徐祥民 中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師

姜姍 中國(guó)海洋大學(xué)法律碩士中心

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟還遠(yuǎn)嗎？

徐祥民 中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師

姜姍 中國(guó)海洋大學(xué)法律碩士中心

《憲法》規(guī)定，人民檢察院是“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。人民檢察院只要充分行使其法律監(jiān)督權(quán)，并通過(guò)訴訟的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，因此自然而然成為環(huán)境公益訴訟的原告，其原告資格根本無(wú)須等待其他法律的另行授予。

從2009年《侵權(quán)責(zé)任法》制定到2012年修訂《民事訴訟法》，再到2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》的立法活動(dòng)中，環(huán)境公益訴訟都是立法討論中的話題之一。

盡管如此，一直到今天，我們既不能說(shuō)我國(guó)已經(jīng)通過(guò)制定或修訂法律建立了環(huán)境公益訴訟制度，也無(wú)法從新近頒布的法律中確知人民檢察院在環(huán)境公益訴訟制度中的地位。于是，我們不得不問(wèn)：人民檢察院，作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，離環(huán)境公益訴訟還有多遠(yuǎn)？

新法不給力

積極推動(dòng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的人們有一個(gè)未曾深究的判斷，即認(rèn)為在我國(guó)已有的立法中沒(méi)有支持環(huán)境公益訴訟的依據(jù)，從而也沒(méi)有支持人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)?；谶@樣一個(gè)判斷，人們把建設(shè)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的全部希望寄托于制定新法或修改已有的法律。

然而，這些新法沒(méi)有完成環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者期待的環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)任務(wù)，也沒(méi)有改變?nèi)嗣駲z察院與環(huán)境公益訴訟制度之間的關(guān)系。

環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者參加了《侵權(quán)責(zé)任法》的立法討論，其中“環(huán)境污染責(zé)任”這個(gè)詞語(yǔ)曾給了他們一種似是而非的滿足，以為這種責(zé)任是加給“環(huán)境污染”行為人的責(zé)任，是有關(guān)行為人因污染環(huán)境而承擔(dān)的責(zé)任。

但實(shí)際上，該法規(guī)定的“環(huán)境污染責(zé)任”是“環(huán)境污染致人損害責(zé)任”，就像“產(chǎn)品責(zé)任”不是對(duì)產(chǎn)品或產(chǎn)品缺陷的責(zé)任而是對(duì)因產(chǎn)品缺陷“造成他人損害”所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，“高度危險(xiǎn)責(zé)任”不是行為人對(duì)高度危險(xiǎn)行為的責(zé)任而是對(duì)因高度危險(xiǎn)作業(yè)“造成他人損害”所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任一樣。

所謂“環(huán)境污染責(zé)任”只是普通的民事責(zé)任，普通的因侵權(quán)而引起的民事責(zé)任。

環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者還參加了修改《民事訴訟法》的討論。修訂后的《民事訴訟法》解決了建立環(huán)境公益訴訟制度需要解決的若干問(wèn)題。其中包括：放寬主體資格，賦予有關(guān)非實(shí)體利益主體以訴訟當(dāng)事人資格；給已經(jīng)存在的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”更明確的訴訟主體地位；給更多的機(jī)關(guān)成為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”預(yù)設(shè)了空間。

但是，這部新修訂的法律卻沒(méi)有解決建立環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵問(wèn)題——沒(méi)有確立何謂“環(huán)境公益”。

依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條提起的訴訟是社會(huì)公共利益訴訟。它與對(duì)“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”的“損害社會(huì)公共利益的行為”提起的訴訟一樣都是社會(huì)利益訴訟。這種訴訟是不難辨別的私益訴訟——“眾多消費(fèi)者”的“合法權(quán)益”受到侵犯，通過(guò)訴訟維護(hù)這“眾多消費(fèi)者”的“合法權(quán)益”。在這種訴訟中，受償者是私人，獲得補(bǔ)償?shù)睦媸撬揭妗?/p>

環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者也參加了修改《環(huán)境保護(hù)法》的討論。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》堅(jiān)持《民事訴訟法（2012）》第五十五條的原告資格開(kāi)放路線，許可無(wú)直接利害關(guān)系人擔(dān)當(dāng)原告。該法規(guī)定：“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記”，“專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的“社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”。

環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者以為已經(jīng)大功告成，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)正式誕生。然而，事實(shí)并未如這些倡導(dǎo)者所愿?！董h(huán)境保護(hù)法（2014）》的頒布時(shí)間距離《民事訴訟法（2012）》的頒布只有不到兩年的時(shí)間，這兩部法律出自同一個(gè)立法機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)，這兩部法律中的同一個(gè)詞語(yǔ)——“社會(huì)公共利益”應(yīng)當(dāng)保持不變。

也就是說(shuō)，社會(huì)公共利益這個(gè)概念在《民事訴訟法（2012）》是私益，在《環(huán)境保護(hù)法（2014）》中也應(yīng)該是私益。該法設(shè)定的主體提起的訴訟只能是為“眾多消費(fèi)者”“合法權(quán)益”之類的利益而為的訴訟。

總之，這些法律對(duì)人民檢察院沒(méi)有新的賦權(quán)，沒(méi)有在新制度構(gòu)建中對(duì)人民檢察院的權(quán)力予以剝奪或限制，也沒(méi)有因?yàn)樾轮贫冉ㄔO(shè)對(duì)其他主體的賦權(quán)而造成對(duì)人民檢察院職權(quán)的忽略。但人民檢察院能否在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮某種作用，還可以繼續(xù)從我國(guó)原有立法中尋找法律依據(jù)。

天然的原告資格

我國(guó)《憲法》規(guī)定，人民檢察院是“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這是我國(guó)法律對(duì)人民檢察院最基本、最權(quán)威的定位。依據(jù)這一定位，人民檢察院可以對(duì)除憲法之外的任何法律的實(shí)施行使監(jiān)督權(quán)。依據(jù)這一定位，人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)可以指向除憲法以外的任何法律的實(shí)施。

作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院的監(jiān)督權(quán)是完整的權(quán)力，是普遍適用于所有法律的實(shí)施的一種權(quán)力，是無(wú)例外或尚未有例外規(guī)定的監(jiān)督權(quán)力。人民檢察院只要充分行使其法律監(jiān)督權(quán)，并通過(guò)訴訟的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，就自然成為環(huán)境公益訴訟的原告，就像在刑事訴訟中擔(dān)當(dāng)國(guó)家公訴人那樣。

人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格根本無(wú)須等待其他法律的另行授予，只要被訴行為違反法律，人民檢察院就可以對(duì)其提起訴訟。人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)包含公益訴權(quán)，也包含環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)。

檢察院的主攻方向

從我國(guó)人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格的來(lái)源和我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法、與環(huán)境相關(guān)的法律的規(guī)定來(lái)看，可以把由人民檢察院擔(dān)當(dāng)原告的環(huán)境公益訴訟的類型概括為以下兩個(gè)方面。

第一，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)是以違法為前提的訴訟。

依據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，由于人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格來(lái)自于“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的身份，或者說(shuō)來(lái)自“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的監(jiān)督權(quán)，所以，人民檢察院雖然可以擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟的原告，但由其提起訴訟的案件必須以被告行為違法為條件。環(huán)境公益訴訟不以被告行為違法為必要條件。在這個(gè)意義上，由人民檢察院作為原告的環(huán)境公益訴訟是環(huán)境公益訴訟的特例。

第二，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟主要是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟。

既具有違法性又具有公益相關(guān)性的行為既可以是自然人、法人的行為，又可以是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，但從我國(guó)現(xiàn)行法律，尤其是現(xiàn)行環(huán)境法或涉及環(huán)境的法律的建設(shè)情況看，國(guó)家機(jī)關(guān)，尤其是國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施這種行為的可能性更大。因而，從概率上來(lái)看，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟更常見(jiàn)的應(yīng)當(dāng)是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟。

我國(guó)環(huán)境法或環(huán)境相關(guān)法，比如《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》等，都規(guī)定了相關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，而這些機(jī)關(guān)是否依法行使職權(quán)又往往會(huì)影響環(huán)境公益，比如造成生物多樣性減少、漁業(yè)資源可持續(xù)生產(chǎn)量降低、森林退化或草原退化、基本農(nóng)田總量減少等等，如果相關(guān)機(jī)關(guān)出現(xiàn)怠于執(zhí)法或違法的情況，人民檢察院便可以對(duì)其提起訴訟。如果我國(guó)人民檢察院能夠“充分行使”檢察權(quán)，把環(huán)境違法作為檢察的重要領(lǐng)域，以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟將成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主要類型。

鏈接：環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐

從貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院和清鎮(zhèn)市人民法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭，到后來(lái)無(wú)錫市中級(jí)人民法院、昆明市中級(jí)人民法院、玉溪市中級(jí)人民法院、東營(yíng)市中級(jí)人民法院等地市設(shè)立環(huán)保法庭，再到2014年7月3日最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，都反映了我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)涉環(huán)境事務(wù)行使審判權(quán)的積極態(tài)度，其中也包含著接納環(huán)境公益訴訟的成分。