孫 銘 任楊潔

沂沭泗直管區(qū)取水許可監(jiān)督管理存在問題及建議

孫 銘 任楊潔

一、沂沭泗流域水資源概況

沂沭泗水系位于淮河流域東北部，是沂、沭、泗（運）三條水系的總稱，其干流均發(fā)源于沂蒙山區(qū)，有干支流河道510余條，其中流域面積超過500km2的河流有47條，超1000 km2的河流有26條。

沂沭泗水系水資源總量多年平均為235.31億m3，其中河川徑流量為167.79億m3，地下水資源量為114.96 億m3。人均地表水資源量為431m3，畝均為292m3，僅是全國人均水資源量2630m3的 16.4%，畝均 1800m3的16.2%，是我國水資源嚴(yán)重匱乏地區(qū)之一。且降水時空分配不均，年內(nèi)和年際間變化大，6～9月的主汛期占全年降水量的70%～80%。

二、沂沭泗直管區(qū)取水許可開展歷程

1988年頒布實施的《中華人民共和國水法》首次規(guī)定了我國實行取水許可制度。26年來，隨著我國取水許可制度的逐步完善，淮委沂沭泗水利管理局（以下簡稱沂沭泗局）緊跟中央步伐開展直管區(qū)內(nèi)取水許可工作，主要經(jīng)歷了四個階段。

第一階段（1993～2000年）。沂沭泗局積極貫徹執(zhí)行《取水許可制度實施辦法》《取水許可申請審批程序規(guī)定》《取水許可監(jiān)督管理辦法》等法律規(guī)定，特別是根據(jù)《水利部關(guān)于授予淮河水利委員會取水許可管理權(quán)限的通知》的授權(quán)，沂沭泗局對直管范圍內(nèi)的取水口進行調(diào)查，登記造冊取水口276個。

第三階段（2006年至2011年）。為貫徹落實《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務(wù)院令第460號），沂沭泗局協(xié)助淮委完成了直管區(qū)內(nèi)的新版取水許可證發(fā)放工作。在此次換證的前期登記工作中，因城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)廢棄等原因，1993年發(fā)證的276個取水口中順利完成登記217個，最終通過淮委審查核實，成功換發(fā)新版取水許可證160套。

第四階段（2011年至今）。2011年中央一號文件明確提出實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，自此，我國水資源管理工作進入新的發(fā)展時期。沂沭泗局立足管理實際，認(rèn)真貫徹落實最嚴(yán)格水資源管理制度，不但加強取水許可監(jiān)督管理，更加規(guī)范取水許可申請監(jiān)督。特別是，結(jié)合2010年至2012年第一次全國水利普查的開展，沂沭泗局進一步摸清了直管區(qū)內(nèi)取水口的情況，為今后的取水許可工作奠定了基礎(chǔ)。在近期，沂沭泗局正在開展到期取水許可證換證工作，經(jīng)過淮委審核，最終為283個取水戶成功發(fā)證。

三、沂沭泗局取水許可監(jiān)督管理工作存在問題

1.流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制尚待理順

雖然新《水法》規(guī)定了水資源管理實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，《取水許可制度實施辦法》和《關(guān)于授權(quán)淮河水利委員會取水許可管理權(quán)限的通知》明確了沂沭泗直管范圍內(nèi)的取水許可管理實施主體是淮委，并且是全額管理。但針對國務(wù)院和水利部出臺的法律法規(guī)，流域內(nèi)地方政府也配套出臺了相關(guān)法規(guī)。有些地方法律法規(guī)的實施在一定程度上對流域內(nèi)的取水許可及水資源管理起到了促進作用，但從另一方面來說，也干擾了流域水資源管理工作的有效開展，一定程度上影響了沂沭泗局取水許可管理工作的正常開展。

2.對取水口管理缺乏有效的控制手段

沂沭泗局雖然管理著流域性河湖工程，但入河、入湖支流及穿堤引、排水建筑物等取水口門絕大多數(shù)仍由地方管理，流域管理機構(gòu)既缺少控制性手段，又沒有必要的計量設(shè)施，這給取水口的日常監(jiān)督管理工作帶來很大困難。部分地區(qū)供水和水源結(jié)構(gòu)不合理，供水保障程度低，區(qū)域間水資源開發(fā)利用程度差別大，開發(fā)過度與開發(fā)不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。因此，沂沭泗局對直管范圍內(nèi)的取用水實施有效控制非常困難。

3.取用水單位節(jié)水意識不強，浪費嚴(yán)重

流域用水效率和效益總體較低，用水方式粗放、用水浪費等問題仍然突出。直管范圍內(nèi)大部分農(nóng)業(yè)灌溉工程設(shè)施年久失修，存在工程不配套、灌溉技術(shù)落后等問題，加上無約束機制，取水口無計量設(shè)施等，其單位面積用水量大大高于定額標(biāo)準(zhǔn)，用水浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水效率不高，灌溉水利用有效系數(shù)較低。工業(yè)用水浪費現(xiàn)象也普遍存在，部分企業(yè)節(jié)水意識差，節(jié)水措施不到位，加之水價低，造成了水資源浪費現(xiàn)象。工業(yè)用水重復(fù)利用率偏低，超采地下水的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。城鄉(xiāng)居民節(jié)水器具使用率普遍偏低，不良的生活用水習(xí)慣也加劇了水資源的浪費。

急性扁桃體炎診斷標(biāo)準(zhǔn)參照《中醫(yī)病證診斷療效標(biāo)準(zhǔn)·乳蛾的診斷依據(jù)》[1]：①以咽痛、吞咽困難為主要癥狀，可伴有發(fā)熱。②起病急，病程短。③扁桃體充血腫脹、表面有膿點。④白細(xì)胞總數(shù)及中性粒細(xì)胞增高。

4.綜合水資源管理能力薄弱

早在1989年沂沭泗局就組建成立了水政水資源處，水資源管理工作開始逐步開展。為貫徹落實最嚴(yán)格水資源管

理制度，2012年沂沭泗局成立了專職的水資源處，但目前水資源管理的基礎(chǔ)設(shè)施和能力依然相對薄弱。

沂沭泗局下設(shè)3個直屬管理局和19個基層管理局，管理著沂河、沭河、中運河等河道956km、堤防1696km、控制性大中型水閘26座、中型泵站1座以及南四湖和駱馬湖兩座大型湖泊等河道湖泊內(nèi)的水資源，水資源管理范圍廣、任務(wù)重。但在管理機構(gòu)的設(shè)置上，除沂沭泗局設(shè)水資源處、直屬局設(shè)置水資源科外，基層局因為機構(gòu)編制所限不能設(shè)置水資源股，也就沒有專職管理人員，機構(gòu)和人員的缺乏也在一定程度上影響了水資源管理，進而制約著直管區(qū)取水許可工作的健康有序開展。

四、關(guān)于沂沭泗直管區(qū)取水許可監(jiān)督管理工作的建議

1.深化水利改革，合理劃分中央與地方水利事權(quán)

為貫徹落實2011年中央一號文件精神，水利部研究制定了《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，明確提出要加快水行政管理職能改變，合理劃分中央與地方事權(quán)。建議徹底理清流域管理機構(gòu)與地方水利管理機構(gòu)的各自職責(zé)，從大局出發(fā)來劃定取水許可管理范圍。根據(jù)2006年頒布實施的《中華人民共和國立法法》的有關(guān)條款，明確流域機構(gòu)和地方水利部門各自管理權(quán)限，為取水許可管理營造一個秩序井然、公平正義的法律環(huán)境和管理氛圍。

2.抓住建設(shè)機遇，建好水資源技術(shù)支撐平臺

隨著防汛指揮系統(tǒng)、山洪災(zāi)害及中小河流項目的建設(shè)，防汛指揮、水文測報設(shè)施及管理服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)基本適應(yīng)了當(dāng)前需求。水利建設(shè)計劃今后一段時期支持的重點是水資源監(jiān)測管理，建議抓住國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)最佳時機，完善直管區(qū)水資源監(jiān)控能力建設(shè)，做好水資源監(jiān)測站網(wǎng)、水資源監(jiān)控系統(tǒng)及水資源配置服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，逐步實現(xiàn)對流域主要用水戶和用水口門的全程監(jiān)測，以便沂沭泗直管區(qū)取水口的監(jiān)管。

3.強化水資源論證和日常監(jiān)督管理工作

對新建、改建和擴建取水建設(shè)項目，督促其依法進行水資源論證，通過參與水資源論證和取水許可審查審批環(huán)節(jié)，限制高耗水、高污染項目，使項目取水符合相關(guān)水資源規(guī)劃及水資源、水環(huán)境承載能力的要求。加強與取用水戶的聯(lián)系和溝通，結(jié)合取水許可監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查工作，引導(dǎo)取水戶自覺履行取水義務(wù)和承擔(dān)社會責(zé)任。

4.加強隊伍建設(shè)，不斷增強流域水資源管理能力

2011年一號文件指出，要加強水利隊伍建設(shè)，適應(yīng)水利改革發(fā)展新要求，全面提升水利系統(tǒng)干部職工隊伍素質(zhì)。沂沭泗機關(guān)、直屬局水資源專職管理機構(gòu)已組建，建議進一步充實專業(yè)人員，推動基層局配備專職水資源管理人員，明確職責(zé)任務(wù)，健全規(guī)章制度。加大針對取水許可管理方面的培訓(xùn)力度，促進管理人員工作水平的提升■

（作者單位：淮委沂沭泗水利管理局221009 沂沭泗局駱馬湖水利管理局223800）

（專欄編輯：張 婷）