高艷鵬，蘭瑜平，白曉娟，林海鷹，孫延哲

(哈爾濱市水務(wù)局， 黑龍江 哈爾濱 150076)

十八大報(bào)告首次把生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)四大建設(shè)并列的高度，列為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”的總布局之一，其中，水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。目前，哈爾濱市正處于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、創(chuàng)建文明城市的關(guān)鍵時(shí)期，水土保持工作任重道遠(yuǎn)?？偨Y(jié)哈爾濱市近年來(lái)水土保持工作取得的成效與經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前面臨的問(wèn)題和不足，提出加快水土保持生態(tài)建設(shè)的建議，對(duì)于有效防治水土流失，加快生態(tài)建設(shè)具有重要的意義。

1 水土保持工作進(jìn)展情況和經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，哈爾濱市深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以促進(jìn)水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護(hù)為根本目標(biāo)，堅(jiān)持人與自然和諧發(fā)展的理念，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一，堅(jiān)持預(yù)防保護(hù)與重點(diǎn)治理“兩手抓”，堅(jiān)持人工治理與生態(tài)自然修復(fù)并重，堅(jiān)持國(guó)家、集體和個(gè)人一齊上，多渠道增加水土保持投入，深化改革、完善機(jī)制，依靠科技、強(qiáng)化基礎(chǔ)，全面做好新時(shí)期水土保持工作，為建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)提供了強(qiáng)有力的支撐和保障。水土流失面積和強(qiáng)度大幅下降，生態(tài)環(huán)境得到改善，群眾保護(hù)生態(tài)的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，水土保持事業(yè)得到全面發(fā)展。

1.1 水土保持工作開(kāi)展情況

1.1.1 監(jiān)督執(zhí)法邁上新臺(tái)階

全市各縣(市、區(qū))認(rèn)真貫徹執(zhí)行水土保持法，堅(jiān)持“預(yù)防為主”的方針，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法體系規(guī)范化建設(shè)，使水土保持工作走上了法制化軌道。一是各縣(市)成立了水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成了監(jiān)督執(zhí)法體系，建立了監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。二是強(qiáng)化執(zhí)法督察。按照黑龍江省水利廳《關(guān)于加強(qiáng)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作的通知》精神，水務(wù)局對(duì)全市境內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展了全面的督察，督察率達(dá)到了100%。三是開(kāi)展水土保持方案審查審批工作。2012年，市水務(wù)局對(duì)松北高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的20余個(gè)沒(méi)有編報(bào)水保方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展了執(zhí)法檢查，與松北投資促進(jìn)局及項(xiàng)目單位進(jìn)行了多次溝通協(xié)調(diào)，督促其編報(bào)了水保方案。對(duì)哈南工業(yè)新城核心區(qū)10余個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了執(zhí)法檢查,對(duì)未編報(bào)水土保持方案的下達(dá)了限期編報(bào)通知。通過(guò)執(zhí)法檢查等一系列措施，有效地提高了水保方案的申報(bào)率。四是加大對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水保違法案件的查處力度。進(jìn)一步落實(shí)“三權(quán)一案三同時(shí)”制度，查處了一大批水土保持違法案件。2012年，市水務(wù)局針對(duì)哈大客運(yùn)專(zhuān)線項(xiàng)目責(zé)任單位拒繳水保補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題，積極搜集執(zhí)法資料和有關(guān)證據(jù)，對(duì)其下達(dá)了“限期繳納水保補(bǔ)償費(fèi)通知書(shū)”“行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)”和“征收水保補(bǔ)償費(fèi)決定書(shū)”等執(zhí)法文書(shū)，征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)99.1萬(wàn)元，罰款297.3萬(wàn)元。

1.1.2 水土流失進(jìn)入綜合治理階段

近幾年來(lái)，各地對(duì)水土流失治理提高了認(rèn)識(shí)，掀起了水土流失治理的新高潮，培育了依蘭、賓縣、木蘭、阿城等一大批以小流域?yàn)閱卧?，山、水、田、林、路綜合治理的全國(guó)、全省典型。實(shí)施了賓縣、依蘭縣黑土區(qū)水土流失綜合整治工程、尚志市水土保持生態(tài)修復(fù)、延壽縣清潔小流域等國(guó)家重點(diǎn)水土保持工程。在典型的推動(dòng)下，全市水土流失治理工作已進(jìn)入大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效益、快速發(fā)展的新階段。水土流失治理已由過(guò)去的分散治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模治理，由粗放治理轉(zhuǎn)變?yōu)榧s治理，由注重生態(tài)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益融為一體，由水利部門(mén)一家治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)共同治理，由國(guó)家投入治理轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、地方、集體、群眾等多渠道、多層次、多元化投入治理。通過(guò)治理，初步改善了生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了人口、資源、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益。

1.1.3 加大水土保持法宣傳力度

一是開(kāi)展宣傳活動(dòng)。將水土保持法作為“世界水日”和“中國(guó)水周”的重點(diǎn)宣傳內(nèi)容，每年3月22日在中央大街中心會(huì)場(chǎng)和各區(qū)縣(市)分會(huì)場(chǎng)，通過(guò)設(shè)置宣傳板、懸掛標(biāo)語(yǔ)、設(shè)置咨詢(xún)臺(tái)等方式進(jìn)行宣傳，發(fā)放水土保持法單行本、宣傳單、宣傳海報(bào)等。宣傳月期間，采取在局網(wǎng)站設(shè)置專(zhuān)欄、在機(jī)關(guān)電梯和辦事大廳張貼宣傳畫(huà)、LED電子屏滾動(dòng)播放等方式，全方位宣傳水土保持法。二是開(kāi)展知識(shí)競(jìng)賽。2013年下發(fā)了《關(guān)于組織開(kāi)展水土保持法知識(shí)競(jìng)賽的通知》，在全系統(tǒng)開(kāi)展了知識(shí)競(jìng)賽活動(dòng)。三是加強(qiáng)水土保持知識(shí)培訓(xùn)。最近幾年，市水務(wù)局邀請(qǐng)水利部專(zhuān)家對(duì)全市中小學(xué)水土保持教育基點(diǎn)學(xué)校的部分教師和各區(qū)縣(市)主管水土保持的副局長(zhǎng)、水保辦主任進(jìn)行了培訓(xùn)。

1.2 水土保持工作的經(jīng)驗(yàn)

1.2.1 規(guī)范管理，注重質(zhì)量，認(rèn)真做好前期工作

對(duì)市重點(diǎn)水土保持項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，經(jīng)有設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位對(duì)小流域進(jìn)行初步設(shè)計(jì)和專(zhuān)家評(píng)審、主管部門(mén)批復(fù)后立項(xiàng)。在設(shè)計(jì)單位修改初設(shè)過(guò)程中，市水務(wù)局反復(fù)與設(shè)計(jì)單位和當(dāng)?shù)厮２块T(mén)溝通、協(xié)調(diào)，確保水土保持設(shè)計(jì)合理、便民、高效。水保工程立項(xiàng)后，嚴(yán)格按設(shè)計(jì)進(jìn)行水土保持工程布設(shè)，各種水保措施按標(biāo)準(zhǔn)施工，努力提高水保工程使用壽命。

1.2.2 明確任務(wù)，統(tǒng)籌安排，深入落實(shí)治理任務(wù)

按照《哈爾濱市水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》(2001—2020年)的要求，將每年治理水土流失2.4萬(wàn)hm2的任務(wù)分解到各縣(市、區(qū))，通過(guò)交流經(jīng)驗(yàn)、開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，為各地完成水土保持目標(biāo)找到了合適的方法，形成了水土保持科學(xué)治理的氛圍。各地將水土保持工作作為生態(tài)建設(shè)的突破口和主體納入黨政工作的重要日程，將治理任務(wù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，安排專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，層層簽訂責(zé)任狀。

1.2.3 突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，確保完成治理任務(wù)

以國(guó)家農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)東北黑土區(qū)水土流失綜合治理項(xiàng)目、水利部試點(diǎn)工程生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目、清潔小流域項(xiàng)目為重點(diǎn)，狠抓水土保持工作目標(biāo)落實(shí)。依蘭縣為掀起水土流失治理新高潮，積極落實(shí)水土保持項(xiàng)目法人制、監(jiān)理制等基本建設(shè)管理“八制”，通過(guò)農(nóng)民口口相傳擴(kuò)大水土保持宣傳范圍，努力提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的水土保持意識(shí)。賓縣、尚志市以“改善生態(tài)環(huán)境，再造秀美山川，突出重點(diǎn)工程”為指導(dǎo)思想，將水土流失治理納入全縣(市)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中，并把水土保持工作作為農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的首要工作來(lái)抓，農(nóng)發(fā)黑土區(qū)水土流失綜合治理項(xiàng)目治理水土流失面積3 800 hm2，為改善生態(tài)環(huán)境奠定了良好的基礎(chǔ)。

1.2.4 黑土還田，守護(hù)家園，建設(shè)優(yōu)質(zhì)種植環(huán)境

依蘭縣在傳統(tǒng)“坡改梯”后采用“取土上山、黑土還田”的辦法，將溝道、庫(kù)底淤積的有機(jī)黑土取運(yùn)到梯田上，作為耕作土壤加以培育，取得了標(biāo)本兼治的治理效應(yīng)，達(dá)到了“水土保持、溝道整治、庫(kù)底清淤、糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收”的多重效果。目前，項(xiàng)目區(qū)“坡改梯”黑土還田厚度達(dá)10 cm，相當(dāng)于黑土層自然恢復(fù)了3 000年以上，探索出一條黑土區(qū)特色坡耕地治理新路。

1.2.5 引導(dǎo)埂帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力增加農(nóng)民收入

埂坎一般占“坡改梯”治理面積的8.6%，如不加以有效利用，農(nóng)民難以接受。基于此，依蘭縣采取“政府引導(dǎo)、種植結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、搭建市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)平臺(tái)和完善經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)業(yè)鏈”的辦法，大力發(fā)展“埂帶經(jīng)濟(jì)”。在種植結(jié)構(gòu)上，引進(jìn)適宜本地氣候、土壤條件，經(jīng)濟(jì)效益顯著的多年生草本藥用植物“葒菇娘”作為推廣品種，指導(dǎo)農(nóng)戶(hù)利用地埂經(jīng)濟(jì)作物增收彌補(bǔ)耕地減少造成的損失。2014年 “坡改梯”農(nóng)戶(hù)僅“埂帶經(jīng)濟(jì)”每公頃就增加收入4 000元左右，達(dá)到了“減地增收”效果。

2 存在的問(wèn)題和不足

2.1 水土保持工作認(rèn)識(shí)不到位

得天獨(dú)厚的黑土地，為人們的生產(chǎn)生活做出了巨大貢獻(xiàn)，但是水土流失給黑土地帶來(lái)的嚴(yán)重危害還沒(méi)有引起人們的重視，特別是一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部，總認(rèn)為水土流失是農(nóng)業(yè)的“慢性病”，治不治無(wú)關(guān)大局，抱著黑土地土質(zhì)肥沃的舊觀念來(lái)領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)土地，導(dǎo)致在一些地方不能把水土保持工作全面開(kāi)展起來(lái)。

2.2 投資力度小，治理速度慢

多年來(lái)水土保持主要以群眾投工、投勞為主，國(guó)家、省、市投入資金較少，直接影響了水土流失治理進(jìn)度，這與當(dāng)前全市嚴(yán)重的水土流失現(xiàn)狀很不適應(yīng)。到目前為止，全市累計(jì)完成治理面積107萬(wàn)hm2，治理程度僅49%，從新中國(guó)成立到2012年的63年間，年均僅治理1.7萬(wàn)hm2。按此治理速度，要完成全市的治理任務(wù)大概需要65年左右。如果考慮到人為增加的水土流失面積和工程措施的保存率問(wèn)題，時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)，這與哈爾濱市作為全省重要的政治文化中心的地位很不相稱(chēng)。

2.3 開(kāi)發(fā)建設(shè)步伐加快，產(chǎn)生了新的水土流失

不少地方生態(tài)建設(shè)及水土保持意識(shí)淡薄，缺乏水土流失的憂患感和水土保持工作緊迫感，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部重開(kāi)發(fā)建設(shè)輕生態(tài)保護(hù)，導(dǎo)致人為水土流失現(xiàn)象不斷發(fā)生。截至目前，水土保持方案還沒(méi)有納入《哈爾濱市建設(shè)項(xiàng)目審批流程》中，水土保持方案管理處于被動(dòng)局面，造成水土保持方案編報(bào)率偏低，不能有效控制開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目造成的嚴(yán)重水土流失。

2.4 水土保持工程占地問(wèn)題難以解決

哈爾濱市人多地少等矛盾突出，而水土流失治理往往需要占?jí)阂欢ǖ耐恋?，但新一輪土地承包后，農(nóng)民土地使用權(quán)30年不變，加之多數(shù)村屯沒(méi)有機(jī)動(dòng)地，缺乏相應(yīng)的調(diào)節(jié)和補(bǔ)償措施，致使水保工程(梯田、地埂)占地問(wèn)題解決困難，直接影響了水土流失治理工程的實(shí)施。

2.5 水土保持工程管護(hù)不到位

由于缺乏管護(hù)資金，存在“重治理輕管護(hù)”的現(xiàn)象。有些地方治理管護(hù)責(zé)任制落實(shí)不到位，有的管護(hù)制度不完善，有的因農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而放棄管護(hù)，致使一些治理區(qū)果樹(shù)長(zhǎng)勢(shì)衰退、林草遭受侵占或破壞、工程老化失修、水土保持功能下降，甚至存在亂挖(土)、亂采(石)，重新產(chǎn)生水土流失的現(xiàn)象。

3 加快水土保持生態(tài)建設(shè)的建議

3.1 廣泛開(kāi)展宣傳活動(dòng)，提高全民水土保持意識(shí)

要采取多種形式，廣泛、深入、持久地開(kāi)展水土保持法及有關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育活動(dòng)，要結(jié)合當(dāng)?shù)厮亮魇У陌l(fā)生與發(fā)展造成嚴(yán)重危害的典型進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)教育，同時(shí)也要總結(jié)經(jīng)過(guò)治理區(qū)域的生態(tài)環(huán)境得到改善并走上致富之路的典型， 以期不斷提高全社會(huì)的水土保持意識(shí)和法制觀念，增強(qiáng)對(duì)防治水土流失的責(zé)任感和緊迫感，形成全社會(huì)關(guān)心和支持水土保持生態(tài)建設(shè)的強(qiáng)大輿論氛圍。

3.2 明確投資渠道，擴(kuò)大資金來(lái)源

列入國(guó)家、省重點(diǎn)項(xiàng)目的以國(guó)家、省投入為主，地方匹配資金要及時(shí)足額到位，再加上群眾投勞，共同治理。哈爾濱是水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，市級(jí)財(cái)政更應(yīng)加大投入，以適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)建設(shè)的需要。

3.3 建立健全水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，把水土保持納入法制軌道

各級(jí)水行政主管部門(mén)須聯(lián)合有關(guān)部門(mén)共同強(qiáng)化水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理，執(zhí)法人員必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的培訓(xùn)，持證上崗，要建立起一支懂法律、懂政策、懂水土保持技術(shù)且敢抓敢管、盡職盡責(zé)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。依法查處破壞水土保持的違法案件，防止人為造成新的水土流失，鞏固治理成果，堅(jiān)決禁止毀林毀草開(kāi)荒、陡坡開(kāi)荒。開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目必須堅(jiān)持水土保持方案申報(bào)制度，盡快把水土保持方案納入《哈爾濱市建設(shè)項(xiàng)目審批流程》中。建設(shè)項(xiàng)目的主體工程必須與水土保持設(shè)施同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。

3.4 典型帶動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民治理水土流失的積極性

針對(duì)水土流失治理過(guò)程中的占地問(wèn)題，要正確加以引導(dǎo)，積極發(fā)展埂帶經(jīng)濟(jì)作物。依蘭縣采取無(wú)償提供“葒菇娘”優(yōu)質(zhì)苗種、集中購(gòu)置柴油免費(fèi)供給農(nóng)民“黑土還田”運(yùn)輸車(chē)輛等辦法，利用有限資金最大限度地整合了建設(shè)力量，保障了治理任務(wù)的順利完成，各地應(yīng)借鑒推廣。另外，政府可適當(dāng)給予占地補(bǔ)償，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民治理水土流失的積極性。

3.5 克服“重治理輕管護(hù)”現(xiàn)象，樹(shù)立“治管并重”的思想觀念

各級(jí)水土保持部門(mén)要從本級(jí)財(cái)政水土保持專(zhuān)項(xiàng)資金中安排一定的管護(hù)資金，引導(dǎo)和加強(qiáng)已治理重點(diǎn)小流域水土保持工程的管護(hù)，切實(shí)落實(shí)和完善誰(shuí)治理、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益，允許繼承和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m當(dāng)延長(zhǎng)承包期的政策，并簽訂承包治理合同。要根據(jù)承包治理合同的約定，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，引導(dǎo)原承包治理者把承包治理經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給有技術(shù)、懂管理的能手。要成立護(hù)林護(hù)山隊(duì)伍，加強(qiáng)巡查管護(hù)，制止各種侵占林地、毀林開(kāi)墾、開(kāi)采、盜伐林木等破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。對(duì)攔沙壩、谷坊、排截水溝等水土保持工程管護(hù)責(zé)任不明確的問(wèn)題，要根據(jù)屬地管理和誰(shuí)受益誰(shuí)管護(hù)的原則，把管護(hù)責(zé)任落實(shí)到工程所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村，并明確管護(hù)責(zé)任人，做到有人巡查、有人管護(hù)、經(jīng)常維護(hù)，確保工程安全和效益的長(zhǎng)期發(fā)揮。