張杰

中央水利事業(yè)單位預(yù)算管理制度建設(shè)存在問題及改進(jìn)建議

張杰

中央水利事業(yè)單位是指水利部所屬的各級事業(yè)單位。部門預(yù)算改革以來，經(jīng)過10多年的探索，中央水利事業(yè)單位按照財政部、水利部的規(guī)定，較好規(guī)范和加強了預(yù)算編制、審核、匯總、上報、下達(dá)以及執(zhí)行、驗收和績效評價等工作，初步建立了適應(yīng)部門預(yù)算管理要求的管理體系，較好地服務(wù)了水利事業(yè)的改革和發(fā)展。但從實踐工作的需要，用發(fā)展的眼光，當(dāng)前中央水利事業(yè)單位預(yù)算管理還需要進(jìn)一步加強，尤其在制度建設(shè)上還存在一些不足，要及早研究解決。

一、制度建設(shè)中存在的主要問題

1.制度分散未成體系

目前中央水利事業(yè)單位出臺的關(guān)于預(yù)算管理方面的制度，內(nèi)容上主要是對上級規(guī)定要求的細(xì)化，形式上既有專項制度也有制度轉(zhuǎn)發(fā)時一并提出的貫徹意見。這種做法的優(yōu)點是針對性強，但從制度建設(shè)布局上，還不成體系，不夠全面。

2.“拿來主義”偏多

一些制度在內(nèi)容和要求上，對上級的“拿來主義”部分較多，本單位管理個性的要求還不夠深刻。從制度規(guī)范的內(nèi)容看，財政部、水利部的管理規(guī)定針對的

是全國的管理實際，而中央水利事業(yè)單位則具體和微觀得多，以流域機構(gòu)為例，有些流域機構(gòu)跨七八個省、預(yù)算級次四級、職工兩三萬人，而有的流域機構(gòu)零星分布一兩個省的省界處、單位人數(shù)兩三百人、預(yù)算級次也只有兩級，這些個性的情況，都應(yīng)當(dāng)在制度制訂工作中深入考慮。

3.一般性規(guī)定偏多

近年來各級中央水利事業(yè)單位雖然加大了制度建設(shè)的力度，但專項辦法、一般性的要求多，預(yù)算管理全流程管理、重點環(huán)節(jié)規(guī)范管理要求的少。一些辦法的條款泛泛而談，管理思路不夠拓展，管理的重點和方向沒有得到突出。

二、制度建設(shè)中問題的原因分析

1.認(rèn)識不夠深刻

一是對國家、財政部、水利部出臺的制度條款學(xué)習(xí)不夠，沒有掌握實質(zhì)要求，依葫蘆畫瓢，最后結(jié)合實際不夠、沒有形成切合單位實際的管理規(guī)定，二是對預(yù)算管理工作在全局工作中的定位認(rèn)識不夠深刻，預(yù)算只有與業(yè)務(wù)工作科學(xué)有機的結(jié)合，才能發(fā)揮其預(yù)計（測）、相機調(diào)整、修正業(yè)務(wù)開展的作用。反之，相關(guān)的制度條款就顯得生硬和不易執(zhí)行。

2.制訂的方法不夠科學(xué)

一是制訂過程中征求意見的廣度、深度不夠，基層單位沒有被征求意見或意見不夠重視，制度條款在執(zhí)行層面考慮不夠全面；二是個別制度制訂中，沒有遵循制度建設(shè)本身的規(guī)律，制度規(guī)定沒有實現(xiàn)閉環(huán)管理，存在斷鏈和盲點。

3.不同制度之間存在抵觸的條款

實際執(zhí)行中，不同部門和不同時期出臺的預(yù)算管理制度的一些要求與實際脫節(jié)，部分條款過細(xì)過于繁瑣，甚至條款之間還存在相互矛盾的現(xiàn)象，造成各級中央水利事業(yè)單位預(yù)算管理制度執(zhí)行和建設(shè)的困擾。

三、抓緊構(gòu)建預(yù)算管理制度體系

各級中央水利事業(yè)單位預(yù)算管理制度體系的構(gòu)建，要協(xié)調(diào)好制度建設(shè)全面覆蓋與重點突出的關(guān)系，抓好制度體系的建設(shè)。

1.制度體系構(gòu)建的原則

預(yù)算工作具有很強的政策性，涉及單位的方方面面，在單位預(yù)算管理制度體系建設(shè)上，要格外慎重，注意把握以下七項原則：一是合規(guī)性原則，中央水利事業(yè)單位預(yù)算管理制度必須嚴(yán)格保持與國家層面、財政部門層面、水利行業(yè)主管部門層面政策、制度的一致性。二是要求統(tǒng)一的原則，預(yù)算管理各項制度的要求，之間要統(tǒng)一，不能相互抵觸。三是閉環(huán)管理的原則，制度體系的設(shè)計要實行閉環(huán)管理。四是持續(xù)改進(jìn)的原則，制度要與時俱進(jìn)，結(jié)合實際不斷完善。五是兼容性原則，專項制度之間要留有“接口”實現(xiàn)兼容。六是全員參與的原則，因為預(yù)算涉及到單位所有人的工作及切身利益，要注意制定過程中人員參與的普遍性。七是簡便性原則，制度出臺后要利于執(zhí)行。

2.制度體系建設(shè)的內(nèi)容

中央水利事業(yè)單位預(yù)算管理制度的內(nèi)容,要注意四個方面的融合：從預(yù)算管理參與的主體上，應(yīng)囊括單位所有部門和全部職員，除了預(yù)算部門外，還應(yīng)將房管、資產(chǎn)、人事、科技以及建管、規(guī)劃計劃等部門納入其中，如將房管部門納入住房改革預(yù)算編制工作中，將人事部門納入工資津補貼預(yù)算編制中，將科技、規(guī)劃、建管、防辦納入項目預(yù)算編制中；從資金的來源上，要將所有資金都納入預(yù)算編報中，既包括財政專項資金，也包括建設(shè)性資金，既包括財政撥款，也包括單位創(chuàng)收的自有資金，體現(xiàn)全額的特征；從預(yù)算管理的流程上，應(yīng)側(cè)重于全程覆蓋，既包括預(yù)算編制，更包括預(yù)算執(zhí)行、績效評價和監(jiān)督管理；從單位內(nèi)部管理全局看，不僅僅是預(yù)算管理自身，更要注重預(yù)算與業(yè)務(wù)工作的有機結(jié)合，尤其注重發(fā)揮預(yù)算對單位內(nèi)部管理的牽引作用，通過加強預(yù)算管理，來全面提高單位管理水平、管理效率的提高。

3.制度體系建設(shè)當(dāng)前任務(wù)

當(dāng)前中央水利事業(yè)單位預(yù)算管理制度體系建設(shè)要關(guān)注三個重點：滾動預(yù)算、績效預(yù)算和全面預(yù)算。按照財政部、水利部滾動預(yù)算管理有關(guān)要求，切實加強各中央水利事業(yè)單位中長期事業(yè)規(guī)劃、項目規(guī)劃以及項目儲備的工作，對重大項目課題要做好歷煉工作，充分論證，遴選，集中財力辦“大事”；加大預(yù)算績效管理工作的力度，在績效評價試點項目管理制度的基礎(chǔ)上，對單位整體績效評價試點管理進(jìn)行制度探索和研究；從基本人員數(shù)據(jù)庫和項目庫兩方面，主動積極做好本單位預(yù)算庫建設(shè)工作，開展全面預(yù)算管理制度的研究工作，適時可以開展試點。

具體工作上，要堅持全面和重點兼顧：一是著眼于預(yù)算管理的全面性和對單位內(nèi)部管理的牽引作用，抓緊制定涵蓋單位全員、管理全程、資金全口徑和全面工作的預(yù)算管理制度，當(dāng)前應(yīng)重點抓好本單位的《基本支出預(yù)算管理細(xì)則》《預(yù)算項目管理細(xì)則》《預(yù)算管理工作規(guī)程》《預(yù)算監(jiān)督管理辦法》等制度制訂，以此帶動和提高單位整體管理水平。二是突出對重點和薄弱環(huán)節(jié)管理的加強，做好預(yù)算項目規(guī)劃、業(yè)務(wù)頂層設(shè)計、預(yù)算項目儲備和預(yù)算績效管理工作，抓緊制定《預(yù)算庫管理辦法》《預(yù)算項目評審管理辦法》《預(yù)算支出績效評價管理辦法》等制度辦法，提高預(yù)算管理重點環(huán)節(jié)的科學(xué)和精細(xì)管理。

4.扎實做好前期準(zhǔn)備工作

一是加強對現(xiàn)有制度的梳理，尤其是管理內(nèi)容、管理要求的梳理，對該廢止的廢止、該完善的完善、該建立的建立，加快建立完善符合當(dāng)前單位預(yù)算管理最新制度要求和工作實際的制度體系。二是盡快找到預(yù)算管理對單位內(nèi)部管理整體工作牽引的“抓手”，以豐富制度落實的措施，要深刻領(lǐng)悟和靈活把握財務(wù)預(yù)算管理在資金保障、內(nèi)控安全和績效評價方面的職責(zé)，以服務(wù)單位各項事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，主動積極推進(jìn)預(yù)算管理與業(yè)務(wù)管理的有機結(jié)合，優(yōu)化內(nèi)部管理，提高單位管理水平■

（作者單位：淮河水利委員會233001）