楊 坤

(北京市水土保持工作總站，北京 100036)

城市水土流失問題越來越多地被社會所關注，城市化進程中大規(guī)模開發(fā)建設活動帶來許多水土流失與生態(tài)問題。一方面農業(yè)用地轉化為建設用地，開挖、填筑造成原地貌和植被發(fā)生大的變化，產生大量剩余土石方，土壤資源被隨意丟棄，大風天氣揚沙揚塵，降雨天氣滿路泥濘，泥沙進入排水管網及河道造成淤堵。另一方面，大面積硬化造成雨水不能下滲，地下水得不到有效補充，同時也給城市排洪造成壓力。城市化進程中的生態(tài)問題及災害愈來愈嚴重[1]。本文結合北京城市水土保持探索實踐和面臨形勢的分析，對北京城市水土保持對策措施進行探討，以期為北京城市建設和管理提供參考。

1 北京城市水土保持探索實踐

1.1 推動水土保持方案管理從農村走進城市

為加強水土保持工作，減少水土流失，推進首都生態(tài)文明建設，2009年北京市水務局、環(huán)保局、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關于加強開發(fā)建設項目水土保持工作的通知》(京水務農〔2009〕20號)，要求10個遠郊區(qū)縣的公路、房地產、城市基礎設施、社會事業(yè)等涉及土石方挖填的建設項目必須編報和實施水土保持方案，沒有水務局審批的水土保持方案，環(huán)保局不批環(huán)評報告，發(fā)改委不立項，從源頭嚴把項目水土保持關。自此，北京城市建設項目開始大規(guī)模編報水土保持方案，水土保持措施在相關建設活動中得到進一步落實。公路建設中采取水土保持生態(tài)護坡、合理調配使用土石方、充分利用表土資源等措施；房地產建設中采取水循環(huán)利用、雨水集蓄利用措施，利用土方改造微地形等；城市河湖水系綜合整治中采用柔質護坡，加強表土利用和植被覆蓋等；工業(yè)園區(qū)建設中重視設計雨水、污水、中水合理利用系統(tǒng)，栽植適宜的鄉(xiāng)土植物，城市水土保持整體效果日益明顯。

1.2 研究城市水土保持技術措施

結合城市建設實際，北京市研究制定公路、礦產資源、輸變電、土地整理、房地產開發(fā)、水利建設等6類行業(yè)項目水土保持方案編制技術導則，提出了邊坡綠化率、雨水集蓄利用率、土石方綜合利用率等36項生產建設項目水土流失防治指標，提出了與新指標對應的措施布設、監(jiān)測、驗收方法。北京經濟技術開發(fā)區(qū)進一步提出了施工期土地臨時覆蓋率、透水鋪裝率、外排水含沙量、下凹式綠地率、植物配置品種數(shù)、喬灌覆蓋率等指標[2]。同時，為了規(guī)范城市雨水控制與利用工程建設，北京市出臺了《新建建設工程雨水控制與利用技術要點》，明確了雨水調蓄設施配建標準、下凹式綠地率、透水鋪裝率等指標；制定了《雨水控制與利用工程設計規(guī)范》(DB11 685—2013)，對建設工程雨水滯蓄、收集回用和調節(jié)等提出了要求。在邊坡防護方面，建設了延慶上辛莊開發(fā)建設項目水土保持試驗示范基地，利用36個監(jiān)測小區(qū)，展示開發(fā)建設項目水土保持邊坡防護技術，監(jiān)測水土保持效果，推廣水土保持型植生帶、生態(tài)植被毯、坡改平生態(tài)護坡磚等技術，為準確預測水土流失、合理配置防治措施提供技術支撐。

1.3 探索城市水土保持新理念

為了進一步推動城市水土保持工作，北京市在亦莊經濟技術開發(fā)區(qū)探索水土保持新理念、新措施。園區(qū)建設突出以人為本、人與自然和諧的指導思想，重新認識城市水土保持功能，提出通過水土資源的綜合開發(fā)利用及城市建設中的水土流失防治，促進開發(fā)區(qū)實現(xiàn)綠色、循環(huán)、低碳、高效發(fā)展。2012年開發(fā)區(qū)管委會編制了北京市平原區(qū)第一個水土保持規(guī)劃《北京經濟技術開發(fā)區(qū)路東區(qū)水土保持規(guī)劃》，在對土壤資源、雨水資源和植被資源進行分析的基礎上，制定了臨時措施規(guī)劃、永久措施規(guī)劃、監(jiān)督管理規(guī)劃和監(jiān)測規(guī)劃。在規(guī)劃指導下，入園建設項目全面提高水土流失防治標準，在農業(yè)用地轉化為城市用地的過程中，由臨時性措施控制施工對自然環(huán)境的負面影響，由永久性措施塑造人居環(huán)境，保證城市的發(fā)展沿著生態(tài)文明的軌跡前行。在管理上，將水土保持方案審批置于開發(fā)區(qū)建設宏觀決策鏈的前端，對各類開發(fā)、布局、資源配置做出合理安排，形成前后銜接的工作機制。同時，借鑒國外城市建設經驗，將城市集雨設計、景觀設計、節(jié)能設計等綠色建筑理念納入水土保持方案，較好地協(xié)調了人與環(huán)境的關系。在建設中，合理調配利用土石方，將多余的土方用于市政道路、郊野公園微地形等建設，利用砂石坑蓄水，改變了過去坑、包遍地的景象，改善了園區(qū)生態(tài)環(huán)境。

2 北京城市水土保持面臨的形勢

北京市人均水資源占有量不足300 m3，是世界上嚴重缺水的大城市之一。隨著城市快速發(fā)展和人口剛性增長，人多水少的矛盾日益突出，水資源消耗量超過水資源承載能力。同時，北京土地供給壓力也在逐年加大，人地矛盾尖銳，耕地和基本農田保護形勢嚴峻，2005—2008年，全市農用地面積減少95 km2(其中耕地減少47.49 km2)，未利用地減少52 km2，建設用地增加147 km2。城市化帶來的大規(guī)模建設不僅加劇了對土地的需求，而且加大了對土壤和植被的破壞，可用于農業(yè)生產的表土流失加快，大量表土資源被直接填筑、拋棄或掩埋。開發(fā)建設活動產生大量棄土、棄渣，水土流失導致泥沙淤積排水管網和河道。隨著城市不透水面積增加，降雨產生的徑流量和峰值顯著增大。加之，城區(qū)降雨呈現(xiàn)局地性、短歷時、高強度的態(tài)勢，城市積滯水現(xiàn)象頻繁發(fā)生，城市排洪壓力增大，不僅嚴重影響城市運行安全，危害城市水環(huán)境，也浪費了寶貴的雨水資源，給城市水土保持工作帶來巨大壓力。

今后一個時期，是北京城鄉(xiāng)一體化建設的重要時期，北京市提出建設生態(tài)文明和美麗首都，人民群眾對河暢水清、生態(tài)良好的宜居城鄉(xiāng)生活環(huán)境需求更加迫切，對水土保持工作提出了更高的標準。面對新形勢和新要求，需要重新認識城市發(fā)展與水土保持的關系，要認識到水土資源是城市發(fā)展的約束性條件，水土流失對城市發(fā)展的不利影響逐年加大，必須將城市水土保持工作作為服務北京經濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項重要任務，堅持以保護優(yōu)先、協(xié)調發(fā)展的思路解決城市發(fā)展與資源環(huán)境保護的問題，充分發(fā)揮城市水土保持提升生態(tài)服務功能、促進水土資源保護和高效利用的作用。

3 北京城市水土保持對策措施

3.1 加強城市水土保持規(guī)劃管理

城市一般屬于優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)地區(qū)，開發(fā)強度大，人為活動較為頻繁，列入基礎設施建設、城鎮(zhèn)建設、公共服務設施建設、土地資源開發(fā)、旅游開發(fā)、經濟開發(fā)區(qū)建設等規(guī)劃中的生產建設項目，實施時不可避免地擾動、破壞原地貌和植被，引起水土流失和生態(tài)環(huán)境破壞。加強項目規(guī)劃階段的水土保持管理，對于約束城市建設行為，由被動治理向主動預防轉變非常必要。根據(jù)水土保持法第十五條的規(guī)定，城鎮(zhèn)建設等方面的規(guī)劃應當提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規(guī)劃報請審批前征求水行政主管部門的意見，為城市水土保持規(guī)劃管理提供了重要法律支持。因此，城市水行政主管部門應積極參與城市規(guī)劃工作，做好規(guī)劃水土保持論證工作，在規(guī)劃階段督促規(guī)劃編制單位制定保護水土資源、保護生態(tài)環(huán)境、防災減災的對策和措施。

規(guī)劃水土保持論證應重點分析規(guī)劃區(qū)域水土流失總治理度、土壤流失控制比、表土利用率、土石方綜合利用率、綜合徑流系數(shù)、林草植被恢復率等關鍵指標是否滿足上位水土保持規(guī)劃和技術規(guī)范要求。同時，根據(jù)確定的水土流失防治責任范圍和防治目標，提出水土流失防治方案。具體應包括如下5個方面的內容：

(1)工程建設選址應避讓河流兩岸和湖泊、水庫周邊的植物保護帶。

(2)工程建設應保護自然溝道水文地貌特征，已破壞的應采取生態(tài)修復措施，恢復溝道縱向、橫向、豎向的連通性，保持自然形態(tài)。

(3)提出表土保護利用方案和土石方處置方案，采取優(yōu)化豎向布置、微地形改造、區(qū)域土石方綜合調配等措施，平衡土石方，減少棄土棄渣。

(4)提出區(qū)域植被恢復、提升生態(tài)功能方案，加強林草植被建設，確保裸露區(qū)域植被覆蓋具有同等的水土保持功能。

(5)提出控制地表徑流方案，采取下凹式綠地、雨水集蓄設施、透水鋪裝等雨水調蓄措施，原則上要求多年平均降雨條件下徑流不增加等。

3.2 加強城市水土保持生態(tài)建設

北京市分別屬于北運河、潮白河、永定河、大清河、薊運河五大流域，五大水系貫穿整個城市。因此，城市水土保持生態(tài)建設要以大流域為骨干，小流域為單元，點(點源污染)、線(河溝道)、面(面源污染)相結合，“上下游”“左右岸”兼顧，因地制宜，加強生態(tài)清潔小流域建設與管理，全面改善城市水生態(tài)環(huán)境。

(1)發(fā)揮生態(tài)清潔小流域建設的龍頭作用[3]，統(tǒng)籌設計水資源、土地資源保護、開發(fā)、節(jié)約、利用的措施，兼顧林業(yè)發(fā)展與農業(yè)種養(yǎng)業(yè)，綜合考慮水土保持工程建設與環(huán)境保護、防災減災的關系。重點要做好城鄉(xiāng)結合部[4]生態(tài)清潔小流域建設，加強農村居民點污水處理、垃圾處置和畜禽養(yǎng)殖場、農田面源污染治理；在公共綠地建設濕地公園等雨洪調蓄設施，形成集雨洪調蓄、回補地下水、綠化于一體的綜合性公園；在河道兩岸，建設河濱帶、人工濕地，綜合配置水利工程措施、生物措施、市政設施，建設植物過濾帶，減少泥沙、污染物進入水體；落實下凹式綠地、透水鋪裝、集雨池等水土保持措施，雨水徑流在進入水系前，盡量在原地滯蓄并凈化，嚴格控制城市的雨水排放，把降水、入滲、產流、匯流的狀態(tài)改變降到最低。

(2)加強人為水土流失防治，科學控制城市生產建設活動對水資源、土地資源、生態(tài)環(huán)境的影響，充分利用表土資源，合理調配使用土石方，將多余的土方用于道路、公園等建設，防止亂堆亂棄，減少管網淤積，把動土、棄土的危害影響降到最低。

3.3 加強城市水土保持監(jiān)督監(jiān)測

(1)落實生產建設項目水土保持方案報批制度。目前，生產建設項目水土保持方案已納入北京市建設項目水影響評價報告管理，并作為立項前置條件進入北京市政府固定資產投資審批流程，沒有水行政主管部門審批的水影響評價報告，立項部門不予立項，從制度層面解決了生產建設單位不及時編報水土保持方案的問題。因此，要繼續(xù)加強部門聯(lián)動，實現(xiàn)信息共享，確保所有符合要求的生產建設項目都編報水土保持方案。

(2)嚴格生產建設項目水土保持方案技術要求。北京市第一次水務普查將全市劃分為1 085條小流域，并對每條小流域土壤侵蝕模數(shù)、土地利用、植被覆蓋等相關信息進行調查，使得以這些小流域為單元進行精細化、網格化管理成為現(xiàn)實。目前，北京市正在試點小流域規(guī)劃工作，目標是在全市形成一批小流域規(guī)劃成果，以規(guī)劃指導建設和管理。生產建設項目在編制水土保持方案時，應結合項目所在小流域規(guī)劃控制指標要求，以“綜合徑流系數(shù)”和“土壤侵蝕模數(shù)”為控制重點，確定建設項目水土流失防治目標；在措施設計上充分考慮水、土、植被的關系，提高防治措施標準。同時，結合北京城市徑流控制的要求，突出水的分析評價和保持，如徑流增加及危害分析、不同建設階段雨水排除問題、雨水控制與利用措施分析等。

(3)加強生產建設項目建設過程監(jiān)管。特別是要注重生產建設過程中表土剝離利用和棄土棄渣的管理，建立表土和土石方管理調度利用信息平臺，向社會公布相關信息數(shù)據(jù)；規(guī)劃建設土石方調配和轉運場，統(tǒng)籌區(qū)域土石方配置利用，加強土石方臨時堆存場所的監(jiān)督管理，減輕人為水土流失影響；對違規(guī)施工、亂堆亂棄土方、泥沙淤積管網等采取強制停工措施；對水土保持設施進行專項驗收，未驗收或驗收不合格的不得投入運行。

(4)做好生產建設項目水土保持監(jiān)測管理。依托生產建設項目專項監(jiān)測點開展監(jiān)測工作，適時公告生產建設項目造成水土流失情況，鼓勵全社會進行監(jiān)督。同時，加強水土保持監(jiān)督與監(jiān)測工作聯(lián)動，推動水土保持違法舉報工作，監(jiān)測機構對生產建設項目水土流失情況進行調查分析，確定水土流失事實，出具水土流失結論，監(jiān)督管理機構依據(jù)監(jiān)測結果進行督促整改和處罰。

[參考文獻]

[1] 姜德文.城市(城鎮(zhèn)化)水土保持技術措施探索[J].中國水土保持,2014(3):30-31.

[2] 姜德文.城市水土保持的新機遇新對策新措施[J].中國水土保持,2014(2):1-3.

[3] 楊進懷.推進生態(tài)清潔小流域工作是建設美麗首都的重要抓手[J].中國水利,2013(2):42-43.

[4] 楊坤,宮阿都,鐘莉.北京市城鄉(xiāng)結合部污水處理設施運行管理對策研究[J].北京水務,2011(5):43-47.