張 旺，唐忠輝

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂草案歷經(jīng)四次審議，近日由十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過，并將于2015年1月1日起施行。這是環(huán)境保護(hù)法實(shí)施25年來的首次修訂。新環(huán)保法在多個(gè)方面強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管和責(zé)任追究，被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。新法的施行將對破解我國嚴(yán)峻的環(huán)境困局產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。水是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素，是環(huán)保法的重要調(diào)整對象。新環(huán)保法有關(guān)最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)的制度安排，對于推動實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理具有重要作用和有益啟發(fā)。

一、源頭防范更嚴(yán)謹(jǐn)

建立了政策環(huán)境影響評價(jià)制度是新環(huán)保法的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新。該法第十四條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！痹摋l在《環(huán)境影響評價(jià)法》有關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬了需要“考慮對環(huán)境的影響”的決策范圍，即國家有關(guān)部門和省級政府組織制定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策。從條文本身來看，這是一個(gè)原則性規(guī)定，但它體現(xiàn)了“源頭嚴(yán)防”的價(jià)值取向，為開展對相關(guān)政策的環(huán)境影響評價(jià)提供了法律依據(jù)，為嚴(yán)謹(jǐn)決策并從決策源頭進(jìn)一步預(yù)防減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)奠定了制度條件。對水行政主管部門而言，該條有兩個(gè)方面的意義：

一是工作要求。按照規(guī)定，水行政主管部門負(fù)責(zé)擬訂水利行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范，組織重大水利技術(shù)引進(jìn)和科技推廣。水行政主管部門在有關(guān)技術(shù)政策制定工作中，應(yīng)當(dāng)注意并充分考慮水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)引進(jìn)和科技推廣等政策對環(huán)境的影響，通過咨詢、評估等形式，聽取環(huán)保等方面專家的意見，確保決策的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，努力實(shí)現(xiàn)水利技術(shù)政策的環(huán)境友好。

二是管理啟示。從實(shí)踐來看，經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策不僅可能造成不利環(huán)境影響，也可能對水資源產(chǎn)生不利影響，因此對經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策進(jìn)行水資源論證具有必要性。目前相關(guān)立法和實(shí)踐只有對建設(shè)項(xiàng)目和有關(guān)規(guī)劃的水資源論證。水行政主管部門可以借鑒上述規(guī)定，研究探索將有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策納入水資源論證的范疇，將目前在部分領(lǐng)域開展的規(guī)劃水資源論證拓展為政策與規(guī)劃水資源論證，一并試點(diǎn)推開。在具體政策方面，需要進(jìn)一步研究開展水資源論證的經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的具體范圍，組織論證的主體、程序、論證的內(nèi)容和效力等。通過建立和開展對經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的水資源論證，可以有效預(yù)防或減少決策源頭可能對水資源產(chǎn)生不利影響，使政策制定和實(shí)施更科學(xué)更嚴(yán)謹(jǐn)，更好地與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

二、監(jiān)測支撐更嚴(yán)實(shí)

環(huán)境監(jiān)測是實(shí)施最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)的技術(shù)支撐。根據(jù)國務(wù)院“三定”方案規(guī)定，環(huán)保部門負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測，制定環(huán)境監(jiān)測制度和規(guī)范；水行政主管部門負(fù)責(zé)對江河湖庫和地下水的水量、水質(zhì)實(shí)施監(jiān)測；國土等有關(guān)部門也有相應(yīng)的監(jiān)測職責(zé)。從實(shí)踐看，各個(gè)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)開展監(jiān)測工作，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，但也存在交叉監(jiān)測、監(jiān)測數(shù)據(jù)沖突等問題。

在水資源水環(huán)境監(jiān)測方面，現(xiàn)行《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水文條例》規(guī)定了水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的水質(zhì)監(jiān)測權(quán)。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第二十五條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，會同國務(wù)院水行政等部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)?！短饔蚬芾?xiàng)l例》也對水資源水環(huán)境監(jiān)測機(jī)制作了規(guī)定。與以往法律法規(guī)相比，新環(huán)保法在規(guī)定環(huán)保部門制定監(jiān)測規(guī)范、會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)測站點(diǎn)設(shè)置、建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制等方面內(nèi)容的同時(shí)，對環(huán)境監(jiān)測制度作了更加嚴(yán)格而明確的規(guī)定，筑牢了水資源水環(huán)境保護(hù)的技術(shù)防線。

一是進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)測規(guī)范的效力，要求有關(guān)行業(yè)、專業(yè)監(jiān)測站點(diǎn)應(yīng)當(dāng)符合環(huán)保部門制定的監(jiān)測規(guī)范的要求。對水行政等有關(guān)行業(yè)部門和機(jī)構(gòu)而言，需要按照環(huán)保部門制定的環(huán)境監(jiān)測規(guī)范要求開展水質(zhì)監(jiān)測工作。當(dāng)然，為保障監(jiān)測規(guī)范的科學(xué)性，充分考慮不同行業(yè)、領(lǐng)域的管理需要，環(huán)保部門在制定監(jiān)測規(guī)范時(shí)應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)部門和行業(yè)的意見，并且以國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布。

二是明確了監(jiān)測工作的責(zé)任主體和法律責(zé)任。新環(huán)保法第十七條規(guī)定環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，并在后面相應(yīng)規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

三是強(qiáng)化了主管部門監(jiān)測信息公開義務(wù)和責(zé)任。新環(huán)保法第五十四條規(guī)定，縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測等信息。第六十八條還專門對主管部門違反信息公開義務(wù)和有關(guān)監(jiān)測要求而設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。水行政主管部門作為水資源保護(hù)監(jiān)管部門，是水質(zhì)監(jiān)測信息公開的義務(wù)主體，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定依法公開相關(guān)監(jiān)測信息。這是水法等法律沒有規(guī)定的，是環(huán)保法賦予水行政主管部門的職責(zé)。

四是建立了環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。新環(huán)保法明確由省級以上人民政府組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，對環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查、評價(jià)，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。這是從立法上貫徹落實(shí)了黨的十八屆三中全會有關(guān)改革精神?！端筷P(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》也明確提出，要建立水資源開發(fā)利用監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。水行政主管部門是建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的重要參與部門。新環(huán)保法為落實(shí)水利改革有關(guān)部署、建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制提供了必要的法律依據(jù)。

總之，新環(huán)保法既對水行政主管部門建設(shè)水質(zhì)監(jiān)測站點(diǎn)、強(qiáng)化監(jiān)測信息公開等方面工作提出了新的要求，也為水行政主管部門加強(qiáng)對監(jiān)測工作的監(jiān)管、建立水資源監(jiān)測預(yù)警機(jī)制創(chuàng)造了有利的法律條件，為夯實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的技術(shù)支撐體系奠定了必要的法律基礎(chǔ)。

三、執(zhí)法手段更嚴(yán)格

為強(qiáng)化對環(huán)境違法行為的監(jiān)管，新環(huán)保法賦予了有關(guān)部門查封、扣押的權(quán)力。新法第二十五條規(guī)定，排污者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施設(shè)備。這是新法強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的重大創(chuàng)舉，為懲治環(huán)境違法行為提供了更有力的法律手段。

按照新規(guī)定，水行政主管部門也依法享有查封、扣押的權(quán)力。從水法和水污染防治法的有關(guān)規(guī)定來看，水行政主管部門負(fù)有入河排污口監(jiān)管職責(zé)，并對違法設(shè)置入河排污口的行為有相應(yīng)的處罰權(quán)。實(shí)踐中，一些企業(yè)通過違法設(shè)置排污口來排放污染物，造成環(huán)境污染。這種情形應(yīng)當(dāng)屬于第二十五條規(guī)定的違法情形，水行政主管部門可以依據(jù)新環(huán)保法查封、扣押違法行為的相關(guān)設(shè)施設(shè)備。

查封、扣押權(quán)的規(guī)定，賦予了水行政主管部門等監(jiān)管部門更有力的執(zhí)法手段，也能更有效地預(yù)防和制止環(huán)境污染行為。當(dāng)然，適用該規(guī)定時(shí)需要注意以下幾個(gè)方面。

①適用條件。按照第二十五條的規(guī)定，行使查封、扣押權(quán)需要具備兩個(gè)條件。一是行為條件，必須“違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物”。如果沒有排放污染物，或者排放污染物的行為未違反法律法規(guī)規(guī)定，或者法律法規(guī)對該排污行為沒有規(guī)定，那么都不能進(jìn)行查封、扣押。二是結(jié)果條件，必須“造成或者可能造成嚴(yán)重污染”。從這個(gè)表述來看，既可能是事實(shí)已經(jīng)發(fā)生的結(jié)果，也可能是一種污染風(fēng)險(xiǎn)。只有同時(shí)具備這兩個(gè)條件，才能行使查封或者扣押的權(quán)力。對于如何認(rèn)定“可能造成嚴(yán)重污染”，必須運(yùn)用專業(yè)知識科學(xué)判斷，而具體判斷依據(jù)和程序，則需要配套法規(guī)或者規(guī)范性文件作出細(xì)化規(guī)定。

②適用對象。根據(jù)該條規(guī)定，監(jiān)管部門查封、扣押的對象是“造成污染物排放的設(shè)施設(shè)備”，而不是其他設(shè)施設(shè)備。如何界定造成污染物排放的設(shè)施設(shè)備的范圍及適用范圍的大小既關(guān)系到查封、扣押的法律效力，也直接影響排污者的生產(chǎn)自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。對此，需要綜合考慮違法情形、執(zhí)法效果、企業(yè)權(quán)益和可操作性等因素，出臺配套規(guī)定對適用對象作出進(jìn)一步明確。

③適用限度。法律規(guī)定“可以”查封、扣押，這表明在遇有相應(yīng)的違法情形時(shí)，監(jiān)管部門并非必須運(yùn)用查封、扣押的權(quán)力，而是一種選擇性權(quán)力。所以，有關(guān)部門必須按照依法行政和合理行政的要求，視具體情形合理運(yùn)用。

更大的執(zhí)法權(quán)意味著更嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任。新環(huán)保法在賦予監(jiān)管部門查封、扣押權(quán)的同時(shí)，在第六十八條也規(guī)定了違法查封、扣押的法律責(zé)任，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致的基本要求。

新環(huán)保法對于查封、扣押的程序尚未作出規(guī)定，這是需要立法補(bǔ)充的。從最高人民法院等有關(guān)查封和扣押的規(guī)定來看，查封、扣押作為行政強(qiáng)制措施具有一定的司法權(quán)屬性，是對財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營自由的重大限制，因此其運(yùn)用有著嚴(yán)格的條件、程序和時(shí)間等要求。對此，建議出臺配套立法，借鑒司法程序中有關(guān)查封、扣押的規(guī)則，對監(jiān)管部門運(yùn)用查封、扣押的具體程序作出嚴(yán)格規(guī)定，為正確運(yùn)用查封扣押權(quán)力提供充足依據(jù)。

四、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)更嚴(yán)密

除了查封、扣押等嚴(yán)格的執(zhí)法手段，新環(huán)保法還建立了跨區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制、“黑名單”制度等，完善了公益訴訟制度，構(gòu)建了區(qū)域和流域等不同層次、政府和公眾等不同主體的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

1.建立了跨區(qū)域聯(lián)合防治的監(jiān)管機(jī)制

針對跨區(qū)域環(huán)境問題日益突出的嚴(yán)峻形勢，新環(huán)保法第二十條明確規(guī)定，建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。

跨區(qū)域聯(lián)防機(jī)制對加強(qiáng)水資源保護(hù)具有重要意義。此前，《太湖流域管理?xiàng)l例》規(guī)定了太湖流域水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機(jī)制。新環(huán)保法強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測和防治措施等“四個(gè)統(tǒng)一”，并以綜合性法律的形式將該機(jī)制的適用范圍擴(kuò)展到全國。這一規(guī)定填補(bǔ)了水法和水污染防治法的制度空白，為其他跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域流域建立完善水資源保護(hù)、水污染防治和水生態(tài)破壞聯(lián)合防治機(jī)制提供了法律基礎(chǔ)，織就了跨區(qū)域打擊涉水違法行為的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

從更廣范圍看，水生態(tài)安全是生態(tài)安全的核心，是國家安全的重要組成部分。水行政主管部門在水資源保護(hù)、河湖水域生態(tài)治理與修復(fù)、水土流失防治等方面承擔(dān)重要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在跨行政區(qū)域的重點(diǎn)流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制中發(fā)揮重要主體作用。

2.建立了違法者“黑名單”制度

針對實(shí)踐中一些大企業(yè)、知名企業(yè)“不怕罰款怕曝光”的現(xiàn)象，新環(huán)保法第五十四條規(guī)定，縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時(shí)向社會公布違法者名單?！昂诿麊巍敝贫葘`法者的市場信譽(yù)是一種嚴(yán)重威懾，使失信者在市場上寸步難行，對遏制環(huán)境違法現(xiàn)象具有重要意義。

從新環(huán)保法規(guī)定來看，“黑名單”制度也適用于水資源保護(hù)領(lǐng)域。水行政主管部門應(yīng)當(dāng)以該規(guī)定為依據(jù)，在入河排污口監(jiān)管、水功能區(qū)管理、地下水保護(hù)等方面建立更具體的“黑名單”制度，及時(shí)記錄違法信息，并向社會曝光違法者名單。

3.完善了環(huán)境公益訴訟制度

在 《中華人民共和國民事訴訟法》的基礎(chǔ)上，新環(huán)保法第五十八條對環(huán)境公益訴訟的起訴主體資格作了明確，即：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織，可以提起環(huán)境公益訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

新環(huán)保法對公益訴訟主體資格的明確，進(jìn)一步暢通了社會組織提起有關(guān)水資源保護(hù)、水生態(tài)破壞等公益訴訟的法律渠道。公益訴訟與公眾環(huán)境權(quán)、舉報(bào)等監(jiān)督制度一起，構(gòu)成了一張嚴(yán)密的社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，將使環(huán)境違法行為納入人民群眾的監(jiān)督之中。

五、法律責(zé)任更嚴(yán)厲

1.責(zé)任主體全覆蓋

與水法、水污染防治法等以往立法相比，新環(huán)保法不僅規(guī)定了有關(guān)主管部門、企業(yè)事業(yè)單位及其工作人員的法律責(zé)任，而且增加規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境監(jiān)測等中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，甚至規(guī)定了地方各級政府及其工作人員的責(zé)任。

其中有關(guān)監(jiān)測機(jī)構(gòu)責(zé)任的規(guī)定，從立法上解決了水質(zhì)監(jiān)測責(zé)任主體缺位的問題，也進(jìn)一步強(qiáng)化了水質(zhì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。而有關(guān)地方政府及其工作人員責(zé)任的規(guī)定，體現(xiàn)了地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的基本要求。特別是第二十六條有關(guān)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，將縣級以上政府所有負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級政府及其負(fù)責(zé)人均納入考核對象，這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政府及其負(fù)責(zé)人均是環(huán)境責(zé)任主體。這是目前為止責(zé)任主體最廣泛的環(huán)保法律，反映了名副其實(shí)的最嚴(yán)責(zé)任。水法等相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)以新環(huán)保法為參考或依據(jù)，對地方各級政府、水資源監(jiān)測機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任作出明確，為強(qiáng)化水資源管理考核和監(jiān)測管理提供更充分有力的法律依據(jù)。

2.責(zé)任形式更多樣

在排污者責(zé)任方面，新環(huán)保法第六十條增加了“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等”法律責(zé)任，并與《治安管理處罰法》的行政拘留等責(zé)任進(jìn)行了銜接。在行政責(zé)任方面，新環(huán)保法第六十八條細(xì)化了地方政府、有關(guān)主管部門和相關(guān)人員的行政責(zé)任，明確九大類違法行政行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，并增加規(guī)定地方政府及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人“引咎辭職”的政治責(zé)任。這是以往環(huán)境資源立法沒有的。

3.責(zé)任程度更嚴(yán)厲

集中體現(xiàn)在按日連續(xù)處罰和連帶責(zé)任方面。新環(huán)保法第五十九條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物受到罰款處罰，被責(zé)令改正拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。而且地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類。第六十五條規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依法予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。這些規(guī)定，在原有法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，極大地提高了違法者的環(huán)境違法成本，形成強(qiáng)有力的法律威懾。

從新環(huán)保法規(guī)定來看，上述三個(gè)方面完全適用于水資源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測等活動。水法等法律法規(guī)修訂或制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)以上述規(guī)定為基礎(chǔ)或依據(jù)，將地方各級政府及其負(fù)責(zé)人、縣級以上政府有關(guān)主管部門及其負(fù)責(zé)人、相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等納入責(zé)任主體范圍；分別增加有關(guān)限制生產(chǎn)、引咎辭職等責(zé)任形式；積極推行按日連續(xù)處罰和連帶責(zé)任等嚴(yán)格責(zé)任。

新環(huán)保法是一部具有基礎(chǔ)性、綜合性和技術(shù)性的法律，是一部“嚴(yán)”字貫穿始終的法律。建議有關(guān)部門準(zhǔn)確把握立法背景，全面理解條文內(nèi)涵，科學(xué)評估該法對水資源管理及相關(guān)立法、執(zhí)法工作帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，積極落實(shí)并運(yùn)用該法有關(guān)規(guī)定，借鑒相關(guān)制度，加快完善相應(yīng)的立法和政策措施，推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的有效實(shí)施。