汪玉玲，洪慎東

（1.安徽省安慶市水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)院，246003，安慶；2.安徽省安慶市水利局，246003，安慶）

安慶市地處長江中下游北岸，境內(nèi)河湖縱橫、水系復(fù)雜，內(nèi)河流域面積300 km2以上的河流10條，其中1000 km2以上的河流5條。近年，安慶市及相關(guān)縣（市）人民政府和各級(jí)水利部門切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)河采砂管理，嚴(yán)格實(shí)行汛期禁采和采砂許可制度，嚴(yán)厲打擊非法采砂活動(dòng)，取得了初步成果。非法采砂現(xiàn)象在一定程度上得到遏制，部分縣內(nèi)河采砂初步實(shí)現(xiàn)了從無序開采到有序開采的轉(zhuǎn)變。

一、主要成效

1.健全市級(jí)管理機(jī)構(gòu)，明確工作職能

2012年2月安慶市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批復(fù)同意對(duì)安慶市水利局內(nèi)設(shè)科室進(jìn)行調(diào)整，設(shè)立安慶市水利局水利管理科。批復(fù)明確，跨區(qū)域河道采砂管理作為水利管理科主要職責(zé)之一。

2.編制規(guī)劃，推行依法開采

安慶市內(nèi)河采砂管理以前較為混亂，基本處于無序狀態(tài)?；靵y的采砂秩序，給內(nèi)河采砂管理帶來較大困難，也給河道防洪帶來較大安全隱患，當(dāng)?shù)厝罕娡对V事件時(shí)有發(fā)生。近兩年，安慶市水利局根據(jù)《安徽省河道采砂管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)行河道采砂統(tǒng)一規(guī)劃，組織跨區(qū)域河道有砂石資源的縣水行政主管部門按照 《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》編制采砂規(guī)劃，規(guī)定具體采砂河段、開采量和開采期，并履行相應(yīng)采砂規(guī)劃報(bào)批手續(xù)，對(duì)沒有編制采砂規(guī)劃的跨區(qū)域河道嚴(yán)禁開采。2011年年底以來，相繼對(duì)懷寧、潛山、岳西縣皖河干流、長河、潛水、皖水、大沙河、天仙河等河段采砂規(guī)劃進(jìn)行了審查批復(fù)。

3.嚴(yán)格審批許可，規(guī)范管理行為

每年各砂場開采前必須按照經(jīng)批復(fù)的采砂規(guī)劃和 《安徽省河道采砂管理辦法》履行采砂報(bào)批手續(xù)，由水管科、水政科、水政監(jiān)察支隊(duì)聯(lián)合對(duì)采砂報(bào)批申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，對(duì)手續(xù)齊全且符合采砂要求的及時(shí)發(fā)放采砂許可證，明確規(guī)定開采范圍、開采期和開采量。同時(shí)要求批準(zhǔn)開采的所有砂場，一律在醒目位置設(shè)立公示牌，將開采范圍、開采期和開采量等相關(guān)情況予以公示，接受群眾監(jiān)督。

4.嚴(yán)厲打擊非法采砂，維護(hù)采砂秩序

市、縣水行政主管部門一方面加強(qiáng)對(duì)內(nèi)河采砂不定期檢查，另一方面對(duì)群眾舉報(bào)和無證開采等違法行為，聯(lián)合內(nèi)河所在地公安、交通等部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲予以打擊。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，安慶市水利局聯(lián)合開展河道定期巡查40余次，市縣兩級(jí)水行政主管部門共查處河道非法采砂案件近50起，有效維護(hù)了內(nèi)河河道采砂秩序。

二、存在問題

1.市縣管理主體尚不統(tǒng)一

太湖、潛山等縣采砂管理是由縣政府設(shè)立砂石管理總站，綜合各部門職能，統(tǒng)一管理，收取稅費(fèi)。懷寧、岳西等縣由縣水利局成立河道采砂管理辦公室等專管機(jī)構(gòu)，對(duì)境內(nèi)河道采砂實(shí)行專門管理。市級(jí)雖然成立了水利管理科，但是不屬于河道采砂的專管機(jī)構(gòu)，人手缺乏，裝備及經(jīng)費(fèi)尚無保障。

2.市縣管理權(quán)責(zé)不清

按照“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，市級(jí)水行政主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)管理跨縣區(qū)域的河道。但是由于對(duì)全市河道、湖泊未進(jìn)行全面認(rèn)真的梳理，市管河道和縣（市）區(qū)管河道的范圍、職責(zé)、權(quán)限沒有明確，導(dǎo)致目前采砂管理模式混亂，直接影響內(nèi)河采砂的規(guī)范化、法制化管理。

3.規(guī)劃編制水平參差不齊

由于沒有統(tǒng)一的管理主體，水利與其他部門管理職能交叉，市縣管理權(quán)限不清，導(dǎo)致各縣（市）在內(nèi)河采砂規(guī)劃編制上各自為政，加之規(guī)劃編制基礎(chǔ)工作不扎實(shí)、經(jīng)費(fèi)投入缺乏足夠保障，出臺(tái)的規(guī)劃質(zhì)量普遍不高。

4.管理執(zhí)法難度大

受暴利驅(qū)動(dòng)，全市境內(nèi)無證開采、非法偷采等行為仍不同程度存在。采砂者采取“你來我停、你走我采”的游擊戰(zhàn)術(shù)，加之內(nèi)河采砂點(diǎn)多面廣和一些采砂者的“特殊背景”，以及現(xiàn)有水行政執(zhí)法人員、裝備、經(jīng)費(fèi)等保障不足，部分縣前期管理不嚴(yán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將采砂作為招商引資主渠道，造成采砂點(diǎn)過多過濫等等，導(dǎo)致內(nèi)河采砂管理執(zhí)法難度較大。

三、對(duì)策與建議

1.組建內(nèi)河采砂統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)河采砂的有效管理，應(yīng)成立全市內(nèi)河采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，市水利、公安等部門分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，市安監(jiān)、交通、海事、防汛、水政監(jiān)察等單位為成員。同時(shí)，為加大對(duì)非法采砂行為的打擊力度，應(yīng)組建全市內(nèi)河采砂聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，由市水利、公安、安監(jiān)等單位抽調(diào)相對(duì)固定人員組成，定期或根據(jù)群眾舉報(bào)隨時(shí)打擊非法采砂行為。

2.明確市縣及相關(guān)部門職責(zé)劃分

按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，在對(duì)全市河道、湖泊進(jìn)行全面認(rèn)真梳理的基礎(chǔ)上，明確市管河道和縣（市）區(qū)管河道的具體范圍、職責(zé)、權(quán)限。明確市管機(jī)構(gòu)責(zé)任主體以及各組成部門的相關(guān)職責(zé)，做到有案必查、違法必究，切實(shí)落實(shí)內(nèi)河采砂管理、執(zhí)法的長效機(jī)制。

3.盡早制定出臺(tái)地方性規(guī)章文件

在充分進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，建議由市政府制定出臺(tái)《安慶市內(nèi)河河道采砂管理辦法》《安慶市實(shí)施<安徽省河道采砂管理辦法>實(shí)施細(xì)則》，對(duì)全市內(nèi)河河道采砂管理進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)借鑒江西省南昌市等地經(jīng)驗(yàn)，研究非法采砂入罪的刑法適用條款，保障內(nèi)河采砂管理有章可循。

4.完善內(nèi)河采砂管理相關(guān)制度

制定并進(jìn)一步完善內(nèi)河采砂定期巡查制度、群眾舉報(bào)統(tǒng)一受理制度、采砂業(yè)主設(shè)備登記建檔制度、內(nèi)河采砂業(yè)主誠信懲戒制度、汛期全面禁采制度等，對(duì)采砂活動(dòng)進(jìn)行集中整治，嚴(yán)格管理，對(duì)非法采砂實(shí)行高壓嚴(yán)打政策，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。

5.編制市級(jí)層面河道采砂規(guī)劃

市水行政主管部門應(yīng)積極探索建立河道采砂統(tǒng)一管理模式，啟動(dòng)市管主要內(nèi)河河道采砂規(guī)劃統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)證等工作，全面規(guī)范市管內(nèi)河河道采砂許可。

6.落實(shí)內(nèi)河采砂管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

市財(cái)政應(yīng)將內(nèi)河采砂管理經(jīng)費(fèi)納入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，盡快安排內(nèi)河采砂管理專項(xiàng)資金用于市管河道采砂規(guī)劃編制、內(nèi)河采砂工作日常管理等，并按照實(shí)際需要配備執(zhí)法車輛、工具和設(shè)備等。同時(shí)研究市管河道采砂管理費(fèi)收繳辦法并將其作為市級(jí)河道采砂管理經(jīng)費(fèi)的主渠道。

由于安慶市內(nèi)河采砂點(diǎn)多、面廣、線長，其管理具有很強(qiáng)的不確定性和復(fù)雜性，只有在科學(xué)明確市管河道和縣（市）區(qū)管河道的范圍、職責(zé)、權(quán)限的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變一味索取的理念，統(tǒng)一規(guī)劃，合理開采，才能切實(shí)推進(jìn)安慶全市內(nèi)河河道采砂管理的規(guī)范化、法制化建設(shè)。