馮春萍

（華東師范大學 俄羅斯研究中心&科技創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略中心, 上海 200062）

俄羅斯聯(lián)邦區(qū)的發(fā)展及其空間結(jié)構(gòu)特征**

馮春萍

（華東師范大學 俄羅斯研究中心&科技創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略中心, 上海 200062）

聯(lián)邦區(qū)是俄羅斯進入新世紀以后出現(xiàn)的新的地域組織，它萌生于葉利欽時代的總統(tǒng)駐地方全權(quán)代表制度。經(jīng)過20多年的發(fā)展，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)駐地方全權(quán)代表經(jīng)歷了“駐聯(lián)邦主體”——“駐地區(qū)”——“駐聯(lián)邦區(qū)”的發(fā)展過程，其職能也從最初主要為了強化總統(tǒng)對地方垂直控制政治目的，轉(zhuǎn)向政治意義與經(jīng)濟意義并舉。在回顧這一新生事物發(fā)展演變的基礎(chǔ)上，介紹了總統(tǒng)駐地方全權(quán)代表制度的組織構(gòu)架和職能，重點分析了聯(lián)邦區(qū)作為當下俄羅斯最重要的地域組織的劃分、區(qū)域差異等空間結(jié)構(gòu)特征。

俄羅斯；俄總統(tǒng)全權(quán)代表制度；聯(lián)邦區(qū)；空間結(jié)構(gòu)

2000年5月13日，剛上任一星期的俄羅斯總統(tǒng)普京簽發(fā)第849號總統(tǒng)令，決定按地域原則將全俄聯(lián)邦主體組合成7個聯(lián)邦區(qū)（федеральный округ），同時，批準了《俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表條例》，此舉引起世界各國的極大關(guān)注，被認為是拉開了普京加強中央對地方控制的序幕。但回顧俄總統(tǒng)全權(quán)代表制度的發(fā)展史，實際上普京總統(tǒng)的這一重大舉措并非是原創(chuàng)，而是在其前任葉利欽推行的總統(tǒng)全權(quán)代表制度基礎(chǔ)上的發(fā)揚光大。從葉利欽到普京，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)駐地方全權(quán)代表制度經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，聯(lián)邦區(qū)的地域空間結(jié)構(gòu)因此也處在不斷地演化之中。

一、形成發(fā)展的歷史背景

1.葉利欽時代俄總統(tǒng)駐地方的全權(quán)代表制度特征

俄羅斯聯(lián)邦于1990年6月12日宣布獨立，新生的俄羅斯聯(lián)邦由89個聯(lián)邦主體組成，葉利欽當選第一屆俄總統(tǒng)。面對轉(zhuǎn)型期國家處于“裂變”的威脅，葉利欽于1991年 9月24日簽署第129號總統(tǒng)令，首次在14個聯(lián)邦主體設(shè)立俄總統(tǒng)全權(quán)代表制度，并任命了總統(tǒng)全權(quán)代表，意在加強對地方的監(jiān)督控制。很快葉利欽又行使起新憲法賦予俄總統(tǒng)的權(quán)限，以總統(tǒng)令形式不斷完善總統(tǒng)駐聯(lián)邦主體的全權(quán)代表制度，進而在各邊疆區(qū)、州、自治州、自治專區(qū)、莫斯科市和圣彼得堡市建立了總統(tǒng)全權(quán)代表制度，并在俄總統(tǒng)辦公廳下設(shè)全權(quán)代表聯(lián)絡局，以加強俄總統(tǒng)與全權(quán)代表之間的聯(lián)系。1995年1月 17日葉利欽又簽署第53號總統(tǒng)令，規(guī)定了俄總統(tǒng)不僅可在邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治專區(qū)派駐自己的全權(quán)代表，而且還可在各共和國派駐自己的全權(quán)代表。據(jù)統(tǒng)計，葉利欽共向各地派出了76名總統(tǒng)全權(quán)代表，基本覆蓋了整個俄羅斯，初步確立了俄總統(tǒng)駐地方的全權(quán)代表制度。這一階段的特征可以看作是總統(tǒng)全權(quán)代表“駐聯(lián)邦主體”的階段。

1996年7月，葉利欽連任第二屆俄總統(tǒng)。為了使總統(tǒng)全權(quán)代表制度更適應當時的形勢和進一步提高聯(lián)邦權(quán)力機構(gòu)的效率，葉利欽于1997年7月9日又簽署第696號總統(tǒng)令，批準了《俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)駐俄羅斯聯(lián)邦各地區(qū)全權(quán)代表條例》。與1995年俄總統(tǒng)第53號令比較，新條例并無原則上的區(qū)別，只是將總統(tǒng)全權(quán)代表的法律地位、基本任務、職能、責任等以更加規(guī)范的條例形式作出了具體規(guī)定。如《條例》第1條總則規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)駐俄羅斯聯(lián)邦一個地區(qū)的全權(quán)代表，是在包括一個或幾個俄羅斯聯(lián)邦主體的俄羅斯聯(lián)邦部分領(lǐng)土上，代表俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)利益的公職人員”?？偨y(tǒng)令還規(guī)定，“把總統(tǒng)駐各聯(lián)邦主體全權(quán)代表制度改組為駐各地區(qū)全權(quán)代表制度”，目的是為了進一步強化聯(lián)邦中央權(quán)力的垂直領(lǐng)導。但在實際操作中除了個別地區(qū)存在幾個聯(lián)邦主體派駐1名全權(quán)代表外，大多數(shù)地區(qū)仍維持每個聯(lián)邦主體派駐1 名全權(quán)代表的慣例，結(jié)果造成了因全權(quán)代表的數(shù)量過多而不能及時會見總統(tǒng)的窘境，有的全權(quán)代表甚至在整個任期內(nèi)一次都未能會見總統(tǒng)，根本談不上直接將中央的方針政策和地方的實情上通下達。顯然，這與設(shè)立總統(tǒng)全權(quán)代表制度的初衷相悖。因此這一階段雖然可以看作為是俄總統(tǒng)全權(quán)代表制度由“駐聯(lián)邦主體”向“駐地區(qū)”轉(zhuǎn)變的階段，但與前者并無本質(zhì)差異。

2.普京時代俄總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)的全權(quán)代表制度特征

雖然在1993年12月俄聯(lián)邦議會通過的聯(lián)邦新憲法中，強調(diào)以中央政權(quán)為基礎(chǔ)，對各聯(lián)邦主體與聯(lián)邦中央的關(guān)系及其權(quán)力劃分作了明確規(guī)定，旨在抑制聯(lián)邦主體的分裂傾向。但實際上在整個1990年代俄羅斯社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，伴隨的正是地方勢力發(fā)展壯大的階段。尤其是1995年后，各聯(lián)邦主體地方行政長官由總統(tǒng)任命改為選舉產(chǎn)生，中央對地方控制進一步減弱，地方長官勢力迅速膨脹，而總統(tǒng)全權(quán)代表則無權(quán)干預地區(qū)事宜，因此威望較低，實際作用不大。這一狀況一直持續(xù)到普京就任總統(tǒng)后才得到改觀。2000年5月7日普京就任第三屆俄總統(tǒng)伊始，就向世人展示了他強有力的治國理念——建立統(tǒng)—的國家政治、社會、經(jīng)濟空間。面對聯(lián)邦主體權(quán)限過大，國家政權(quán)弱化的現(xiàn)狀，剛上臺的新總統(tǒng)在聯(lián)邦會議上不得不承認：“在俄羅斯聯(lián)邦關(guān)系尚未建成和成熟。地方的獨立通常被視作國家的分裂。我們始終在講聯(lián)邦及其鞏固，已經(jīng)講了多年。但必須承認，我們還不是真正的聯(lián)邦國家?！睘榱烁淖冞@一狀況，普京立即開始了加強鞏固聯(lián)邦并制約地方權(quán)限的一系列政治舉措。2000年5月13日，普京簽署第849號總統(tǒng)令，批準了《俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表條例》。該總統(tǒng)令和條例對葉利欽時代的俄總統(tǒng)駐地區(qū)全權(quán)代表制度進行了大刀闊斧的改革，首先就是建立新的地域組織——聯(lián)邦區(qū)，同時，賦予全權(quán)代表更高的法律地位和更多的權(quán)限；緊接著普京又在5月27日發(fā)布第967號總統(tǒng)令，將總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表列為俄安全會議成員。此舉一下子就將總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表地位凌駕于聯(lián)邦主體行政長官之上，通過安全會議全權(quán)代表每個月都可以與普京總統(tǒng)在會議上直接會面，每兩個月可和總統(tǒng)單獨會見1次，面對面向總統(tǒng)匯報和聽取總統(tǒng)指示，共同商討其所駐聯(lián)邦區(qū)的各項事宜。這一重大改革不僅是在名義上俄總統(tǒng)全權(quán)代表制度由“駐地區(qū)”向“駐聯(lián)邦區(qū)”轉(zhuǎn)變，而且是真正實踐了普京的加強垂直政權(quán)領(lǐng)導，維護聯(lián)邦統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整，凝聚國民意志，重振俄羅斯的強國夢想。

二、聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表制度的架構(gòu)與職能

1.組織架構(gòu)

聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表機構(gòu)是俄總統(tǒng)辦公廳的獨立分支機構(gòu)，駐地都在聯(lián)邦區(qū)的中心城市。根據(jù)第849號總統(tǒng)令，總統(tǒng)全權(quán)代表由總統(tǒng)根據(jù)總統(tǒng)辦公廳的提議而任命，其機構(gòu)設(shè)置、人員編制均由總統(tǒng)辦公廳決定?？偨y(tǒng)全權(quán)代表機構(gòu)由一系列人員構(gòu)成：總統(tǒng)全權(quán)代表為職務最高的行政長官，其基本任務是保證其轄區(qū)內(nèi)憲法賦予總統(tǒng)的權(quán)限得以實施；總統(tǒng)全權(quán)代表下設(shè)副代表和代表助理，分管政治、社會、公民權(quán)、國防和軍工生產(chǎn)體系、社會經(jīng)濟和人事等。此外，聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表派駐至每個聯(lián)邦主體的行政長官稱為聯(lián)邦監(jiān)察員，其職責為保證總統(tǒng)全權(quán)代表的任務和使命在所駐聯(lián)邦主體內(nèi)得以實施，其任命和解職由總統(tǒng)全權(quán)代表根據(jù)主管地區(qū)工作的副代表建議而進行。2011年8月3日，時任俄總統(tǒng)的梅德韋杰夫又簽署第535號總統(tǒng)令——《關(guān)于聯(lián)邦區(qū)投資全權(quán)代表規(guī)定》，任命了各聯(lián)邦區(qū)投資全權(quán)代表，投資全權(quán)代表一般由聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)副代表或代表助理擔任，從而基本奠定了聯(lián)邦區(qū)的地方行政管理體系格局。

2.聯(lián)邦區(qū)的職能

聯(lián)邦區(qū)作為一個新生的地域組織，并不是一級行政單位，也不打破原有的行政區(qū)界線，其實質(zhì)是使聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間增加了一個管理監(jiān)督機構(gòu)。對此普京指出：“這一決定的實質(zhì)并不是擴大區(qū)域的規(guī)模，而是總統(tǒng)在地域上的垂直結(jié)構(gòu)的擴大；不是改變行政、區(qū)域界線結(jié)構(gòu)，而是提高效率；不是削弱地方政權(quán)，而是為鞏固聯(lián)邦創(chuàng)造條件。”聯(lián)邦區(qū)的全權(quán)代表肩負四項主要任務和六項基本職能。四項任務是：組織執(zhí)行總統(tǒng)對內(nèi)外政策的基本方針；確?？偨y(tǒng)在聯(lián)邦區(qū)的干部政策工作；定期向總統(tǒng)通報區(qū)內(nèi)國家安全、社會經(jīng)濟和政治局勢；監(jiān)督俄憲法和最高決議在地方的執(zhí)行情況。六項職能是：協(xié)調(diào)聯(lián)邦和地方執(zhí)行聯(lián)邦法律、總統(tǒng)命令和政府決議工作；協(xié)調(diào)護法機關(guān)工作、評估，并提出適當建議；監(jiān)督遵守俄憲法以及有關(guān)自由和人權(quán)的聯(lián)邦法律；參與聯(lián)邦主體國家權(quán)力機構(gòu)的工作；協(xié)商聯(lián)邦權(quán)力機構(gòu)駐地方代表主要干部任命；參與擬訂地區(qū)發(fā)展綱領(lǐng)等。

保健食品備案雙軌制、嬰幼兒配方乳粉嚴格注冊及監(jiān)管、特殊醫(yī)學配方食品參照藥品管理……都在推動著特殊食品行業(yè)提質(zhì)增效，為消費者提供更加安全的產(chǎn)品。邊振甲表示，在“健康中國”指引下，面對巨大消費市場以及快速變化的時代，中國特殊食品行業(yè)在2018年邁入了規(guī)范化管理、精細化運作、高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

與葉利欽時代的俄總統(tǒng)駐各地區(qū)全權(quán)代表制度相比，普京時代的總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表制度顯著擴大了其職權(quán)，突出表現(xiàn)為全權(quán)代表從無權(quán)干涉地區(qū)事務到不僅有權(quán)參與聯(lián)邦區(qū)內(nèi)聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)、地方自治機關(guān)的工作，而且涉及的領(lǐng)域大大拓展，從最初主要參與的政治層面拓展到了經(jīng)濟領(lǐng)域，如與跨地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作聯(lián)合會一起共同擬訂區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)成為俄總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表的主要任務之一。為此，全權(quán)代表們根據(jù)本聯(lián)邦區(qū)的區(qū)情，組建了各種會議性機構(gòu)，共同商討區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，并出面協(xié)調(diào)和解決影響本聯(lián)邦區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，在聯(lián)邦區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展中承擔著日趨重要的作用。

三、空間結(jié)構(gòu)基本特征與演變

1.聯(lián)邦區(qū)的劃分

2000年5月首次劃分的7個聯(lián)邦區(qū)是中央聯(lián)邦區(qū)，西北聯(lián)邦區(qū)、北高加索聯(lián)邦區(qū)、伏爾加聯(lián)邦區(qū)、烏拉爾聯(lián)邦區(qū)、西伯利亞聯(lián)邦區(qū)和遠東聯(lián)邦區(qū)。一個月后北高加索聯(lián)邦區(qū)更名為南方聯(lián)邦區(qū)，原因是它包含并非正式屬于北高加索的若干地區(qū)。就7個聯(lián)邦區(qū)的空間劃分來看，與俄羅斯傳統(tǒng)的經(jīng)濟區(qū)劃雖有一定的重合之處，但并不一致，其界線更接近于俄境內(nèi)出現(xiàn)的8個跨地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會的界線。這8個跨地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會誕生于1990年代，是各聯(lián)邦主體為適應當時市場經(jīng)濟發(fā)展，協(xié)調(diào)地方政府之間的關(guān)系，共同抵御地區(qū)經(jīng)濟危機，在自發(fā)的基礎(chǔ)上聯(lián)合而成的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作組織，它們是西北地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會、中部州區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會、黑土地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會、大伏爾加地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會、北高加索地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會、大烏拉爾地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會、西伯利亞地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會及遠東和外貝加爾地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會，聯(lián)邦區(qū)與其最大的區(qū)別是把“中部州區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會”和“黑土地區(qū)經(jīng)濟互助協(xié)會”合并為中部聯(lián)邦區(qū)。而實際上，七大聯(lián)邦區(qū)的所轄范圍與俄七大軍區(qū)相吻合，而且在總統(tǒng)任命的第一批7個總統(tǒng)代表中，有5人來自軍隊或聯(lián)邦安全局高級將領(lǐng)，這一被媒體詬病的“警察治國”模式曾引起人們的普遍擔心，即加深中央和地方的矛盾?？梢?，聯(lián)邦區(qū)并不是一級行政單位，也不打破原有的行政區(qū)界線。2011年1月19日，新任俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署命令，設(shè)立新的北高加索聯(lián)邦區(qū)，這是俄第8個聯(lián)邦區(qū)。北高加索聯(lián)邦區(qū)是從南方聯(lián)邦區(qū)中分離而成，其設(shè)立的重要原因之一就是因為當?shù)亟?jīng)濟工作進展緩慢，出現(xiàn)大規(guī)模的失業(yè)，經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪和行賄受賄等問題嚴重，因此需要通過執(zhí)法和經(jīng)濟手段鏟除這些頑疾。梅德韋杰夫表示，從南部聯(lián)邦區(qū)中劃分出北高加索聯(lián)邦區(qū)，改變了俄現(xiàn)行國家聯(lián)邦區(qū)制。2014年3月21日，普京總統(tǒng)簽署命令成立克里米亞聯(lián)邦區(qū)，但未得國際社會普遍承認。

圖1 俄羅斯聯(lián)邦區(qū)分布略圖

2.聯(lián)邦區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展空間差異

目前雖然仍不能將聯(lián)邦區(qū)視作經(jīng)濟區(qū)，但因當下俄國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)都是以聯(lián)邦區(qū)為單位，所以俄羅斯學者也都以聯(lián)邦區(qū)為依據(jù)，對俄羅斯的經(jīng)濟地理和區(qū)域經(jīng)濟進行研究分析。經(jīng)過10多年的發(fā)展，聯(lián)邦區(qū)在原有的政治功能基礎(chǔ)上，經(jīng)濟功能不斷拓展，現(xiàn)正向著反映俄羅斯社會經(jīng)濟綜合發(fā)展水平的地域組織演變。作為一個新的地域組織，聯(lián)邦區(qū)同樣不可避免地反映出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的巨大差異，這一格局也印證了俄經(jīng)濟重心偏倚西部的特征。比較相關(guān)社會經(jīng)濟指標，可將聯(lián)邦區(qū)分成發(fā)展水平高中低三種類型。

(1)高發(fā)展水平的聯(lián)邦區(qū)

(2)中等發(fā)展水平的聯(lián)邦區(qū)

包括西北區(qū)、伏爾加河沿岸區(qū)、烏拉爾區(qū)和西伯利亞區(qū)4個聯(lián)邦區(qū)，每個聯(lián)邦區(qū)的GDP占全國的比重均介于10%～15%之間，4區(qū)合計面積占全國的56．7%，人口也占全國半壁江山，為52．4%，大部分的經(jīng)濟指標也與其面積、人口在全國所占的比重不相上下，如區(qū)域GDP合計占50．2%、加工業(yè)占61．2%、建筑業(yè)占48%、零售業(yè)占48%、稅費收入占56．9%、固定資產(chǎn)投資占53．8%、進出口額分別占30．6%和50．6%。其中伏爾加河沿岸區(qū)的加工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值均居全國22%以上，烏拉爾區(qū)的采礦業(yè)產(chǎn)值占到全國40%以上。另外，加工業(yè)比重較高，顯示出區(qū)域較高的工業(yè)化水平。還有伏爾加河沿岸區(qū)、烏拉爾區(qū)和西伯利亞區(qū)3個區(qū)的出口額遠大于進口額，說明其具有較強的投資環(huán)境吸引力。

(3)低發(fā)展水平的聯(lián)邦區(qū)

包括南方區(qū)、北高加索區(qū)和遠東區(qū)3個聯(lián)邦區(qū)，3區(qū)合計面積占全國的近40%，人口占全國23．2%，其中遠東區(qū)面積獨占全國的36．08%，是全國面積最大的聯(lián)邦區(qū)，但人口僅占4．4%，是全國人口最少的聯(lián)邦區(qū)。經(jīng)濟發(fā)展水平較低，每個聯(lián)邦區(qū)的GDP占全國的比重均不足6%，其中北高加索區(qū)僅占2．5%，大多數(shù)經(jīng)濟指標與其面積、人口在全國所占的比重十分不相稱，如3區(qū)合計區(qū)域GDP僅占全國14．1%、加工業(yè)占8．6%、只有農(nóng)業(yè)比重較高，達27．8%。尤其是新成立的北高加索聯(lián)邦區(qū)，幾乎所有的指標都排在末位。

表1 俄羅斯聯(lián)邦區(qū)主要社會經(jīng)濟指標按比重排序

四、小結(jié)

縱觀俄羅斯國家發(fā)展歷史，凡國家強盛時期，中央集權(quán)制就得到強化，反之就弱化。顯而易見，在普京執(zhí)政以來，俄羅斯正處在重新振興、恢復世界大國的強勢階段。近年俄羅斯聯(lián)邦改革的目標也正是圍繞著這一宏偉目標展開。從根本意義上說，設(shè)立聯(lián)邦區(qū)就是為了鞏固聯(lián)邦制，振興俄羅斯。但實際情況是自俄羅斯經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來，計劃經(jīng)濟的弊端雖然被認識，但中央集權(quán)制的影響依然根深蒂固。分散、分權(quán)的聯(lián)邦制度，與集權(quán)、垂直的中央控制制度，究竟孰優(yōu)孰劣，在俄羅斯現(xiàn)實條件下難以簡單定論。市場經(jīng)濟客觀要求分散決策，而政府卻存在著很強的集中偏好，尤其在國家正處于市場關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動轉(zhuǎn)軌階段，諸多的矛盾正是由于市場經(jīng)濟不成熟、市場機制作用不充分所致。俄經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程決定了其社會經(jīng)濟空間組織的復雜機制，即市場發(fā)展的經(jīng)典理論在俄羅斯的作用十分有限，俄羅斯在相當程度上仍然保持著計劃經(jīng)濟時代行政命令的落后性，面對市場體系的改革，應對能力捉襟見肘。當前，在代表計劃經(jīng)濟體制優(yōu)越性的基本經(jīng)濟區(qū)作用日漸式微、“東部—西部”經(jīng)濟地帶兩分法也無法在俄羅斯經(jīng)濟空間發(fā)展的趨勢中起決定性作用的情況下，聯(lián)邦區(qū)雖還不能完全取而代之成為俄羅斯具有市場經(jīng)濟表征的經(jīng)濟地域，但其在俄羅斯國家中的地位日益重要確實是毋庸置疑的。

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教育部人文社會科學重點研究基地華東師大俄羅斯研究中心基地重大項目（11JJDGJW002）。