基于社會公平與規(guī)劃引導(dǎo)的廣州市保障性住房空間選址策略

1、引言

“十二五”時期，廣州步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變、社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型的新階段，保障性住房建設(shè)提到了前所未有的高度，也提出了更高的要求，不僅建設(shè)的規(guī)模更大，建設(shè)的速度也更快，工作難度大大增加，尤其是保障性住房項目的空間選址方面。

本文力圖在分析保障性住房空間布局特征的基礎(chǔ)上，著重從城市規(guī)劃、社會民生等角度提出選址策略，從而優(yōu)化廣州市的保障性住房的空間布局，實現(xiàn)改善民生、城市發(fā)展的雙贏局面。

2、廣州保障性住房空間分布特征

“十二五”以前，廣州市的保障性住房建設(shè)先后經(jīng)歷了解困、安居和提速三個階段，發(fā)展速度逐漸加快，共開工建設(shè)40個項目，包括大塘小區(qū)、同德小區(qū)、芳村花園、金沙洲新社區(qū)等，主要分布在白云、海珠、天河、等行政區(qū)。

2.1 初步形成大分散小集中格局

從整體來看，保障性住房項目主要分布在中心城區(qū)外圍，遵循城市空間結(jié)構(gòu)呈分散狀布局；以行政區(qū)作為統(tǒng)計單元，白云區(qū)、天河區(qū)和黃埔區(qū)的項目數(shù)量所占比例最大，分別有11個、7個、6個和5個，全市的項目基本集中在這幾個行政區(qū)內(nèi)。從局部來看，各區(qū)的項目多集中分布在某一片區(qū)，形成小范圍的聚集，出現(xiàn)了白云區(qū)的同德圍、海珠區(qū)的大塘、天河區(qū)的棠下等五大片區(qū)?？傮w而言，廣州市保障性住房在全市范圍內(nèi)呈分散化布局，局部地區(qū)多個項目又組團(tuán)聚集，形成了“大分散小集中”的布局特征。

2.2 基本符合城市規(guī)劃空間引導(dǎo)

“十一五”期間是廣州市保障性住房建設(shè)的重要時期，但由于這一時期中心城區(qū)的土地資源已十分緊缺，難以安排項目用地，因此，項目只能在中心城區(qū)外圍尋找新的空間載體，新增的27個項目多位于中心城區(qū)以外，促使中心城區(qū)向外圍擴(kuò)張。項目基本分布在新規(guī)劃的居住組團(tuán)上，又盡量向中心城區(qū)靠攏，符合城市空間結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)方向，同時兼顧保障人群在中心城區(qū)尋求工作機(jī)會和降低交通出行成本的需求，避免造成保障人群在空間上的邊緣化。

2.3 局部存在分布過于集中現(xiàn)象

“十一五”期間新增保障房項目雖然在實現(xiàn)了大分散的總體布局目標(biāo)，但局部仍然存在過于集中的現(xiàn)象，尤其是在某些特定區(qū)域集中了大規(guī)模的保障性住房項目，如白云區(qū)的保障房項目大量集中在“金沙洲-同德圍片區(qū)”，天河區(qū)的保障房項目大量集中在“棠下片區(qū)”等，拉開布局的力度不足，造成空間上過度集聚的保障人群被邊緣化，容易形成城市貧民窟，不利于城市的均衡發(fā)展。

3、現(xiàn)狀空間分布存在的主要問題

廣州市保障性住房空間分布存在的問題有多方面，除選址較偏、交通不便等顯性問題外，對于保障人群，還存在缺少就業(yè)機(jī)會等隱性問題。

3.1 為低收入人群創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會較少

從周邊地區(qū)能夠為低收入人群提供就業(yè)機(jī)會的機(jī)率來看，已建的項目中，除小部分項目，如沙路村小區(qū)、東海嘉園、棠下小區(qū)，其良好的區(qū)位和周邊成熟的建設(shè)能夠為低收入人群提供較多的服務(wù)行業(yè)就業(yè)機(jī)會。其余大部分的項目選址缺少與產(chǎn)業(yè)布局的結(jié)合，低收入群體難以就近獲得第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位，即使有部分項目臨近工業(yè)區(qū)，如黃埔區(qū)的珠吉新社區(qū)、大沙東保障性住房臨近廣州石化工業(yè)園區(qū)，但由于廣州石化為國企，對工人就業(yè)技能要求較高，也難以為低收入人群提供就業(yè)機(jī)會。

3.2 公共交通設(shè)施不完善影響日常出行

保障性住房選址之初基本考慮了交通出行因素，盡量與城市道路相結(jié)合，讓保障人群便于使用公共交通設(shè)施出行，但限于城市優(yōu)質(zhì)土地資源的緊缺，難以實現(xiàn)每個選址都臨近已建成的城市道路，能利用便捷的公共交通資源解決出行問題。此外，城區(qū)外圍道路建設(shè)的不完善，部分項目選址時只能考慮先與規(guī)劃的道路相結(jié)合，如海珠區(qū)的大塘小區(qū)、白云區(qū)的同德小區(qū)。此類保障性住房建成投入使用后，相鄰的城市道路尚未建設(shè)完善，缺乏公交線路配置，無法設(shè)置公交站點和通行公交車，住戶不得不步行較遠(yuǎn)的路程去搭乘公交車，日常交通出行受影響較大。

3.3 周邊缺少居住區(qū)影響生活氛圍成型

受限于城市土地資源的緊缺，保障性住房項目難以全部在已成熟的城市建成區(qū)內(nèi)選址，部分項目選址在城市發(fā)展新區(qū)或緊鄰城區(qū)的城市邊緣帶。受城市發(fā)展的時序問題的影響，部分保障房項目選址在發(fā)展較慢的新區(qū)，或者周邊建設(shè)相對滯后的地區(qū)，建成后的保障性住房，由于周邊缺乏其他居住區(qū)，在一定時期內(nèi)將孤立存在，導(dǎo)致居住環(huán)境品質(zhì)的降低，不利于形成良好的生活氛圍。另一方面，單一保障性住房的孤立存在，沒有其他商品房項目的加入，使得人氣大打折扣、消費人群不足，更由于保障人群的消費能力不高，經(jīng)營業(yè)務(wù)量較小，導(dǎo)致相應(yīng)為居住區(qū)服務(wù)的購物、餐飲、銀行等配套設(shè)施不愿跟進(jìn)，影響了生活品質(zhì)。

4、城市規(guī)劃角度的選址優(yōu)化策略

4.1 結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)空間，尋求適合保障人群的就業(yè)機(jī)會

在城市新的混合土地功能作用下，產(chǎn)城融合的理念逐步貫徹，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已非純粹的產(chǎn)業(yè)功能，可混合居住、商業(yè)等生活配套功能，形成功能混合、配套完善的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，便于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工人就近就業(yè)、就近居住。保障性住房結(jié)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址，可在提供居住空間的同時也能提供就業(yè)機(jī)會，具體到實操方面，還要根據(jù)實際情況仔細(xì)考慮，并非全部的產(chǎn)業(yè)園區(qū)都能提供適合低收入人群的就業(yè)機(jī)會。如高新技術(shù)、新型高技能產(chǎn)業(yè)等，對技術(shù)、知識的要求比較高，低收入人群難以勝任。因此，他們的就業(yè)選擇范圍多集中在基礎(chǔ)型、勞動密集型的產(chǎn)業(yè)。項目選址時需仔細(xì)考慮該產(chǎn)業(yè)園區(qū)能否提供適合低收入人群就業(yè)的崗位，或者能通過簡單培訓(xùn)，就能夠上崗的就業(yè)崗位，爭取為保障人群創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。

4.2 結(jié)合道路交通建設(shè)，保障住戶的交通出行

每一財政年度，地方政府會根據(jù)財政資金和工作目標(biāo)，制定道路交通建設(shè)計劃，安排資金實施規(guī)劃路、地鐵、水上巴士等建設(shè)。對于保障性住房選址，限于城市優(yōu)質(zhì)土地資源的緊缺，難以在現(xiàn)狀交通條件較好的區(qū)域選址，需在外圍建設(shè)尚未成熟的區(qū)域選址。因此，為使保障性住房建成后，住戶出行有保障，可結(jié)合道路交通建設(shè)計劃，爭取在近期將實施的規(guī)劃路、地鐵站等相鄰區(qū)域選址，使保障性住房和周邊道路交通盡量同步建設(shè)，從而保障住戶的交通出行。

4.3 結(jié)合居住小區(qū)建設(shè)，快速形成良好的居住氛圍

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市空間的外擴(kuò)將帶來較多的機(jī)遇，對于保障性住房而言，老城區(qū)的建設(shè)已飽和，難以提供土地建設(shè)住房，跟隨城市發(fā)展的腳步向外布局是趨勢，必將尋求外圍發(fā)展。但保障性住房在城區(qū)外圍選址需要謹(jǐn)慎，外圍新區(qū)的建設(shè)受城市發(fā)展動力的約束，發(fā)展時序不一致，為避免保障性住房項目建成后，成為所在區(qū)域孤立的居住區(qū)，在選址之初，應(yīng)結(jié)合所在區(qū)域的居住區(qū)建設(shè)計劃，具體而言，前期需摸查該區(qū)域居住用地出讓及近期建設(shè)情況，爭取在近期將開發(fā)建設(shè)的其他居住小區(qū)相鄰區(qū)域選址，使保障性住房與其他居住小區(qū)盡量同步建設(shè)，這樣有利于形成更大的居住區(qū)，集聚人氣，提升居住環(huán)境、改善居住氛圍，還能夠吸引生活配套的公共、商業(yè)等配套快速跟進(jìn)。

4.4 結(jié)合新功能區(qū)開發(fā)，優(yōu)化空間布局和保證用地需求

城市新功能區(qū)是實現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，體現(xiàn)了城市的發(fā)展方式、代表了城市的發(fā)展方向。對處于快速發(fā)展時期的城市而言，新功能區(qū)的開發(fā)為城市創(chuàng)造更大的發(fā)展空間，完善和優(yōu)化城市功能布局，同時能夠提供更加充足的建設(shè)用地，這無疑對保障性住房的建設(shè)提供了良好的契機(jī)，結(jié)合新功能區(qū)選址，不僅可以借助新功能區(qū)實現(xiàn)其優(yōu)化空間布局的目標(biāo)，而且在新功能區(qū)選址建設(shè)保障房項目，在建設(shè)用地和建設(shè)時序上也更加有保證。

5、結(jié)束語

保障性住房建設(shè)是城市發(fā)展過程中一個“既幸福又糾結(jié)”的任務(wù)，建設(shè)幸福城市需要讓更多人群享受城市建設(shè)的成果，統(tǒng)籌兼顧不同社會階層的利益，以利于社會在公平、公正的環(huán)境下穩(wěn)定發(fā)展。保障性住房的選址要強調(diào)城市不同區(qū)位之間的平衡，利用城市規(guī)劃的科學(xué)方法，改善社會低收入階層的住房條件，防止低收入社區(qū)持續(xù)走向衰敗，促進(jìn)社會各階層的融合發(fā)展。