政負擔，軍隊參加地方人民政府組織的搶險救災所耗費用由地方財政負擔；縣以上地方人民政府應當向當?shù)剀娛聶C關及時通報有關險情、災情的信息；災害發(fā)生地人民政府應當協(xié)助執(zhí)行搶險救災任務的部隊做好飲食、住宿、供水、供電、供暖、醫(yī)療和衛(wèi)生防病等必要的保障工作。

第二，社會組織和公民要為應急軍事行動提供社會性輔助保障。也就是說，由于緊急事態(tài)涉及社會安全、社會環(huán)境和社會秩序，所以僅依靠國家為應急軍事行動提供保障是不夠的，還需要社會組織和公民提供必要的社會性保障，以作為國家性保障的補充。例如，我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，有關企業(yè)應當為參加應急軍事行動的軍事組織供應生活必需品和應急救援物資；醫(yī)療、交通等公共服務組織應當為應急軍事行動提供相應的服務；運輸經(jīng)營單位應當優(yōu)先運送應急軍事行動所需的物資、設備、工具、人員等。我國《戒嚴法》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和公民個人應當服從執(zhí)行戒嚴任務軍事組織對其房屋、場所、設施、運輸工具、工程機械等物資設備的臨時征用，以保障非常緊急情況下執(zhí)行戒嚴任務的需要。

第三，軍事組織要為應急軍事行動提供自身性基本保障。我國《軍隊參加搶險救災條例》規(guī)定，對消耗的部隊攜行裝備器材和作戰(zhàn)儲備物資、裝備器材，相關軍事組織應當及時補充；軍隊執(zhí)行搶險救災任務所需要的燃油，由執(zhí)行搶險救災任務的部隊和當?shù)厝嗣裾餐M織保障。根據(jù)我軍有關條令條例，部隊實施應急軍事行動，應當立足部隊自身保障，周密組織物資、衛(wèi)生、運輸、技術(shù)和經(jīng)費保障，重點做好應急裝備、器材、物資的籌措供應和傷員救治工作。