吳述毅

江蘇省南京市煙草專賣局，江蘇省南京市中山南路49號(hào) 210005

關(guān)于煙草專賣零售許可利害關(guān)系人法律及實(shí)踐問題的探討

吳述毅

江蘇省南京市煙草專賣局，江蘇省南京市中山南路49號(hào) 210005

現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人權(quán)利的表述相對(duì)模糊，通過對(duì)其“合法權(quán)益”、“重大利益”、“公共利益”的闡述和推論，提示煙草專賣行政機(jī)關(guān)依法作出煙草專賣零售許可前，應(yīng)關(guān)注煙草專賣零售許可利害關(guān)系人權(quán)利，使煙草專賣零售許可利害關(guān)系人及權(quán)利得到確認(rèn)，在煙草專賣零售許可實(shí)踐中，依法、準(zhǔn)確、恰當(dāng)保護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)利，可減少行政爭(zhēng)議，以促進(jìn)煙草專賣行政許可法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

專賣許可; 利害關(guān)系人; 權(quán)益

現(xiàn)行行政法對(duì)行政許可利害關(guān)系人的權(quán)利有明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第七條：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償”[1]。第三十六條：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯”?！稛煵輰Ｙu許可證申請(qǐng)與辦理程序規(guī)定》（國(guó)煙專[2007]549號(hào)）第二十九條：“煙草專賣局審批許可證時(shí)，認(rèn)為涉及公共利益需要聽證的，應(yīng)當(dāng)在作出行政許可決定前，通過公告欄或煙草專賣許可證管理系統(tǒng)等方式向社會(huì)發(fā)布煙草專賣許可證聽證公告并舉行聽證”。第三十條：“煙草專賣局審批許可證時(shí)，審批結(jié)果直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”[1]。但現(xiàn)行的法律規(guī)章對(duì)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人及“合法權(quán)益”、“重大利益”、“公共利益”的確認(rèn)，無直接的表述和嚴(yán)格的界定，成為煙草專賣零售許可的模糊地帶，容易引發(fā)煙草專賣零售許可行政爭(zhēng)議。在煙草專賣零售行政許可實(shí)踐中，既要保障利害關(guān)系人權(quán)利行使，又要防止利害關(guān)系人權(quán)利放大，正確處理好公平與效率的關(guān)系，煙草專賣零售許可利害關(guān)系人的確認(rèn)與確權(quán)，顯得十分重要。

1 煙草專賣零售許可利害關(guān)系人的特性及影響

煙草專賣零售許可利害人的權(quán)益是一種法益。我國(guó)法學(xué)家張明楷[2]認(rèn)為：“法益是指法律所保護(hù)的利益；所有法益都是生活利益，包括個(gè)人利益與社會(huì)利益；產(chǎn)生這種利益的不是法秩序，而是生活，但法律的保護(hù)使生活利益上升為法益”。煙草專賣零售許可利害關(guān)系人的特性，與煙草的基本屬性密切相關(guān)。

1.1 要件特殊性

卷煙是煙草專賣零售許可利害關(guān)系形成之源，也是煙草專賣零售許可利害關(guān)系的要件。沒有卷煙，就沒有卷煙零售，沒有卷煙零售許可，沒有卷煙零售許可利害關(guān)系人。卷煙作為一種特殊商品，有兩個(gè)特點(diǎn)，一是高稅，二是吸煙有害，國(guó)家對(duì)煙草實(shí)行專賣專營(yíng)政策，并在生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)格的許可制度，以期達(dá)到“寓禁于征”的目的。煙草專賣零售許可成為有限資源，能否獲取這一有限資源對(duì)于行政相對(duì)人而言，利益攸關(guān)。

1.2 群體特定性

狹義上，煙草專賣零售許可利害關(guān)系人以經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)志，包括持證卷煙經(jīng)營(yíng)者、申請(qǐng)卷煙經(jīng)營(yíng)者。廣義上，煙草專賣零售許可利害關(guān)系人應(yīng)以消費(fèi)影響為標(biāo)志，包括主動(dòng)接受消費(fèi)群體和反對(duì)消費(fèi)群體。

1.3 利害特有性

煙草專賣零售許可對(duì)有的人有利，對(duì)有的人有害，利害共生。利害關(guān)系人從自身利益出發(fā)，對(duì)煙草專賣零售許可可能做出對(duì)立的價(jià)值判斷。從經(jīng)營(yíng)角度，持證卷煙經(jīng)營(yíng)者和申請(qǐng)卷煙經(jīng)營(yíng)者利益訴求表達(dá)相反，持證卷煙經(jīng)營(yíng)者反對(duì)新增煙草專賣零售許可，申請(qǐng)卷煙經(jīng)營(yíng)者希望得到煙草專賣零售許可。從消費(fèi)角度，主動(dòng)接受消費(fèi)群體和反對(duì)消費(fèi)群體利益訴求表達(dá)也相反，主動(dòng)接受消費(fèi)群體希望新增煙草專賣零售許可，以期卷煙消費(fèi)行程更短、選擇更多、價(jià)格更低、服務(wù)更優(yōu)。反對(duì)消費(fèi)群體反對(duì)新增煙草專賣零售許可，以期免受卷煙危害。

1.4 關(guān)系特指性

煙草專賣行政行為除了行政許可，還有行政監(jiān)管、行政處罰等。行政許可以外的行政行為關(guān)聯(lián)相應(yīng)的利害關(guān)系，煙草專賣零售許可利害關(guān)系是指特定群體在行政相對(duì)人申請(qǐng)煙草專賣零售許可過程中與煙草專賣行政行為形成的利害關(guān)系。

2 煙草專賣零售許可利害關(guān)系人的確認(rèn)

煙草專賣零售許可利害關(guān)系人利益表達(dá)，在國(guó)家行政許可法、煙草專賣法規(guī)中均有明文規(guī)定，但相關(guān)法規(guī)并未對(duì)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人身份作出直接而明確的界定。從煙草專賣零售許可實(shí)踐看，可依照以下的原則、方法，確認(rèn)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人。

2.1 確認(rèn)原則

2.1.1 依法確認(rèn)原則 依照國(guó)家行政許可法、煙草專賣法及相關(guān)規(guī)章，認(rèn)定與煙草專賣零售許可存在直接利益關(guān)系或間接利益關(guān)系，為煙草專賣零售許可利害關(guān)系人，并依此確認(rèn)直接利益人或間接關(guān)系人。

2.1.2 身份確認(rèn)原則 在依法確認(rèn)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人基礎(chǔ)上，根據(jù)身份不同，區(qū)分利害性質(zhì)不同的煙草專賣零售許可利害關(guān)系人，確認(rèn)趨利關(guān)系人或避害關(guān)系人。

2.1.3 地域確認(rèn)原則 在依法確認(rèn)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人基礎(chǔ)上，根據(jù)距離遠(yuǎn)近，區(qū)分利害程度不同的煙草專賣零售許可利害關(guān)系人，確認(rèn)重大利益人或一般利益人。

2.2 確認(rèn)對(duì)象

我國(guó)法學(xué)家肖建華：“廣義的利害關(guān)系人有兩種，一種是以保護(hù)自己民事權(quán)益為目的而進(jìn)行訴訟的人，它們通常是實(shí)體或?qū)嶓w法律關(guān)系的主體。另一種是為了保護(hù)他人的民事權(quán)益而進(jìn)行訴訟的人，即對(duì)爭(zhēng)議的民事權(quán)利享有管理和支配權(quán)的主體”[5]。確認(rèn)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人，可分為申請(qǐng)人及其他申請(qǐng)人（含弱勢(shì)群體）、特定人群、未成年人及監(jiān)護(hù)人、消費(fèi)者、持證零售戶等五類：

2.2.1 申請(qǐng)人及其他申請(qǐng)人（含弱勢(shì)群體） 法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)行政許可法》第五條：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。……符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視”。第五十七條：“有數(shù)量限制的行政許可，兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定”[1]。規(guī)范性文件依據(jù)：《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于加強(qiáng)煙草專賣零售許可證管理穩(wěn)妥推進(jìn)卷煙零售點(diǎn)合理布局工作的通知》（國(guó)煙專[2004]766號(hào)）第一條：“對(duì)社會(huì)特殊群體，如殘疾人、軍烈屬、下崗職工、待就業(yè)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生等予以政策傾斜并優(yōu)先辦理”。以上法律和規(guī)范性文件規(guī)定，明確公民、法人組織各特定群體在卷煙零售許可專項(xiàng)權(quán)利的平等權(quán)、優(yōu)先權(quán)。由于卷煙零售布局方案在點(diǎn)上具有排他性的特征，故應(yīng)把申請(qǐng)人、潛在的弱勢(shì)群體申請(qǐng)人作為利害關(guān)系人。

2.2.2 特定人群。法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》第五條：“國(guó)家和社會(huì)加強(qiáng)吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場(chǎng)所吸煙……”?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第51號(hào)公布）第二十六條 ：“有下列情形之一的，不予發(fā)放煙草專賣零售許可證：（一）經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所基于安全因素不適宜經(jīng)營(yíng)卷煙的”[1]。對(duì)照以上法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定， 相對(duì)固定使用公共交通工具和在公共場(chǎng)所活動(dòng)的人群、與經(jīng)營(yíng)卷煙關(guān)聯(lián)存在安全隱患場(chǎng)所周圍居民應(yīng)視為利害關(guān)系人。

2.2.3 未成年人及監(jiān)護(hù)人 法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》第五條：“國(guó)家和社會(huì)加強(qiáng)吸煙危害健康的宣傳教育……，勸阻青少年吸煙，禁止中小學(xué)生吸煙”?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第51號(hào)公布）第二十六條 ：“有下列情形之一的，不予發(fā)放煙草專賣零售許可證：（一）……，（二）中、小學(xué)校周圍”[1]。規(guī)范性文件依據(jù)：《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于加強(qiáng)煙草專賣零售許可證管理穩(wěn)妥推進(jìn)卷煙零售點(diǎn)合理布局工作的通知》（國(guó)煙專[2004]766號(hào)）第一條，“注意保護(hù)未成年人合法權(quán)益，不得在未成年人集中的中小學(xué)、兒童娛樂場(chǎng)所內(nèi)及其周圍設(shè)立卷煙零售點(diǎn)”。以上法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定，從保護(hù)未成年人心身健康角度，最大限度減少吸煙對(duì)未成年人的危害。未成年人民事行為能力不充分，對(duì)吸煙危害性辨別能力不足，如果在未成年人學(xué)習(xí)、活動(dòng)場(chǎng)所做出卷煙零售許可，直接或間接損害未成年人及監(jiān)護(hù)人的健康和保護(hù)權(quán)利。故應(yīng)把未成年人及監(jiān)護(hù)人作為利害關(guān)系人。

2.2.4 消費(fèi)者 法規(guī)依據(jù)：《煙草專賣許可證管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第51號(hào)公布）第十六條：“制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量……、消費(fèi)能力等因素”[1]。規(guī)范性文件依據(jù)：《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于加強(qiáng)煙草專賣零售許可證管理穩(wěn)妥推進(jìn)卷煙零售點(diǎn)合理布局工作的通知》（國(guó)煙專[2004]766號(hào)）第一條：“各單位合理布局方案要綜合考慮當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)量……、居民消費(fèi)能力等具體情況科學(xué)制定”。《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煙草專賣零售許可證管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)煙專[2010]234號(hào)）第一條：“以基本滿足社會(huì)需要、零售戶規(guī)范經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)秩序良好為目標(biāo)，重新修訂原制訂的卷煙零售點(diǎn)布局標(biāo)準(zhǔn)”。以上法律和規(guī)范性文件規(guī)定，明確了廣大消費(fèi)群體與卷煙零售點(diǎn)布局的法律關(guān)系，在一定消費(fèi)群體范圍內(nèi)應(yīng)該布局而沒有布局，不能滿足消費(fèi)者的消費(fèi)需求，將直接損害消費(fèi)者的消費(fèi)權(quán)益。廣大消費(fèi)群體是卷煙零售許可的法理依據(jù)充分、群體規(guī)模廣大，利害關(guān)系直接的利害關(guān)系人。

2.2.5 持證零售戶 規(guī)范性文件依據(jù)：《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于加強(qiáng)煙草專賣零售許可證管理穩(wěn)妥推進(jìn)卷煙零售點(diǎn)合理布局工作的通知》（國(guó)煙專[2004]766號(hào)）第一條：“滿足社會(huì)消費(fèi)需求，便于消費(fèi)者購(gòu)買，同時(shí)注意優(yōu)化零售市場(chǎng)，保護(hù)零售戶經(jīng)營(yíng)利益，防止過多過濫形成惡性競(jìng)爭(zhēng)”。以上規(guī)定只是從避免過度競(jìng)爭(zhēng)角度，對(duì)零售戶經(jīng)營(yíng)利益作出一定的保護(hù)。把持證零售戶作為利害關(guān)系人，只有規(guī)范性文件依據(jù)，沒有法律依據(jù)。

2.3 確認(rèn)方法

2.3.1 公告（無目標(biāo)）確認(rèn) 對(duì)擬作出煙草專賣零售許可利害區(qū)域情況不熟悉，無法確認(rèn)區(qū)域內(nèi)有多少煙草專賣零售許可利害關(guān)系人，可用公告方式提示煙草專賣零售許可利害關(guān)系人做出回應(yīng)。

2.3.2 送達(dá)（有指向）確認(rèn) 對(duì)擬作出煙草專賣零售許可利害區(qū)域情況熟悉，掌握區(qū)域內(nèi)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人，可用送達(dá)方式告知煙草專賣零售許可利害關(guān)系人。

2.3.3 調(diào)查（主動(dòng)式）確認(rèn) 在利害區(qū)域內(nèi)，通過上門調(diào)查等方式，甑別煙草專賣零售許可利害關(guān)系人。

2.3.4 受理（被動(dòng)式）確認(rèn) 對(duì)主動(dòng)向煙草專賣行政機(jī)關(guān)提出與煙草專賣零售許可有利害關(guān)系的人，查驗(yàn)身份，受理煙草專賣零售許可利害關(guān)系人的利害主張。

3 煙草專賣零售許可利害關(guān)系人的權(quán)利

陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證、行政復(fù)議或行政訴訟權(quán)、賠償權(quán)是煙草專賣零售許可利害關(guān)系人權(quán)利表達(dá)方式。行使陳述權(quán)、申辯權(quán)、行政復(fù)議或行政訴訟權(quán)無利害程度作為前提條件，關(guān)系重大利益、公共利益是要求聽證的前提條件，合法權(quán)益受到損害是要求賠償?shù)那疤釛l件。重大利益、公共利益、合法權(quán)益在煙草專賣零售許可相關(guān)法規(guī)中也無直接而明確的界定。德國(guó)卡爾·恩吉斯把“不確定”的概念，理解成一個(gè)其內(nèi)容和范圍極其不確定的概念。在法律中，絕對(duì)確定的概念是罕見的[3]。從煙草賣零售許可實(shí)踐看，可參照法理和普遍遵循的道理、事理、情理，通過比照、比較的辦法進(jìn)行確認(rèn)。

3.1 陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證、行政復(fù)議或行政訴訟權(quán)、賠償權(quán)

法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)行政許可法》第七條：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償”。第四十七條：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國(guó)行政賠償法》第二條，“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第51號(hào)公布）第四條：“公民、法人或者其他組織對(duì)煙草專賣行政主管部門發(fā)放的煙草專賣許可證，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。其合法權(quán)益因煙草專賣行政主管部門違法發(fā)放煙草專賣許可證受到損害的，有權(quán)依法要求賠償”。規(guī)范性文件依據(jù)：《煙草專賣許可證申請(qǐng)與辦理程序規(guī)定》（國(guó)煙專[2007]549號(hào)）第二十九條：“煙草專賣局審批許可證時(shí)，認(rèn)為涉及公共利益需要聽證的，應(yīng)當(dāng)在作出行政許可決定前，通過公告欄或煙草專賣許可證管理系統(tǒng)等方式向社會(huì)發(fā)布煙草專賣許可證聽證公告并舉行聽證”。第三十條：“煙草專賣局審批許可證時(shí)，審批結(jié)果直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起5日內(nèi)提交煙草專賣許可證聽證申請(qǐng)書的，煙草專賣局應(yīng)當(dāng)依法舉行聽證并向申請(qǐng)人、利害關(guān)系人出具煙草專賣許可證聽證通知書”[1]。

3.2 合法權(quán)益確認(rèn)

依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第七條之規(guī)定，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益如果因煙草行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織與煙草行政機(jī)關(guān)行政許可相關(guān)的合法權(quán)益如何確認(rèn)，應(yīng)遵循《中華人民共和國(guó)行政賠償法》第二章第三條（人身權(quán)）、第四條（財(cái)產(chǎn)權(quán)）所列的九類情形處理。但在煙草行政許可審批實(shí)踐中，煙草行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織（人身權(quán)）、財(cái)產(chǎn)權(quán)）造成九類情形損害，幾乎不可能出現(xiàn)。但也有少數(shù)持證零售戶，出于對(duì)自身商業(yè)利益保護(hù)，以所謂“合法權(quán)益”受到損害為借口，極力反對(duì)煙草行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)在其周邊設(shè)立新的卷煙零售點(diǎn)，煙草行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以駁回，理由有三點(diǎn)：一是煙草行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)在其周邊設(shè)立新的卷煙零售點(diǎn)，只要申請(qǐng)人符合辦證條件，煙草行政機(jī)關(guān)依法作出行政許可的行為合法。二是持證零售戶具體的商業(yè)利益只能靠市場(chǎng)行為調(diào)節(jié)，不能靠行政手段調(diào)整，其商業(yè)利益不在《中華人民共和國(guó)行政賠償法》所列九類情形之內(nèi)。三是《中華人民共和國(guó)行政許可法》第五條：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。……符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視”[1]。新的申請(qǐng)人只要符合辦證條件，就有與原持證零售戶一樣獲得煙草零售許可的權(quán)利，對(duì)其獲得許可權(quán)益的保護(hù)遠(yuǎn)大于對(duì)原持證零售戶商業(yè)利益的保護(hù)。

3.3 重大利益確認(rèn)

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第四十七條：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”[1]?！稛煵輰Ｙu許可證申請(qǐng)與辦理程序規(guī)定》（國(guó)煙專[2007]549號(hào)）第三十條：“煙草專賣局審批許可證時(shí)，審批結(jié)果直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”。關(guān)于煙草利害關(guān)系人重大利益，在現(xiàn)行的法律法規(guī)、規(guī)范性文件中，都沒有明確的界定。何為“重大”？“重大利益”確認(rèn)有何現(xiàn)實(shí)意義？重大利益者即聽證權(quán)利者，對(duì)重大利益的確認(rèn)，關(guān)系到煙草行政許可聽證人選的確定。如何確認(rèn)利益重大？美國(guó)法學(xué)家E·博登海默認(rèn)為：“與上述個(gè)人利益和社會(huì)利益相關(guān)的最為棘手的問題乃是這樣一個(gè)問題，即如果上述利益不能同時(shí)得到滿足，那么應(yīng)當(dāng)如何來確定它們的先后位序與確定它們的相對(duì)重要性呢？在對(duì)上述利益中的這個(gè)或那個(gè)利益的先后位序進(jìn)行安排的時(shí)候，人們無疑要做出一些價(jià)值判斷；然而這些價(jià)值判斷可以或應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么東西來決定呢？這就提出了一個(gè)‘利益評(píng)價(jià)’的問題”、“人的確不可能憑哲學(xué)方法對(duì)那些應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒沙姓J(rèn)和保護(hù)的利益做出一種普遍有效的權(quán)威性的位序安排。然而，這并不意味著法理學(xué)必須將所有利益都視為必定是位于同一水平上的，亦不意味著任何質(zhì)的評(píng)價(jià)都是行不通的。例如，生命的利益是保護(hù)其他利益（尤其是所有的個(gè)人利益）的正當(dāng)前提條件，因此它就應(yīng)當(dāng)被宣稱為高于財(cái)產(chǎn)方面的利益。健康方面的利益似乎在位序上要比享樂或娛樂的利益高”[4]?？蓮姆上嚓P(guān)、利害相關(guān)、程度相關(guān)三個(gè)緯度及順序來考量，并通過比較、排序的辦法進(jìn)行確認(rèn)。法律相關(guān)，就是有無法律明文規(guī)定利益相關(guān)，前面所述申請(qǐng)人及其他潛在申請(qǐng)人（含弱勢(shì)群體）、特定人群、未成年人及監(jiān)護(hù)人、消費(fèi)者、持證零售戶五類利害關(guān)系人中，前四類都有法律相關(guān)，第五類只有規(guī)范性文件相關(guān)，可見，前四類利益大于第五類，為重大利益者。利害相關(guān)，即利和害并存，對(duì)甲有利，但對(duì)乙有害，顯然乙的利益大于甲，為重大利益者。程度相關(guān)，即利或害的程度，程度大的為重大利益者。

3.4 公共利益確認(rèn)

《煙草專賣許可證申請(qǐng)與辦理程序規(guī)定》（國(guó)煙專[2007]549號(hào)）第二十九條“煙草專賣局審批許可證時(shí)，認(rèn)為涉及公共利益需要聽證的，應(yīng)當(dāng)在作出行政許可決定前，通過公告欄或煙草專賣許可證管理系統(tǒng)等方式向社會(huì)發(fā)布煙草專賣許可證聽證公告并舉行聽證”。何為煙草專賣許可“公共利益”？在現(xiàn)行的法律法規(guī)、規(guī)范性文件中，也都沒有明確的界定?？梢詮臒煵萘闶墼S可可能侵害的客體來劃定“公共利益”。一是法律法規(guī)明文規(guī)定的相關(guān)客體?！吨腥A人民共和國(guó)煙草專賣法》第五條：“國(guó)家和社會(huì)加強(qiáng)吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場(chǎng)所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學(xué)生吸煙”[1]。公共交通工具和公共場(chǎng)所吸煙損害特定場(chǎng)所利益，青少年吸煙和中小學(xué)生吸煙損害特定人員利益，特定場(chǎng)所和特定人員為公共利益所在。對(duì)特定場(chǎng)所和特定人員周邊作出煙草零售許可，煙草行政機(jī)關(guān)應(yīng)作出聽證公告。二是把公共安全作為公共利益重要體現(xiàn)?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第51號(hào)公布）第二十六條：“有下列情形之一的，不予發(fā)放煙草專賣零售許可證：（一）經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所基于安全因素不適宜經(jīng)營(yíng)卷煙的”[1]。對(duì)于基于安全考慮明令嚴(yán)禁煙火、禁止吸煙的場(chǎng)所，為場(chǎng)所公共利益，煙草專賣行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過聽證再作出是否煙草零售許可的決定。

4 探討煙草專賣零售許可利害關(guān)系人的現(xiàn)實(shí)意義

目前，基層煙草專賣零售許可過程中，利害關(guān)系人的投訴較多。由于相關(guān)法規(guī)對(duì)煙草專賣零售許可利害關(guān)系人確認(rèn)、確權(quán)，表達(dá)缺位或表述模糊，加上煙草專賣行政機(jī)關(guān)方法不當(dāng)，致使一部分利害關(guān)系人權(quán)利保障缺位，一部分利害關(guān)系人權(quán)利表達(dá)過度。探討如何引導(dǎo)利害關(guān)系人正確行使陳述、申辯權(quán)，從規(guī)章上如何避免煙草專賣零售許可聽證泛化，有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

現(xiàn)實(shí)中，一些人對(duì)利害關(guān)系人及權(quán)利存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，特別是持證零售戶把煙草專賣行政機(jī)關(guān)對(duì)新申請(qǐng)零售戶向其征求意見的陳述、申辯權(quán)，視為煙草專賣行政機(jī)關(guān)授予自己參與行政許可的一份表決權(quán)，通常都作出反對(duì)的意見。而煙草專賣行政機(jī)關(guān)進(jìn)行煙草專賣零售許可審批過程中，不管持證零售戶意見如何，只要新申請(qǐng)零售戶符合條件，依然會(huì)對(duì)新申請(qǐng)零售戶作出煙草專賣零售許可決定，持證零售戶因而對(duì)煙草專賣行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生不滿情緒。

探討煙草專賣零售許可利害關(guān)系人的法律與實(shí)踐問題，一是旨在厘清煙草專賣零售許可利害關(guān)系人確認(rèn)與確權(quán)方面的困惑，提示煙草專賣行政機(jī)關(guān)工作人員在保障煙草專賣零售許可利害關(guān)系人合法權(quán)利過程中，做到全面保護(hù)，既把持證零售戶作為煙草專賣零售許可利害關(guān)系人，也要把其他申請(qǐng)人（含弱勢(shì)群體）、特定人群、未成年人及監(jiān)護(hù)人、消費(fèi)者作為煙草專賣零售許可利害關(guān)系人，通盤考慮所有利害關(guān)系人的利益訴求，避免出現(xiàn)煙草專賣零售許可少數(shù)人贊同、多數(shù)人反對(duì)的現(xiàn)象。同時(shí)，對(duì)持證零售戶因商業(yè)利益，錯(cuò)把陳述、申辯權(quán)當(dāng)作表決權(quán)的行為，認(rèn)真加以宣傳和引導(dǎo)，減少煙草專賣零售許可行政爭(zhēng)議，妥善處理煙草專賣零售許可各類利害關(guān)系人的利益關(guān)系，促進(jìn)煙草專賣零售許可的法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。二是協(xié)調(diào)公平與效率關(guān)系，既維護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)利，又要避免利害關(guān)系人過度聽證，浪費(fèi)行政資源。煙草專賣許可證中煙草專賣零售許可證屬于數(shù)量限制的行政許可，但審批的數(shù)量最多，申請(qǐng)人主要是公民個(gè)人、個(gè)體工商戶，如果大多數(shù)利害關(guān)系人都提出聽證申請(qǐng)，地市級(jí)或縣級(jí)煙草專賣行政主管部門必將增加大量的人力、財(cái)力，實(shí)踐中也無法真正貫徹執(zhí)行?！稛煵輰Ｙu許可證申請(qǐng)與辦理程序規(guī)定》（國(guó)煙專[2007]549號(hào)）規(guī)定審批許可證時(shí)涉及公共利益或他人的重大利益時(shí)應(yīng)采取聽證程序。但是按照《行政許可法》第四十六條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證”?！稛煵輰Ｙu法》、《煙草專賣法實(shí)施條例》在《行政許可法》之前立法，自然沒有“聽證”程序要求?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第51號(hào)公布）在《行政許可法》之后公布，對(duì)煙草專賣行政許可也沒有“聽證”程序要求。按照《行政許可法》第四十六條要求，法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)此沒有作出要求，煙草專賣行政許可不必經(jīng)過聽證程序。煙草專賣許可證包括煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證、特種煙草專賣經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證、煙草專賣零售許可證，建議將來修訂《煙草專賣許可證管理辦法》時(shí)，對(duì)如何落實(shí)《行政許可法》第三十六條作出具體規(guī)定，并考慮將來修訂《煙草專賣許可證申請(qǐng)與辦理程序規(guī)定》（國(guó)煙專[2007]549號(hào)）時(shí)，把對(duì)煙草專賣零售許可聽證的要求，在第二十九條中作為例外處理，即不把聽證作為煙草專賣零售許可的一個(gè)程序，但要保證利害關(guān)系人的陳述和申辯權(quán)。

[1]國(guó)家煙草專賣局政策法規(guī)司.煙草專賣執(zhí)法手冊(cè)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2004.

[2]張明楷.刑法分則的解釋原理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003: 133.

[3]卡爾·恩吉斯.法律思維導(dǎo)論[M].鄭永流，譯.北京：法律出版社，2004: 133.

[4] E·博登海默.法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998: 414-416.

[5]肖建華. 正當(dāng)當(dāng)事人理論的現(xiàn)代闡釋/民事程序法論文選萃[M].北京：中國(guó)法制出版社，2004: 533-534.

Investigation into laws and practices concerning tobacco monopolized retail license stakeholder

WU Shuyi
Jiangsu Nanjing Tobacco Monopoly Administration,Nanjing,210005,China

Rights of interested parties obtaining tobacco retail licenses were not clearly defined in existing laws and regulations.Explanation and reasoning of ‘lawful rights and interests’,‘vital interests’,and ‘public interests’,helps to remind tobacco monopoly administrative authorities to pay due emphasis on ensuring retailers’ rights and interests before issuing retail licenses.In practice,retailers’ rights and interests are properly protected according to laws can help reduce administrative disputes so as to achieve its social as well as lawful objective.

license,interested party,rights and interests

10.3969/j.issn.1004-5708.2014.06.021

TS4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-5708（2014）06-0133-05

吳述毅,在職研究生,研究方向:行政執(zhí)法企業(yè)管理,Email:wusy886@sohu.com

2013-11-21