我國(guó)中央部委間關(guān)系研究
——基于跨部門協(xié)同的考量

蔡英輝 申愛華

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京100029)

我國(guó)中央部委間關(guān)系研究
——基于跨部門協(xié)同的考量

蔡英輝 申愛華

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京100029)

中央部委是國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的重要組成部分，依法履行職責(zé)和承擔(dān)任務(wù)分工。從整體性治理來講，部分之間良性協(xié)作則總體繁榮，內(nèi)耗不斷會(huì)引發(fā)國(guó)家衰??；中央部委之間的管轄邊界和職責(zé)交叉難以厘清，部門間爭(zhēng)議由此產(chǎn)生。京津冀協(xié)同發(fā)展給中央部委帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)，要積極應(yīng)對(duì)首都行政功能疏解，建構(gòu)起行政機(jī)構(gòu)間的跨部門跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制，途徑是：立法明晰法律關(guān)系，尊重中央部委的主體地位；明確各部委邊界，打破部門主義和超越級(jí)別，協(xié)調(diào)部委間關(guān)系和整合各方利益；順暢機(jī)構(gòu)改革，建構(gòu)行政部門間伙伴關(guān)系，在彼此監(jiān)督和協(xié)作配合中互惠互利；分析部委在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展中的作用，增強(qiáng)部門政策延續(xù)性和部委間的銜接，重歸政府整體協(xié)同服務(wù)民眾的本質(zhì)。

開放政府 部際委員會(huì) 部際聯(lián)席會(huì)議 跨部門協(xié)同

隋唐以降，中央行政機(jī)構(gòu)即有吏、戶、禮、兵、刑、工之分，是為當(dāng)前中央部委（會(huì)）之淵源。作為國(guó)務(wù)院分支機(jī)構(gòu)的各部、各委員會(huì)（簡(jiǎn)稱中央部委或國(guó)家部委）同根同源，是獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的行政主體，有立法建議權(quán)和被授權(quán)制定行政規(guī)章。雖然通俗說法對(duì)黨務(wù)系統(tǒng)的部（如中宣部、中聯(lián)部等）和政府系統(tǒng)的部委并未區(qū)分，但從行政管理的范疇來說，本文僅以國(guó)務(wù)院下轄的部委為研究對(duì)象，這樣便于甄別也符合國(guó)際慣例。中央部委之間的權(quán)限存在交疊，行政協(xié)調(diào)或多或少存在問題，會(huì)有1＋1＜2的現(xiàn)象發(fā)生。要研究中央部委的設(shè)置原理，分析國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的內(nèi)部架構(gòu)，規(guī)范部委行為標(biāo)準(zhǔn)和破除部門主義；援引民間機(jī)構(gòu)監(jiān)督，使部委超越職權(quán)時(shí)有所忌憚、不作為時(shí)心存愧疚；借用現(xiàn)代技術(shù)整合資源和促進(jìn)信息溝通，促成中央部委協(xié)同預(yù)測(cè)危機(jī)、及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息、共同合作提升服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)中央部委間跨部門協(xié)同、跨區(qū)域體系聯(lián)動(dòng)配合、國(guó)家整體綜合實(shí)力提升。

一、研究緣起

部委間關(guān)系研究要探根尋源、明確本體、鼓勵(lì)合作和利于發(fā)展。

（一）中央部委的研究淵源

現(xiàn)代意義上的政府肇始于民國(guó)時(shí)代，孫文等人對(duì)共和體制修正補(bǔ)充和不斷試錯(cuò)，衍生出五權(quán)分立的理論，影響了中國(guó)現(xiàn)代政府改革進(jìn)程；受外敵入侵和民意推動(dòng)等因素影響，國(guó)府?dāng)⊥硕惨挥?，行政改革的主體仍然在大陸。當(dāng)前行政改革研究陷入分分合合的循環(huán)，甚至有迷失自我之嫌。中央部委的裁撤和設(shè)立影響深遠(yuǎn)，甚至?xí)P(guān)涉中央與地方關(guān)系，如分稅制不僅是稅基劃分和國(guó)稅地稅分立，而涉及到集權(quán)程度和地方分權(quán)；實(shí)際上民初財(cái)政部就“規(guī)劃整理國(guó)家財(cái)政之大政方針，其中最為重要的一項(xiàng)就是劃分國(guó)稅與地方稅”[1]。再則，中央部委有垂直管理、業(yè)務(wù)督導(dǎo)等管理方式，亦有派駐地方分支機(jī)構(gòu)，研究其間關(guān)系并非易事。大部制改革一度被寄予厚望，卻缺乏遠(yuǎn)景規(guī)劃，未注重分析現(xiàn)實(shí)環(huán)境，難以形成高屋建瓴的路向指引；再則大部制是形式而非目的，行政機(jī)構(gòu)無論如何改革都不會(huì)廢除部門劃分。實(shí)際上，無論是技術(shù)操作層面分析，還是借鑒援引國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，抑或新理論新方法，都應(yīng)回歸政府部門的本位，建構(gòu)客觀評(píng)價(jià)體系衡量績(jī)效，使行政部門拆分增設(shè)或合并裁撤有據(jù)可依，夯實(shí)中央部委間關(guān)系研究的基礎(chǔ)。

（二）中央部委的意涵所指

政府部門（含中央部委）是政府的分支機(jī)構(gòu)，諸多行政部門是能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的行政主體；強(qiáng)勢(shì)部委的作用遠(yuǎn)大于一般的地方政府，中央部委的地位不容忽視。當(dāng)前學(xué)界對(duì)中央部委并無明確界定，一般認(rèn)為是約定俗成的部、委員會(huì)等國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)稱，憲法第86條和第90條對(duì)部委的工作程序進(jìn)行了概括，實(shí)則認(rèn)可部的存在。中央部委的管理方式有不可忽視的影響，不能一時(shí)興起就垂直管理，想推卸責(zé)任就放權(quán)，改革方向要進(jìn)退有據(jù)。部委間職能劃分“隔行如隔山”，非內(nèi)行難以甄別其工作規(guī)程和運(yùn)行機(jī)理，容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹和改革滯后。極端案例是機(jī)械工業(yè)曾從一機(jī)部排序到八機(jī)部，今天少有人能明確分清其分工職責(zé)，終究因?yàn)椴贿m應(yīng)發(fā)展而裁撤。由于機(jī)制體制和思維意識(shí)原因，改革進(jìn)程難以一步到位，稍有差池則會(huì)造成步步落后，如大交通在與鐵路系統(tǒng)的博弈中耗時(shí)數(shù)年才塵埃落定，大農(nóng)業(yè)、大科教猶抱琵琶半遮面，本應(yīng)快刀斬亂麻的決策往往推遲幾年才有動(dòng)作，猶豫不決的機(jī)會(huì)成本大大提高，造成最佳契機(jī)喪失。

（三）中央部委的地位界定

參循西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可知，無論是議會(huì)制還是總統(tǒng)制國(guó)家，中央行政部門都不可或缺。英國(guó)中央政府包括“英王、樞密院、內(nèi)閣、首相及部長(zhǎng)等[2]，閣員部長(zhǎng)和非閣員部長(zhǎng)的職權(quán)和規(guī)模各不相同，部處于不可或缺的地位。從美國(guó)憲法可見，部是伴隨著美國(guó)共和制而生的,而非總統(tǒng)創(chuàng)設(shè)了部；各部有依法自行處理部?jī)?nèi)事宜的權(quán)利，部的數(shù)量長(zhǎng)期較為恒定，政策推行也相對(duì)穩(wěn)健。法國(guó)中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括“總統(tǒng)、總理、部長(zhǎng)、獨(dú)立的中央行政機(jī)構(gòu)”[3]，部是國(guó)家行政體系不可或缺的部分。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情境來講，憲法第90條和《立法法》第71條賦予中央部委制定規(guī)章的權(quán)限，卻對(duì)部委地位和部委關(guān)系協(xié)調(diào)并未提及；在熟視無睹中，人們視中央行政機(jī)關(guān)為應(yīng)然之物，部委設(shè)立的本原也被淡忘；實(shí)則中央部委并非從來就有，也不會(huì)永遠(yuǎn)存在。不了解部委本體及特性就無法看到全部，缺乏歸類解析就難以探索出行政改革方向，明確部委地位的意義凸顯。

（四）中央部委的范疇涵蓋

中央部委涵蓋國(guó)務(wù)院組成部門（部、委、人民銀行、署等）、部分國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)）和部分國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位（《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》國(guó)發(fā)〔2013〕14號(hào)），國(guó)務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位設(shè)置的法律效力依次遞減。第一，嚴(yán)格意義上的中央部委主要是國(guó)務(wù)院組成部門，中央部委間是“內(nèi)閣成員”之間的關(guān)系。第二，具有行政管理職能的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)可認(rèn)為是中央部委，緣于《立法法》賦予部分國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)行政立法權(quán)，主管某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)且能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。第三，部分國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位亦可視作中央部委。證券法、保險(xiǎn)法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法分別授權(quán)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)制定部門規(guī)章，可視之為部委；地震局和氣象局事實(shí)上在制定部門規(guī)章，筆者征詢地震局法規(guī)處獲知可認(rèn)定為“具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”，依此解釋地震局和氣象局亦可納入范疇。中央部委間存在千絲萬縷的聯(lián)系，總有單位不遵循程序或恃強(qiáng)凌弱，亦有政策短時(shí)期內(nèi)不見效果而被詬病，這為中央部委間關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展蒙上了陰影，要以去偽存真的態(tài)度剖析部委自身，承認(rèn)和彌合中央部委間的矛盾，使之協(xié)調(diào)一致和形成整體服務(wù)型政府。

二、中央部委間關(guān)系的協(xié)調(diào)困境

部委之間協(xié)調(diào)困難可從法治環(huán)境、職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)改革、政策兼容方面分析。

（一）法治環(huán)境不健全，社會(huì)寬容度不足。

為避免受政策偏好和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志等因素影響，行政生態(tài)環(huán)境要援引法律秉持公義。但當(dāng)前行政立法多由行政部門主導(dǎo)，人大起到的作用并不顯著，甚至有橡皮圖章之嫌。從法律制定程序來講，一般由相關(guān)部委起草，再由政府向人大提案通過形成法律，如發(fā)改委、財(cái)政部分別牽頭起草的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，“近20年來，在人大通過的法律中，由國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案占總量的75%～85%”[4]。部門各自草擬的法律體系往往帶有濃厚的部門主義色彩，并未立足于全局考量，也未尊重和征詢其他部門意見；法律立意標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行方法往往與其他法律不兼容，這導(dǎo)致部委間關(guān)系更加難以協(xié)調(diào)。原本是中央部委間的爭(zhēng)議，部門立法成功就成為法律而具有國(guó)家意志，缺乏頂層設(shè)計(jì)的法律明顯加劇了條塊紛爭(zhēng)和部門爭(zhēng)議，如水法和環(huán)境保護(hù)法的沖突明顯不利于水利部和環(huán)保部之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。再則，中央部委被授權(quán)制定行政規(guī)章，披上法律外衣的部委間關(guān)系剛性有余和柔韌不足，缺乏事先協(xié)調(diào)和緩沖的空間。

中央部委間關(guān)系要有社會(huì)推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府間的多元合作。當(dāng)前社會(huì)存在互相難理解、缺信任、少寬容的現(xiàn)象，多考慮所失而不珍惜所得，較少主動(dòng)消除思維歧異和秉持正義；官員在位時(shí)被不斷褒揚(yáng)乃至捧殺，出事則紛紛譴責(zé)或置身事外，卻不思慮深層次的社會(huì)原因。在法治環(huán)境不完善的情況下，行政部門或因缺乏監(jiān)督而飛揚(yáng)跋扈，或因社會(huì)壓力而謹(jǐn)小慎微。由于缺乏公平透明機(jī)制保障，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則因人而異，表面一團(tuán)和氣而背后彼此攻擊，最終鮮有獨(dú)善其身者?！案母镞^程要取得成功，就必須對(duì)組織變革的需求和可能性形成共同的承諾?！盵5]中央部委之間的關(guān)系協(xié)調(diào)要有可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，決不能做搖擺不定的墻頭草；要有社會(huì)環(huán)境的寬容，容許政府部門犯錯(cuò)和行政官員改進(jìn)，建構(gòu)社會(huì)與政府之間的信任關(guān)系。政府官員要有勇于承擔(dān)責(zé)任的勇氣，減少部委為取悅社會(huì)和掩蓋負(fù)面新聞的可能性，使部委間關(guān)系沿著健康的軌道行進(jìn)。

（二）職責(zé)權(quán)限未明確，彼此信任度堪憂。

當(dāng)前公共行政學(xué)重視技術(shù)方法的分析，卻陷入“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中”的困境?！霸诟髡畽C(jī)構(gòu)領(lǐng)地的交界地區(qū)都存在著公地，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)都必須容忍其他機(jī)構(gòu)占用公地?！盵6]但這個(gè)容忍是有限度的，必須遵循基本的職責(zé)范疇和行業(yè)規(guī)范，否則會(huì)導(dǎo)致部委間合作受阻?？傆[中國(guó)政府網(wǎng)及部委網(wǎng)站，有的闡明了概況、架構(gòu)、職能等，而有的行政職能卻遮遮掩掩；解釋行政職能時(shí)往往有一條“國(guó)務(wù)院交付的其他事項(xiàng)”，這就給部委職能預(yù)留了無限空間，為部委違規(guī)擴(kuò)權(quán)埋下了伏筆。千根線一根針，再高的政策也要靠基層執(zhí)行，否則只會(huì)是雷聲大雨點(diǎn)??；若缺乏行政部門間的協(xié)調(diào)配合，初衷再好的宏觀決策也難以奏效。部委間的紛爭(zhēng)往往秘而不宣，追根問底則會(huì)彰明較著，案例有財(cái)政部敗訴政府采購(gòu)第一案（《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2012年11月24日）。因此要深入探析部委的運(yùn)行機(jī)理和職能分工，促進(jìn)政府間溝通和增強(qiáng)彼此信任，為部際協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。

中央部委間的信任程度關(guān)系到國(guó)家福祉，協(xié)同合作并非一廂情愿即可實(shí)現(xiàn)。推崇跨部門合作的英國(guó)內(nèi)閣如此評(píng)價(jià)，“跨部門合作的政策傾向于擁有更多的利益主體，但這種合作也更難以監(jiān)控和評(píng)估，具有更大的失敗風(fēng)險(xiǎn)和溝通障礙”[7]。每個(gè)部委都有自身的職責(zé)范疇，在那一畝三分地很少容他人染指；在缺乏規(guī)范和約束的情況下，有中央部委擁權(quán)自重、以部門利益為先、甚至是政策打架；如發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)關(guān)于公募基金的規(guī)則互相沖突（《證券時(shí)報(bào)》2013年3月27日），導(dǎo)致社會(huì)和企業(yè)無所適從。歐盟等機(jī)構(gòu)整合不同國(guó)家的利益，在關(guān)稅、外交、司法、農(nóng)漁等方面形成跨國(guó)合作，國(guó)內(nèi)行政機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)無障礙溝通也就成為基本要求。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為消弭部會(huì)間矛盾，制定《行政院組織法》、《政府組織基準(zhǔn)法》明確部、會(huì)、獨(dú)立機(jī)關(guān)的名稱、地位、架構(gòu)和職能，為協(xié)調(diào)部會(huì)關(guān)系奠定基礎(chǔ)；大陸地區(qū)當(dāng)前僅有《立法法》、《國(guó)務(wù)院組織法》界定部委在行政立法方面的權(quán)限，對(duì)協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)之間關(guān)系并未提及。要打破部門藩籬和減少行政資源壟斷，持續(xù)建構(gòu)部委間的信任關(guān)系，促成行政部門間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。

（三）機(jī)構(gòu)更新不及時(shí)，人員素質(zhì)待提高。

信息化時(shí)代要求政府提供個(gè)性化和及時(shí)完備的服務(wù)，政府機(jī)構(gòu)信息和服務(wù)質(zhì)量要實(shí)時(shí)跟進(jìn)。“缺乏一致執(zhí)行的政策導(dǎo)致了對(duì)懲戒程序和偏袒狀況的抱怨”[8]，會(huì)引發(fā)社會(huì)誤解。中國(guó)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能逐步取得成效，但機(jī)構(gòu)改革隨政府任期而變動(dòng)，存在社會(huì)參與度不足、執(zhí)行過程不緊湊、變革步驟有時(shí)滯的問題。從信息更新層面來講，交通運(yùn)輸部網(wǎng)站在數(shù)月內(nèi)不見鐵路局的鏈接，明顯與政府改革實(shí)際情況不符。再則，由于部委數(shù)量過多、機(jī)構(gòu)職能變化不及時(shí)，超出管理幅度的合理范圍，增加了部委間合作的成本?，F(xiàn)代信息社會(huì)風(fēng)云變幻，即便是一一對(duì)應(yīng)都可能會(huì)出問題，何況是三四十個(gè)部委相互作用。因此要及時(shí)調(diào)整行政機(jī)構(gòu)，形成行政部門新設(shè)、合并或裁撤的清晰思路，實(shí)現(xiàn)信息更新和跟進(jìn)服務(wù)。

工作人員的服務(wù)水平和能力不盡人意。“中央的要求是良好政府需要能力出眾的文官系統(tǒng)”[9]，在唯政績(jī)論的影響下，招募到的人員不一定勝任工作，存在漠視法律、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私現(xiàn)象，尤其是掌握審批權(quán)的部委官員在權(quán)力與利益之間博弈，如“發(fā)改委小處長(zhǎng)的大權(quán)力”（《瞭望東方周刊》2010年7月6日）和能源局官員落馬“發(fā)改委管得過多遭質(zhì)疑”（《中國(guó)新聞周刊》2013年5月14日）。等到問題嚴(yán)重時(shí)揪出往往為時(shí)已晚，加強(qiáng)行政官員職業(yè)道德培訓(xùn)和建立健全流出機(jī)制成為必要。有公務(wù)員陷入職業(yè)倦怠，或缺乏保障而安于現(xiàn)狀，“45.1%的受訪黨政干部認(rèn)為自己是弱勢(shì)群體”（《人民論壇》2010年第34期），這種現(xiàn)象值得深思。另外，公務(wù)員退出機(jī)制存在阻塞，有公務(wù)人員眼光不高、方向把握不準(zhǔn)、思維有局限、憑喜好辦事，不適應(yīng)現(xiàn)代行政服務(wù)的要求卻難以淘汰?！傲魉桓?，戶樞不蠹?！睓C(jī)器加速折舊促進(jìn)了工業(yè)化進(jìn)程，而行政系統(tǒng)人員流動(dòng)過慢、服務(wù)意識(shí)淡薄和冗員大量存在，其危害不容忽視。

（四）政令常出自多門，政策沖突不鮮見。

中央部委間在制定政策時(shí)缺乏事前協(xié)商，本應(yīng)中立的機(jī)構(gòu)作用不明顯。有部委不是基于利國(guó)利民角度考慮問題，政出多門會(huì)誤導(dǎo)高層研判和導(dǎo)致基層束手無策?！安颗c部之間的摩擦點(diǎn)增多，按職能劃定的部長(zhǎng)期以來與其他部就逾越既定管轄權(quán)的問題發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)”[10]，從決策制定來講，部委一把手可參加或列席國(guó)務(wù)院會(huì)議，通過各種渠道對(duì)更高決策層產(chǎn)生影響，若錯(cuò)誤決策則會(huì)產(chǎn)生庸人誤國(guó)或自毀長(zhǎng)城現(xiàn)象。從風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制來講，有效的監(jiān)督機(jī)制和中立機(jī)構(gòu)不可或缺，如德國(guó)《基本法》第114條規(guī)定“聯(lián)邦審計(jì)署的成員享有法官的獨(dú)立地位”，部與部之間的關(guān)系協(xié)調(diào)處理就容易的多。但我國(guó)本應(yīng)成為獨(dú)立機(jī)關(guān)的地位難保障，如審計(jì)單位在掀起審計(jì)風(fēng)暴時(shí)會(huì)有所顧慮，這導(dǎo)致部委工作缺乏有效監(jiān)督和程序規(guī)范，制定政令時(shí)很難考慮他者利益。在先天協(xié)調(diào)動(dòng)力不足，后天監(jiān)督缺位的情況下，中央部委的政令有各行其是之憂。

中央部委間要主動(dòng)協(xié)調(diào)沖突，建構(gòu)順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。行政部門間的爭(zhēng)議在任何國(guó)家都有發(fā)生，有的國(guó)家通過立法解決問題。如法國(guó)憲法第19條規(guī)定總統(tǒng)部分命令“應(yīng)由總理副署，如果情況需要應(yīng)由負(fù)責(zé)的部長(zhǎng)副署”，召開總統(tǒng)或總理主持的部際委員會(huì)、專設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等聯(lián)合處理問題。部際關(guān)系協(xié)調(diào)的途徑并不限于法律規(guī)定，緣于立法更多剛性而柔韌欠佳，且法律基于現(xiàn)狀而缺乏預(yù)見性，法律缺位的現(xiàn)象也不鮮見；加之判例法并未廣泛推行，多項(xiàng)法律間難免產(chǎn)生沖突。我國(guó)中央部委間的政策沖突在環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面均有所顯現(xiàn)，為協(xié)調(diào)矛盾和應(yīng)對(duì)爭(zhēng)議，建立防汛抗旱總指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但部委間沖突遠(yuǎn)非臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所能解決，必須有超脫的常設(shè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，在百家爭(zhēng)鳴中樹立正統(tǒng)聲音，以此排除雜音和增強(qiáng)部委間彼此信任，促使部委間關(guān)系回歸正軌，這就要建構(gòu)部委間順暢的平等對(duì)話渠道，實(shí)現(xiàn)行政部門間的有序協(xié)調(diào)。

三、跨部門協(xié)同：中央部委間關(guān)系的未來趨向

（一）法律關(guān)系明晰，信息公開透明。

法治社會(huì)依據(jù)法律行事，部委的地位要從法律層面明確。德國(guó)基本法第65條規(guī)定“在政策準(zhǔn)則范圍內(nèi)，聯(lián)邦各部部長(zhǎng)獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)各自主管部門工作并承擔(dān)責(zé)任。聯(lián)邦各部部長(zhǎng)之間產(chǎn)生意見分歧的，由聯(lián)邦政府予以裁決。”限定總理要在議事規(guī)則內(nèi)行事，這從憲法層面為聯(lián)邦各部之間關(guān)系協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。部委之間關(guān)系并非僅從中央政府層面內(nèi)部協(xié)調(diào)即可，而要有法律予以規(guī)范。在實(shí)際操作層面，由于議會(huì)對(duì)行政技術(shù)并不了解，故將部分行政立法授權(quán)給政府，“授予行政部門首長(zhǎng)的立法權(quán)限有時(shí)是極廣泛的…僅就行政部門首長(zhǎng)可能有立法程序中的提案權(quán)來說，也履行了一種立法職能”[11]。為防止立法泛濫和行政系統(tǒng)劫持民意，要在憲法層面界定中央與地方、地方與地方關(guān)系，制定專門法律界定中央部委間關(guān)系。從發(fā)展的角度來說，應(yīng)立法明確部委地位和職責(zé)，建構(gòu)部委間關(guān)系協(xié)調(diào)的溝通機(jī)制，在法治環(huán)境中順暢解決部委之間的爭(zhēng)議。

部際關(guān)系協(xié)調(diào)受制于信息閉塞和溝通不暢。部際關(guān)系往往陷于信息壟斷和各自為戰(zhàn)之中，實(shí)則牽涉多方利益而糾葛不清，但部際合作不可或缺，如“整合房屋、林地、草原和土地登記的職責(zé)”涉及住建部、林業(yè)局、國(guó)土部等，城鄉(xiāng)醫(yī)療則關(guān)涉衛(wèi)計(jì)委、人社部、財(cái)政部和地方政府利益，還與民生問題息息相關(guān)；從宅基地確權(quán)登記（《國(guó)土資源報(bào)》2014年8月11日）的進(jìn)程來看，建構(gòu)部際信息溝通和平等合作的橋梁，戶籍制度改革、城鄉(xiāng)土地融通、房地產(chǎn)登記等效果仍有待觀察。開放政府推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展和政府信息公開，政府決策并不應(yīng)在密室進(jìn)行，而要順暢中央部委間的信息溝通渠道，將可能存在的爭(zhēng)議開誠(chéng)布公，向民間公開以征求解決方法，信息公開透明和接受社會(huì)監(jiān)督。美國(guó)2002年推出電子政府法案，奧巴馬政府“以透明性、公眾參與和官民合作為核心的開放政府指令”[12]，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)合作以便讓民眾享受便捷服務(wù)。我國(guó)中央部委間要推進(jìn)信息共享和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，增強(qiáng)與地方政府的信息交流，在自然災(zāi)害、人才管理、資源開發(fā)等方面加強(qiáng)合作，以公共云服務(wù)平臺(tái)為公民提供個(gè)性化服務(wù)。

（二）主體地位確立，權(quán)責(zé)體系分明。

中央部委職責(zé)涵蓋全域，只有細(xì)化到部門設(shè)身處地分析、再綜合成總體，才能有更真實(shí)可行的看法。有學(xué)者將整個(gè)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)視為同一行政主體，對(duì)部委的獨(dú)立性存疑。中央部委固然是聽命于國(guó)務(wù)院，但其成立有憲法規(guī)定，是能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的行政主體，職能領(lǐng)域往往涵蓋全國(guó)，與國(guó)務(wù)院相存相依，將其視作無獨(dú)立意識(shí)的附屬機(jī)構(gòu)明顯不合實(shí)際。美國(guó)各部有一定獨(dú)立性和自由裁量權(quán)，“法律執(zhí)行的任務(wù)分配于各部…總統(tǒng)只監(jiān)督部的政策和行政，不干涉部長(zhǎng)對(duì)職員的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力”[13]。我國(guó)中央部委被授權(quán)制定行政規(guī)章權(quán)限，甚至能推動(dòng)部門立法成為國(guó)家法律，影響力遠(yuǎn)超過普通縣市乃至省級(jí)政府，相對(duì)獨(dú)立的地位毋庸置疑。這就需要明確部委的主體地位和破除部門主義，實(shí)現(xiàn)部委間的良性協(xié)作。

中央部委各司其職，在職能領(lǐng)域內(nèi)處理相關(guān)行政管理事宜。“職務(wù)的劃分應(yīng)和問題的劃分一致，不應(yīng)該有若干個(gè)彼此獨(dú)立的部門來掌管構(gòu)成同一自然整體的各個(gè)部分。”[14]在職責(zé)明確情境下預(yù)設(shè)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)部門溝通和實(shí)現(xiàn)彼此協(xié)作。部委之間終究存在交叉，缺乏法律規(guī)范情境下的職責(zé)容易混淆。中央部委并不能隨意設(shè)置，而要經(jīng)過嚴(yán)格考證和反復(fù)測(cè)算，政府改革應(yīng)慎之又慎。中央部委的設(shè)置宜簡(jiǎn)不宜繁。實(shí)際上，機(jī)構(gòu)越繁雜越有可能發(fā)生沖突，職能劃分越細(xì)則越會(huì)導(dǎo)致盲區(qū)，要優(yōu)化部委內(nèi)部組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)職能合理分化和有機(jī)整合，在改革之初就做到未雨綢繆，在科學(xué)合理基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)面面俱到。

（三）機(jī)構(gòu)改革順暢，人員關(guān)系融洽。

政府部門隨時(shí)代變化而存廢，卻難以避免時(shí)滯效應(yīng)。政府改革在部門利益、層級(jí)矛盾之間舉步維艱，只能審慎的逐步推進(jìn)。從英國(guó)經(jīng)歷來講，“大部的管理和領(lǐng)導(dǎo)困難…有些大部沒有達(dá)到真正的統(tǒng)一，好像一個(gè)混合體而非整體”[15]，這凸顯了行政改革共同面臨的困境。政府改革并非一路坦途，在沒有法律授權(quán)的情境下，2002年成立的電監(jiān)會(huì)長(zhǎng)期處于尷尬狀態(tài)（《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2012年5月21日），對(duì)電力行業(yè)難以起到監(jiān)管作用，與央企博弈中處于下風(fēng)，不得不并入能源局；副部級(jí)的鐵路局監(jiān)管正部級(jí)的鐵路總公司，效果同樣讓人擔(dān)憂。實(shí)際上，機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單合并或裁撤并不能解決問題，如整合后的新聞出版廣電總局網(wǎng)站仍用兩套系統(tǒng)，政府機(jī)構(gòu)改革的難度可見一斑。行政機(jī)構(gòu)改革非修修補(bǔ)補(bǔ)，而是大刀闊斧的改革；要以解剖麻雀的精神分析機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展路向，按照運(yùn)行規(guī)律理順中央部委間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)部委間的有序協(xié)調(diào)。

良好素質(zhì)的行政人員和寬容的社會(huì)環(huán)境是部委間有序合作的基礎(chǔ)。在部門本位主義的影響下，跨部門交流較少，各部委基于自身角度處事；有部委誘導(dǎo)學(xué)界、企業(yè)施放煙幕彈以維護(hù)部門利益，有攪混水和誤導(dǎo)民眾之嫌；有部委為減少被裁撤的幾率，游說高層以體現(xiàn)自身的重要性；有工作人員以公共利益為名，行謀取個(gè)人私利之實(shí)?！皺C(jī)構(gòu)間沖突對(duì)高級(jí)官員，尤其是總統(tǒng)、各部和機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)施加了壓力，他們必須調(diào)解所負(fù)責(zé)的組織的活動(dòng)。”[16]要鼓勵(lì)行政人員主動(dòng)交流，以天下為公的情懷摒棄私利，以平等對(duì)話的姿態(tài)破除級(jí)別，以謙虛謹(jǐn)慎的態(tài)度促進(jìn)溝通。從部委與社會(huì)環(huán)境的互動(dòng)來講，部門協(xié)同聯(lián)合可征求參考民意，以此獲得社會(huì)的理解支持；民眾置身事外，無關(guān)乎部委的任何一方，更能理性的提出解決方略。故部委政策應(yīng)多舉行聽證會(huì)，在政策制定、執(zhí)行中全程征求輿情民意，實(shí)現(xiàn)信息隨時(shí)互動(dòng)反饋，以此最大程度的維護(hù)公共利益。

（四）伙伴關(guān)系建構(gòu)，推進(jìn)跨部門協(xié)同。

伙伴關(guān)系在于打破層級(jí)，實(shí)現(xiàn)跨部門跨層級(jí)的合作。部委劃分目的在于更好的配合，但卻產(chǎn)生諸多降低效率的副產(chǎn)品，甚至抵消了分工帶來的好處。從層級(jí)制來講，中央部委間關(guān)系受制于官僚制觀念和部門主義隔閡，如農(nóng)業(yè)部與林業(yè)局之間職責(zé)存在交叉、交流途徑繁瑣不已，超越層級(jí)和實(shí)現(xiàn)跨部門合作則成為當(dāng)務(wù)之急。英國(guó)曾表示“政府建立伙伴關(guān)系，鼓勵(lì)各個(gè)部門提供更多協(xié)同也更具回應(yīng)性的服務(wù)”[17]。伙伴關(guān)系在未來成為一種潮流，不僅中央部委間可以建構(gòu)伙伴關(guān)系，跨區(qū)域乃至跨國(guó)政府間亦可實(shí)現(xiàn)伙伴關(guān)系。如平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)并非單個(gè)地方或部委所能建設(shè)，而關(guān)涉到國(guó)家層面戰(zhàn)略規(guī)劃、相關(guān)部委政策配套和兩岸齊心協(xié)力，高層引導(dǎo)和多方協(xié)商會(huì)效果更佳。在同一話語體系內(nèi)平等對(duì)話、法律兼容和減少?zèng)_突，這或許是促進(jìn)兩岸交流的一種捷徑。

多個(gè)政府部門的協(xié)調(diào)并非易事，要通過各種途徑推進(jìn)跨部門合作?！懊绹?guó)政府體制要求內(nèi)閣部長(zhǎng)們同時(shí)對(duì)總統(tǒng)及國(guó)會(huì)（兩者之間有利益沖突）負(fù)責(zé)，這樣就使得整體的內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)幾乎不可能存在”[18]。我國(guó)中央部委也分別向行政系統(tǒng)和全國(guó)人大負(fù)責(zé)，存在立法與行政的失衡。有國(guó)人對(duì)大部制的熱情超乎尋常，仿佛一切矛盾都會(huì)迎刃而解，但“部門再大也得有個(gè)邊界,超越這一邊界,職責(zé)交叉就是必然的,矛盾和扯皮也不可避免,大部門之間也不例外”[19]。行政改革總有個(gè)過程，大部制的整合并非一帆風(fēng)順，如原鐵道部必然不會(huì)主動(dòng)要求撤銷以整合交通資源。部委職能和駐地應(yīng)因地制宜，從區(qū)域發(fā)展來說，若缺乏多個(gè)中央部委的協(xié)調(diào)支持將難以為繼，如京津冀協(xié)同絕非單一部委或地方所能完成。首都并不一定是部委駐地的最優(yōu)選擇，應(yīng)實(shí)現(xiàn)總體效應(yīng)最佳化；如德國(guó)國(guó)防部留駐波恩，美國(guó)國(guó)防部地處弗吉尼亞州，均能順暢地與其他部門溝通，也未妨礙執(zhí)行軍事任務(wù)。緣于部委間關(guān)系難以實(shí)地考察，研究根基并不穩(wěn)固，資料又十分匱乏，實(shí)則并不奢求解決問題，而是自揭短處示人，意在為部委間關(guān)系正名和拋磚引玉。

四、小結(jié)

整體劃分成部分易，協(xié)調(diào)部分之間的關(guān)系難。從模型建構(gòu)來講，并不存在單一靜態(tài)的中央部委間關(guān)系，還往往有地方政府或民間力量介入其中，呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化的特征。當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展涵蓋行政功能疏解，這伴隨著中央部委等行政機(jī)構(gòu)的遷移和異地辦公等新問題，會(huì)給中央部委間關(guān)系帶來沖擊。平心而論，行政資源過于集中會(huì)帶來極度壟斷，不利于周邊區(qū)域的發(fā)展。從功能轉(zhuǎn)移的實(shí)例來講，首都地點(diǎn)也并非恒久不變，有韓國(guó)行政首都移至世宗市，德國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)大部分移駐柏林，留駐首爾或波恩的行政機(jī)構(gòu)與其他部門的協(xié)作方式值得關(guān)注。中央部委間關(guān)系要營(yíng)造完善的法治環(huán)境，制定部委組織法和明確各自職責(zé)，確保部分行政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位；要發(fā)揮司法體系作用，保障公平公正和懲戒以鄰為壑者，規(guī)范部委行為和實(shí)現(xiàn)張弛有度；要建立常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，行政改革中優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)跨部門協(xié)同服務(wù)，這是中央部委間關(guān)系研究的正途。

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責(zé)任編輯：馬俊

2014-09-02

蔡英輝，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)組織部助理研究員；申愛華，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院分黨委副書記，講師。