南京軍區(qū)國防交通協(xié)會 陳小平 吳學(xué)東

民營交通運(yùn)輸企業(yè)，是改革開放以來新興的、充滿活力的市場經(jīng)濟(jì)“寵兒”，現(xiàn)已活躍在公路、水路、航空等交通運(yùn)輸領(lǐng)域，構(gòu)成不可小覷的社會化國防交通動員潛力，其在應(yīng)對多種安全威脅、遂行多樣化軍事任務(wù)交通保障中發(fā)揮著積極作用，是應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)交通保障體系建設(shè)的基本力量。然而，由于思想觀念、體制機(jī)制、法規(guī)制度和指導(dǎo)方法等方面的原因，民營交通運(yùn)輸企業(yè)國防動員建設(shè)長期處于“邊緣化”狀態(tài)，使新生的交通運(yùn)輸生產(chǎn)力未能有效地動員、組織起來。為此，必須以黨的十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，在全面把握“能打仗、打勝仗”強(qiáng)軍總要求的基礎(chǔ)上，深入研究在民營交通運(yùn)輸企業(yè)開展國防動員建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律，把蘊(yùn)藏于市場的巨大動員潛力有效轉(zhuǎn)化為“急時能應(yīng)急、戰(zhàn)時能應(yīng)戰(zhàn)”的交通體系保障實(shí)力。

一、推進(jìn)民營交通運(yùn)輸企業(yè)國防動員建設(shè)的必要性

黨的十八屆三中全會繪制了全面深化改革的路線圖，指出“市場在資源配置中起決定性作用”，對“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”“支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”做出了改革部署。為此，必須站在全面深化改革的高度，深入思考國防交通管理體制改革，高度重視民營交通運(yùn)輸企業(yè)國防動員建設(shè)，以適應(yīng)“完善基本經(jīng)濟(jì)制度”條件下的保障力生成模式轉(zhuǎn)型發(fā)展要求。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。黨的十一屆三中全會以來，交通運(yùn)輸領(lǐng)域率先實(shí)行改革開放，民營交通運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。隨著政府管理體制改革的不斷深化，一大批國有交通運(yùn)輸企業(yè)相繼改制轉(zhuǎn)軌。最近，國務(wù)院作出部署，決定加快投（融）資體制改革，推進(jìn)投資主體多元化，讓社會資本特別是民間資本進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域，并首批推出包括鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的80個示范項(xiàng)目。同時提出，下一步將推動機(jī)場等領(lǐng)域擴(kuò)大向社會資本開放?？梢姡駹I交通運(yùn)輸企業(yè)將在全面深化改革中獲得強(qiáng)勁的發(fā)展動力，民間資本將加速進(jìn)入傳統(tǒng)的國企壟斷領(lǐng)域，混合所有制企業(yè)將逐步取代傳統(tǒng)的國有企業(yè)成為交通運(yùn)輸市場的主體。同時，混合所有制企業(yè)必將逐步成長為體系作戰(zhàn)交通保障的骨干力量，而數(shù)量眾多的民營交通運(yùn)輸企業(yè)也將成為交通保障體系不可或缺的補(bǔ)充力量。

國防交通軍民融合式發(fā)展的客觀要求。中央軍委主席習(xí)近平指出，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)，必須同心協(xié)力做好軍民融合深度發(fā)展這篇大文章。在國防交通建設(shè)領(lǐng)域，這個“深度”，就是要深入研究現(xiàn)代戰(zhàn)爭特點(diǎn)規(guī)律和制勝機(jī)理，抓住制約保障力生成模式轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要矛盾，全面深化國防交通管理體制改革，構(gòu)建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相一致、與維護(hù)國家安全和現(xiàn)代軍事力量體系建設(shè)要求相一致的國防交通管理體制；全面深化交通運(yùn)輸企業(yè)國防動員建設(shè)改革，按生產(chǎn)力和保障力形成的客觀要求，把擁有巨大動員潛力的民營交通運(yùn)輸企業(yè)有效組織起來，構(gòu)建與交通運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律相一致、與保障力生成模式轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)律相一致的交通保障力量體系，形成社會化、法制化的國防交通軍民融合深度發(fā)展格局，為軍隊(duì)有效履行新時期使命任務(wù)、打贏現(xiàn)代化戰(zhàn)爭提供強(qiáng)有力的交通保障。

保障力生成模式轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。國有大型交通運(yùn)輸企業(yè)是國家現(xiàn)代交通體系的棟梁，通常專注于某一交通系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，注重于國際競爭力的培育，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模決定了他們在戰(zhàn)略投送中的地位和作用。而在戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)動員層面，則更多地依賴于中小規(guī)模交通運(yùn)輸企業(yè)構(gòu)建屬地化保障體系，這正是民營企業(yè)的用武之地。目前，保障部隊(duì)?wèi)?zhàn)場機(jī)動最需要的運(yùn)載工具，如大型平板車、中小型運(yùn)輸船舶等，主要掌握在民營交通運(yùn)輸企業(yè)手中。戰(zhàn)場交通工程保障，也主要依靠就近動員民營企業(yè)來完成保障任務(wù)。在現(xiàn)代軍事物流體系建設(shè)中，更要依托近年來蓬勃興起的現(xiàn)代物流企業(yè)，而這些企業(yè)的絕大多數(shù)都是民營性質(zhì)。

二、民營交通運(yùn)輸企業(yè)國防動員建設(shè)滯后的主要原因

民營交通運(yùn)輸企業(yè)是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中依法組建的、由市場決定命運(yùn)的生產(chǎn)經(jīng)營組織，具有資本多元化、經(jīng)營市場化、責(zé)任有限化、決策民主化等不同于國有企業(yè)的特點(diǎn)。他們自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，既有依法承擔(dān)社會責(zé)任的自覺，更有追逐利益最大化的本能。為此，對其如何引導(dǎo)、約束和管理是亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。目前，民營交通運(yùn)輸企業(yè)國防動員建設(shè)明顯滯后，原因是多方面的，但主要有以下幾點(diǎn)。

指導(dǎo)思想有偏頗，動員建設(shè)有盲區(qū)。根據(jù)《中華人民共和國國防動員法》和國防交通相關(guān)法規(guī)，開展國防動員工作，是所有交通運(yùn)輸企業(yè)的法定義務(wù)和社會責(zé)任。但在新時期軍事斗爭交通保障準(zhǔn)備中，出于應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相兼容的考慮，提出了控制規(guī)模、納入民兵、精干高效等一系列有利于完成當(dāng)前任務(wù)的動員建設(shè)指導(dǎo)方針，形成了以國有企業(yè)為主體的動員管理體制，以保障任務(wù)為核心的力量建設(shè)體系，因而把廣大沒有保障任務(wù)的民營企業(yè)排斥在動員管理體制之外。即便是體制之內(nèi)的企業(yè)，專業(yè)保障隊(duì)伍編組也要受到“編制”的控制和民兵組織“員額”的限制，而不是按照交通運(yùn)輸生產(chǎn)力形成的客觀規(guī)律開展動員建設(shè)，但在實(shí)際完成保障任務(wù)時企業(yè)又必須是生產(chǎn)力全要素的整體動員或系統(tǒng)動員。這種所謂的“高效、管用”的動員指導(dǎo)和管理模式，有悖于國防動員的法律精神和人民戰(zhàn)爭精髓的傳承，不利于動員潛力的培育和交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)職工國防意識的培養(yǎng)。

立法制度不健全，法規(guī)約束力不足。我國國防交通法規(guī)立法均由國家國防交通主管機(jī)構(gòu)主持起草并推進(jìn)立法程序，其他專業(yè)性法規(guī)立法也基本如此。這種由行業(yè)主管部門推動的立法制度，本身就存在局限性，導(dǎo)致各相關(guān)法規(guī)之間缺乏必要的關(guān)聯(lián)，使執(zhí)法存在許多不確定性。如《中華人民共和國公司法》對黨的組織建設(shè)和工會工作有明文規(guī)定，而對企業(yè)的國防義務(wù)沒有文字表述，導(dǎo)致大多數(shù)民營企業(yè)未依法建立國防動員工作制度和機(jī)構(gòu);《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》雖對交通動員有要求，但對國防交通主管機(jī)構(gòu)的作用和地位沒有定位，導(dǎo)致交通戰(zhàn)備與應(yīng)急動員組織分離，也使企業(yè)無所適從。就國防交通法規(guī)而言，由于國防交通主管機(jī)構(gòu)的“議事”性質(zhì)，決定了自身沒有行政執(zhí)法資質(zhì)，因此對“執(zhí)行力”的規(guī)范就顯得比較原則、籠統(tǒng)，使法規(guī)缺乏操作性，不能有效解決執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督問題，執(zhí)法能力建設(shè)更是無從談起，這也是現(xiàn)行法規(guī)對不在“體制”內(nèi)的民營企業(yè)缺乏約束力的根本原因之一。

體制機(jī)制未理順，管理保障不到位。初具規(guī)模特別是已建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度的民營企業(yè)，一般都有較強(qiáng)的法律意識和責(zé)任意識。他們以市場需求為經(jīng)營導(dǎo)向，具有捕捉機(jī)遇的主動性和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的靈活性，一般不會刻意回避法定義務(wù)而使企業(yè)面臨責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，也不會主動承擔(dān)力所不能及的責(zé)任而增加企業(yè)經(jīng)營成本。他們在承擔(dān)保障任務(wù)時，一般會表現(xiàn)出極高的政治熱情，竭盡所能完成任務(wù)，以便得到政府和社會的認(rèn)同；在完成任務(wù)后，又迫切期望得到恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償和精神鼓勵，以提高企業(yè)在行業(yè)中的地位和競爭力。而目前，正因?yàn)槲覀儗κ袌鼋?jīng)濟(jì)條件下的社會化動員認(rèn)識不到位，管理制度和保障措施未能與時俱進(jìn)，于是就出現(xiàn)了兩難境況：一方面是政府和軍方感到民營企業(yè)的動員組織工作復(fù)雜、善后工作難做；另一方面是民營企業(yè)開展動員工作后感到社會支撐不到位，企業(yè)負(fù)擔(dān)重、壓力大。由此形成了民營企業(yè)國防動員工作被邊緣化或主動邊緣化的局面。

三、加強(qiáng)民營交通運(yùn)輸企業(yè)國防動員建設(shè)的對策和措施

黨的十八屆三中全會指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。為此，必須徹底摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式，改革行政動員方式，學(xué)會用依法動員、法治管理和市場配置資源的方法，推進(jìn)并加強(qiáng)民營交通運(yùn)輸企業(yè)的國防動員建設(shè)。

研究“保暢通”制勝機(jī)理，適應(yīng)全面深化改革要求?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭是信息化時代的高技術(shù)戰(zhàn)爭，雖然信息及信息技術(shù)是戰(zhàn)爭制勝的重要因素，但依托國家綜合實(shí)力構(gòu)成的、基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力，將是決定戰(zhàn)爭勝負(fù)的主導(dǎo)因素。由于現(xiàn)代化軍隊(duì)及現(xiàn)代作戰(zhàn)手段對交通保障的高度依賴，又決定了交通保障是體系作戰(zhàn)能力構(gòu)成中的核心要素之一。在中國特色社會主義建設(shè)中，國家確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，依托這一制度，在新時期軍事斗爭準(zhǔn)備中，已基本建成了以國家交通系統(tǒng)為主體、以社會交通力量為補(bǔ)充的保障體系。十八屆三中全會又確定了“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”的深化改革目標(biāo)，并提出“必須毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力”的改革要求，這表明，構(gòu)成國家交通系統(tǒng)的所有制成分將發(fā)生變化，民營企業(yè)在社會交通體系中的地位與作用將不斷增強(qiáng)。為此，必須適應(yīng)全面深化改革要求，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、民營企業(yè)不斷壯大的發(fā)展趨勢，全面深化國防交通管理體制改革，全面推進(jìn)民營交通運(yùn)輸企業(yè)國防動員建設(shè)。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)立法改革，統(tǒng)籌交通動員各方關(guān)系。搞好頂層設(shè)計(jì)，是習(xí)主席對全面深化改革提出的重要指導(dǎo)思想，國防交通立法改革也應(yīng)遵循這一原則。一是要用總體國家安全觀的大思維來統(tǒng)籌國防交通法規(guī)建設(shè)，把國防交通立法改革納入國家治理體系建設(shè)大框架內(nèi)統(tǒng)一部署?？稍趪伊⒎C(jī)關(guān)建立國家安全法制建設(shè)委員會，統(tǒng)一組織國家安全類法規(guī)建設(shè)，使國防交通法規(guī)的立法工作從組織上進(jìn)入“頂層設(shè)計(jì)”程序。二是要重新定義“國家安全法”的概念，依據(jù)總體國家安全觀的思路拓展其內(nèi)涵。鑒于國防動員工作具有軍事與行政相交叉的特性，應(yīng)建立與軍事法規(guī)、行政法規(guī)雙向?qū)拥摹⒕哂熊娒袢诤闲再|(zhì)的國家安全法規(guī)體系，使國防交通法規(guī)擺脫軍事法規(guī)的局限性。三是要按照建立國家安全法規(guī)體系的思路，全面梳理相關(guān)法規(guī)之間的法理關(guān)系和執(zhí)法關(guān)系。要讓依法動員成為政府依法行政的一部分，使政府及地方國防交通主管機(jī)構(gòu)成為執(zhí)法主體；要讓國防交通法規(guī)成為企業(yè)可遵循的行為準(zhǔn)則，為實(shí)現(xiàn)依行政推動改革向依法引領(lǐng)改革的轉(zhuǎn)變提供法律支持。

建立社會動員管理體制，完善一體動員保障機(jī)制。在新時期軍事斗爭交通保障準(zhǔn)備中，圍繞有“任務(wù)”的企業(yè)開展工作，成為地方各級交通戰(zhàn)備辦公室的工作重心，使國防交通法規(guī)賦予的社會化動員建設(shè)工作職能被弱化，使廣大民營企業(yè)置身于“體制”之外。由于國防動員委員會各工作機(jī)構(gòu)及政府應(yīng)急管理工作都是自成體系，導(dǎo)致本應(yīng)相互聯(lián)系的動員保障體系被“體制”所割裂，使民營企業(yè)在動員建設(shè)和保障行動中難以得到必要的社會支撐。為此，必須按照體系保障能力形成的客觀規(guī)律，深化國防交通管理體制改革。一是要在國家安全委員會的大框架內(nèi)重構(gòu)國防交通管理體制，按大交通生產(chǎn)體系和軍民融合式交通保障體系能力生成規(guī)律重新定位主管機(jī)構(gòu)職能，使其有能力面向社會開展動員建設(shè)，確保應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)動員與交通保障形成合力。二是要遵循讓市場在交通保障力資源配置中發(fā)揮更大作用的改革思路，全面改革軍事運(yùn)輸和戰(zhàn)場交通建設(shè)管理辦法，按照有利于培育動員潛力的要求調(diào)整經(jīng)費(fèi)保障制度；按照有利于綜合國力轉(zhuǎn)化為體系作戰(zhàn)交通保障實(shí)力的要求建立動員指揮關(guān)系。三是要徹底轉(zhuǎn)變行政動員模式和管理方法，針對民營企業(yè)是“獨(dú)立法人”的屬性和在市場中的地位，把中等規(guī)模以上的民營交通運(yùn)輸企業(yè)納入動員管理體制，學(xué)會用市場經(jīng)濟(jì)的管理方法推進(jìn)民營企業(yè)的交通戰(zhàn)備工作，學(xué)會用建立社會保障制度的辦法解除民營企業(yè)的后顧之憂，學(xué)會用主動靠上去服務(wù)的方式激活民營企業(yè)的創(chuàng)造力，使社會化動員的法律精神得到全面貫徹，一體化交通動員保障機(jī)制能夠依法運(yùn)行，進(jìn)一步增強(qiáng)軍隊(duì)“能打仗、打勝仗”的交通運(yùn)輸保障能力。