●郭士民 曾君鋒

著眼實現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo) 加強(qiáng)軍事立法工作

●郭士民 曾君鋒

強(qiáng)軍必先強(qiáng)法，治軍重在依法。黨在新形勢下強(qiáng)軍目標(biāo)的提出，既為軍事立法工作提供了強(qiáng)大的理論指引和思想武器，也為加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下軍事立法工作提出了新的要求。

一、軍事立法的基本現(xiàn)狀和薄弱環(huán)節(jié)

經(jīng)過多年努力，具有我軍特色的軍事法規(guī)制度體系已初步建立，為國防和軍隊建設(shè)提供了較為完備的法規(guī)制度依據(jù)。但隨著社會發(fā)展進(jìn)步和國家立法完善，軍事立法與形勢發(fā)展、使命任務(wù)需求不相適應(yīng)的問題仍然存在。主要表現(xiàn)在四個方面：

一是內(nèi)容不夠全面。戰(zhàn)時軍事行動立法缺失，集組織管理、激勵保護(hù)、規(guī)范約束、威懾處罰等功能于一體的法律法規(guī)尚未形成，難以對戰(zhàn)時軍事行動提供有力的法律支撐；涉外非戰(zhàn)爭軍事行動立法不及時，特別在針對恐怖主義、核威脅、打擊海盜等問題上，很難依法有效應(yīng)對、妥善處理；權(quán)利義務(wù)設(shè)定不均衡，過分強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家權(quán)利、軍事利益，忽視官兵個體權(quán)益，特別對涉及地方的義務(wù)和法律責(zé)任強(qiáng)調(diào)過少。比如，軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置中存在目標(biāo)定位不明、制度形態(tài)異化、軍地銜接不暢等問題，一定程度上影響了官兵獻(xiàn)身強(qiáng)軍實踐的積極性。

二是程序不夠規(guī)范。有的單位在立法時缺乏頂層設(shè)計統(tǒng)一規(guī)劃，各自為戰(zhàn)，條塊分割，重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致立法資源浪費，甚至相互沖突；有的單位把立法項目作為政績工程，致使條件不成熟的立法項目也勉強(qiáng)上馬，甚至由個別部門或指揮員作出規(guī)定，降低了立法工作的權(quán)威性和法規(guī)制度的約束力；有的單位重實體輕程序，以紅頭文件立法、以領(lǐng)導(dǎo)講話立法的現(xiàn)象還時有發(fā)生，導(dǎo)致立法層次低、法律階位不高。

三是要素不夠完整。每一部法律規(guī)范都由行為模式和法律后果組成，即應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么，違反了如何處罰。但有的軍事法規(guī)只有行為模式，沒有法律后果，界限不清晰，懲戒不明確，在執(zhí)行中難以落實到位。比如，軍轉(zhuǎn)政策要求嚴(yán)格執(zhí)行，但更多時候起到的是指導(dǎo)作用，導(dǎo)致有的地方接收軍轉(zhuǎn)干部態(tài)度消極，只能通過溝通協(xié)調(diào)來處理；再如，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城市發(fā)展較快地區(qū)，軍用機(jī)場周邊超高建筑物群比比皆是、屢禁不絕，凈空環(huán)境遭到破壞的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，亟待細(xì)化相關(guān)責(zé)任和懲處規(guī)定予以強(qiáng)制保護(hù)。

四是手段不夠科學(xué)。立法前，民主參與面不夠廣，參與立法的專業(yè)人員數(shù)量不夠多、層次不夠高，代表性針對性不夠強(qiáng)，特別是利益相關(guān)人充分參與政策討論和立法研究的較少，背離了科學(xué)立法、民主立法的基本原則。實施中，鮮有采取有效形式，廣泛聽取專家學(xué)者、組織和民眾的意見建議。立法后，極少利用公共傳媒及時公開立法信息，充分保障民眾知情權(quán)，導(dǎo)致立法項目的合理性和可行性難以保證，落實效果如何更是少有人問津，評估憑感覺、按領(lǐng)導(dǎo)意圖辦事。

二、軍事立法需要重點關(guān)注的問題

當(dāng)前和今后一段時間，軍事立法工作在準(zhǔn)確把握中央關(guān)于立法工作決策意圖和部署要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國防和軍隊建設(shè)實際，重點做好以下四個方面的工作：

一是填補(bǔ)盲點，研究探索急需的。針對戰(zhàn)時和涉外軍事行動中存在的立法空白，要抓緊進(jìn)行立法，以確保我軍師出有名、組織有序、行動有據(jù)、保障有力。比如，針對防空識別區(qū)與領(lǐng)空不同、不是沿海領(lǐng)空組成部分的事實，在遵守《聯(lián)合國海洋法公約》和國際航空法的前提下，及時吸收國外有益經(jīng)驗，及時制定防空識別區(qū)法，從法律層面對海空實現(xiàn)有理有利控制。再如，打擊恐怖主義、維和行動、聯(lián)合軍演等軍事行動，雖然與個別國家簽訂了協(xié)議，但缺乏總體性規(guī)范性的成文法規(guī)，需要從法律層面及時界定涉外行動的權(quán)利義務(wù)。

二是固強(qiáng)弱點，健全完善已有的。積極適應(yīng)以信息化為主導(dǎo)的新軍事變革需要，修訂完善與現(xiàn)實不相適應(yīng)的“舊”法，細(xì)化、量化、具體化“粗”法，使“舊”的貼近實際、“粗”的明確具體，增強(qiáng)立法的操作性、執(zhí)行力。比如，在我軍撤僑行動的法律保障體系中，關(guān)于行動的專門性法律和具體的行動指導(dǎo)規(guī)范不夠完善，導(dǎo)致在執(zhí)行撤僑任務(wù)時，部隊、機(jī)關(guān)甚至指揮人員對撤僑行動如何定位、由誰指揮和怎么實施等問題把握不準(zhǔn)，嚴(yán)重制約了應(yīng)對突發(fā)事件的謀劃準(zhǔn)備。再如，航天技術(shù)的發(fā)展需要進(jìn)一步完善細(xì)化航空法和外層空間法，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市建設(shè)需要進(jìn)一步細(xì)化兵工、軍事設(shè)施保護(hù)、軍事信息安全等法規(guī)，確保軍事法的門類級別構(gòu)成更加合理、相互銜接更加緊密、操作執(zhí)行更加具體。

三是攻克難點，統(tǒng)好利益相關(guān)的。打破“公共利益部門化、部門利益集團(tuán)化”的狹隘格局，協(xié)調(diào)好軍隊建設(shè)與國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、軍隊與地方政府、軍隊與人民群眾之間的關(guān)系，防止基于部門利益考慮搞“圈地立法”。比如，在國防交通上的立法，不僅涉及國家、企事業(yè)單位，還涉及公民在國防交通建設(shè)與管理中的權(quán)利和義務(wù)，必須統(tǒng)籌平衡好軍事利益與社會經(jīng)濟(jì)利益、部隊利益與地方利益的沖突，最大限度兼顧各方利益訴求，保障國防和軍隊建設(shè)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

四是消滅誤點，清理廢除矛盾的。合法性原則是軍事立法的基本原則，它要求立法內(nèi)容不得同憲法、法律等上位法的原則、精神和規(guī)定相違背、相沖突。但在立法實踐中，有的單位在建章立制中出現(xiàn)了背離上位法，甚至侵犯官兵權(quán)益、損害法治權(quán)威和組織威信的土政策、土規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時清理，堅決叫停。比如，近年來軍營出現(xiàn)了網(wǎng)購熱潮，有的單位為防止和杜絕失泄密問題的發(fā)生，擅自制發(fā)“禁止網(wǎng)購”規(guī)定，當(dāng)眾隨意開封檢查包裹，違規(guī)處分“違法者”，既違反憲法法律規(guī)定，又不利于依法治軍，必須及時清除廢止。

三、提高軍事立法質(zhì)量的幾點對策

軍事立法工作要聚焦強(qiáng)軍目標(biāo)，為國防和軍隊建設(shè)提供強(qiáng)有力的法制保障，必須在提高立法質(zhì)量上下功夫。

一是把握正確方向。在嚴(yán)格遵循憲法原則和精神的基礎(chǔ)上，堅持黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)這個根本要求，加強(qiáng)深化黨的創(chuàng)新理論武裝、加大軍隊黨的建設(shè)、意識形態(tài)領(lǐng)域斗爭等法規(guī)制度的建設(shè)，把強(qiáng)軍目標(biāo)等重大戰(zhàn)略思想寫入軍事法規(guī)，確保每項法規(guī)都能服務(wù)于整個軍事戰(zhàn)略意圖。堅持戰(zhàn)斗力這個唯一標(biāo)準(zhǔn)，把構(gòu)成戰(zhàn)斗力的諸要素作為每個立法項目關(guān)注的重心。堅持加強(qiáng)作風(fēng)風(fēng)氣建設(shè)這個永恒課題，結(jié)合軍隊黨的群眾路線教育實踐活動，把清理整治公務(wù)接待、軍車管理、建房住房、經(jīng)費使用、選人用人等方面的有效做法固化為制度法規(guī)，確保作風(fēng)風(fēng)氣建設(shè)推進(jìn)有序、扎實有效、持久有力。

二是注重頂層設(shè)計。要統(tǒng)一立法規(guī)劃，有效整合立法需求，加強(qiáng)綜合性立法，減少分散立法，保證軍事法規(guī)體系的科學(xué)性統(tǒng)一性；要突出軍事立法體制、調(diào)整社會關(guān)系、法律效力和內(nèi)容的特色，深挖其特點和規(guī)律，細(xì)化軍事法規(guī)體系分類，建立一套獨特的軍事立法技術(shù)規(guī)范；要建立職能完善的立法管理體制，以現(xiàn)行的法制工作組織體制結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，將執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)及最終法律解釋權(quán)等相關(guān)的職能，賦予法制部門或者某個合適的部門，將執(zhí)法監(jiān)督等權(quán)力切實履行起來，避免修法的隨意性和盲目性。

三是暢通參與渠道。合理配置立法起草機(jī)構(gòu)，邀請精通專業(yè)技術(shù)的專家、熟悉部隊的職能部門人員、相關(guān)利益單位人員、長期從事法學(xué)理論研究的人員參加立法，廣泛聽取意見建議，確保軍事立法順利進(jìn)行、不走彎路；完善公眾參與形式，采取聽證會、論證會、網(wǎng)上征求意見等多種形式擴(kuò)大群眾的參與率覆蓋面，實現(xiàn)從立法單一環(huán)節(jié)的公眾參與討論到全過程多角度地參與立法。

四是健全評估機(jī)制。軍隊法規(guī)落實怎么樣，符不符合人們的主觀認(rèn)識，科學(xué)性、合理性和權(quán)威性如何，主要靠立法后評估來回答。要采取調(diào)查研究、實踐檢驗、征求意見、客觀評價、找出問題、提出對策、科學(xué)裁定等辦法，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)擬定的法律、政策和規(guī)章制度性文件在設(shè)計上的一些問題，為修改、廢止相關(guān)制度提供科學(xué)依據(jù)，使軍事立法程序更具科學(xué)性，政策和規(guī)章制度性文件更切合部隊實際，更有利于改革開放、自主創(chuàng)新、依法行政和行政執(zhí)法，切實維護(hù)軍事立法的權(quán)威性，保證依法治軍的科學(xué)性。

【作者系廣空政治部政研室主任、司法辦秘書】