丁玉祥（江蘇省揚(yáng)州市司法局副局長(zhǎng)）

陳 ?。ńK省揚(yáng)州市司法局）

構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式的設(shè)想

丁玉祥（江蘇省揚(yáng)州市司法局副局長(zhǎng)）

陳 ?。ńK省揚(yáng)州市司法局）

縣級(jí)司法行政法制工作事關(guān)推進(jìn)基層依法行政工作，而依法行政工作推進(jìn)得如何，直接影響國(guó)家法律在基層的貫徹實(shí)施，直接關(guān)系到對(duì)人民群眾合法權(quán)益的保護(hù)和社會(huì)法治環(huán)境的營(yíng)造，關(guān)系到縣級(jí)司法行政執(zhí)法的社會(huì)公信力和在人民群眾心目中的形象。筆者認(rèn)為，在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的新時(shí)期，構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式勢(shì)在必行。

一、 縣級(jí)司法行政法制工作的現(xiàn)狀

由于諸多因素，縣級(jí)司法行政法制工作難以適應(yīng)推進(jìn)基層依法行政工作、保障各項(xiàng)工作順利開(kāi)展的需要。究其原因主要有：

（一）思想認(rèn)識(shí)不適應(yīng)。縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)較重視業(yè)務(wù)工作，而輕視法制工作。甚至有人認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)的權(quán)力有限、缺乏剛性，執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，長(zhǎng)此以往執(zhí)法監(jiān)督職能大大弱化，法制工作非但不能充分發(fā)揮依法行政參謀助手的作用，還被認(rèn)為是一項(xiàng)可有可無(wú)的工作。

（二）機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不適應(yīng)。由于縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)受機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制數(shù)量的制約，沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置法制機(jī)構(gòu)和配備專職法制人員，大多都是由辦公室或其他的處室人員兼職，法制工作被邊緣化，法制人員工作精力難以集中，自身學(xué)習(xí)、研究弱化?；鶎訄?zhí)法人員配備也比較少，人少事多，執(zhí)法壓力大，疲于應(yīng)付?？h級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依法行政的推進(jìn)、指導(dǎo)力度受到了嚴(yán)重影響。

（三）業(yè)務(wù)水平不適應(yīng)。隨著司法行政機(jī)關(guān)的地位和作用的日益顯現(xiàn)，執(zhí)行的專業(yè)法律、法規(guī)及規(guī)章涉及面越來(lái)越廣，專業(yè)性特別強(qiáng)，這就對(duì)法制工作提出了很高的要求。而基層法制、執(zhí)法人員水平均存在一定問(wèn)題。一方面，基層法制人員身為兼職，缺乏工作積極性，對(duì)眾多的執(zhí)法不夠熟悉，對(duì)法制工作內(nèi)容缺乏研究，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)的作用。另一方面，基層執(zhí)法人員本來(lái)就配備不多，其中新招錄的、轉(zhuǎn)崗的就占相當(dāng)?shù)谋戎兀瑢I(yè)知識(shí)、司法行政工作經(jīng)驗(yàn)相對(duì)薄弱。原有的執(zhí)法人員知識(shí)、年齡老化等。對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)、管理又缺乏計(jì)劃性、針對(duì)性、有效性，嚴(yán)重不適應(yīng)執(zhí)法工作的需要。

（四）執(zhí)法監(jiān)督不適應(yīng)?？h級(jí)司法行政法制工作已經(jīng)建立了一些基本的工作制度和規(guī)范。但制度規(guī)范不落實(shí)、監(jiān)督流于形式、懲處過(guò)輕的現(xiàn)象仍然存在。執(zhí)法責(zé)任、考核制度不落實(shí)時(shí)有發(fā)生，常態(tài)化、制度化、流程化的內(nèi)部法制監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)體系沒(méi)有形成。在行政執(zhí)法的群眾滿意度方面，縣司法行政機(jī)關(guān)雖然聘請(qǐng)了行風(fēng)監(jiān)督員，但也只是年底召開(kāi)一次行風(fēng)監(jiān)督員座談會(huì)，象征性地征求一下意見(jiàn)，整改糾錯(cuò)不到位，社會(huì)監(jiān)督作用發(fā)揮不充分、渠道也有限，因而挫傷了社會(huì)、民主監(jiān)督的積極性。

二、構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式的必要性

黨的十八大報(bào)告把堅(jiān)持依法治國(guó)作為治理國(guó)家的基本方略，并提出推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，關(guān)鍵是推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。圍繞推進(jìn)基層依法行政工作，構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式十分必要。

（一）建設(shè)法治政府的其中之意。黨的十八大把“法治政府基本建成”作為實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的新要求，這就給各級(jí)政府建成法治政府提出了時(shí)間表，任務(wù)艱巨，時(shí)間緊迫。而縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)是基層政府的重要組成部門，必須在推進(jìn)基層依法行政和建設(shè)法治政府中率先垂范，必須堅(jiān)持用改革的方式構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式，才能承擔(dān)推進(jìn)基層依法行政工作的重任。

（二）公正執(zhí)法的要求。縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要進(jìn)一步建立健全各類工作制度和流程，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的體制、機(jī)制、模式。針對(duì)行政執(zhí)法中存在的不作為、亂作為等突出問(wèn)題，構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式，強(qiáng)化法制監(jiān)督在加強(qiáng)和創(chuàng)新司法行政管理中的作用。切實(shí)做到“嚴(yán)格”、“規(guī)范”、“公正”、“文明”執(zhí)法，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制。

（三）強(qiáng)化司法行政職能作用的重要保障。在新的歷史階段，強(qiáng)化司法行政職能作用，必須在融入大局、服務(wù)大局中謀劃和推動(dòng)司法行政工作，必須構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式，始終堅(jiān)持發(fā)揮法制監(jiān)督和保障的作用，強(qiáng)力推進(jìn)依法行政工作。只有這樣，才能積極服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)，大力加強(qiáng)政府法律顧問(wèn)建設(shè)，全面深化普法依法治理工作；才能積極推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題；才能大力開(kāi)展相關(guān)法律法規(guī)政策宣傳，不斷拓展法律服務(wù)的廣度和深度。

三、實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式的特點(diǎn)

圍繞深化行政執(zhí)法體制改革，提升社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式應(yīng)致力于克服現(xiàn)實(shí)法制工作的弊端，創(chuàng)新基層法制工作的理念和秩序。實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式應(yīng)具有以下特點(diǎn)：

（一）引導(dǎo)性。要體現(xiàn)引導(dǎo)思維的作用，要引導(dǎo)基層司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員樹(shù)立依法管理、規(guī)范執(zhí)法的理念。

（二）規(guī)范性。要體現(xiàn)規(guī)范行為的作用，法制工作要與司法行政執(zhí)法工作緊密結(jié)合，將法制監(jiān)督貫穿到執(zhí)法工作過(guò)程之中。

（三）制約性。要體現(xiàn)制約權(quán)力的作用，要對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督、制約，發(fā)揮法制工作的“關(guān)口”作用。

（四）保障性。要體現(xiàn)保障執(zhí)法的作用，著重對(duì)執(zhí)法的合法性、規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，使法制工作真正起到保障司法行政各項(xiàng)工作順利開(kāi)展的作用。

四、構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式的設(shè)想

縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著法制宣傳、法律服務(wù)和法律保障等職責(zé)，推進(jìn)依法行政工作對(duì)其履行職責(zé)具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、保障性的意義。設(shè)想構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政法制工作模式應(yīng)具備以下四大體系。

（一）完善的法制工作組織體系

1、建立設(shè)置合理、編制科學(xué)的法制機(jī)構(gòu)?？h級(jí)司法局要與同級(jí)編制、人事部門協(xié)調(diào)，設(shè)立專門的法制部門，配備專職法制人員2名以上，使之與其承擔(dān)的法制工作職責(zé)相適應(yīng)。關(guān)于法制部門職責(zé)，早在1990年司法部就頒布了《司法行政法制工作規(guī)定》，已經(jīng)明確了法制機(jī)構(gòu)的主要工作職責(zé)。但是，在司法行政職能迅速加強(qiáng)的新時(shí)期，基層司法行政法制工作內(nèi)容必須深化，內(nèi)涵必然豐富，可以這樣理解：法制部門承擔(dān)著為本單位重大決策提供法律意見(jiàn)，指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查本單位開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，代理本單位參加行政訴訟活動(dòng)，提高本單位依法行政水平和執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)等重要的工作職責(zé)。只有設(shè)置合理、編制科學(xué)的法制機(jī)構(gòu)才能完成這樣重要的任務(wù)。

2、采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。要吸收具有豐富法律知識(shí)、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、管理經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)入法制隊(duì)伍，配強(qiáng)專職法制人員。并建立激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)他們的積極性、創(chuàng)造性，為法制工作開(kāi)展奠定良好的人才基礎(chǔ)。

3、建立執(zhí)法責(zé)任制。明確司法行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)為本單位推進(jìn)依法行政的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，法制部門承擔(dān)推進(jìn)依法行政工作。業(yè)務(wù)部門設(shè)置執(zhí)法崗位，執(zhí)法人員職責(zé)明確。并實(shí)行持證上崗、亮證執(zhí)法，定期培訓(xùn)，過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等制度。

（二）規(guī)范的執(zhí)法流程體系

1、權(quán)力管理清單化。嚴(yán)格規(guī)范司法行政各項(xiàng)權(quán)力的設(shè)定、增加、變更、轉(zhuǎn)移、取消等。對(duì)具有“自由裁量權(quán)”的權(quán)力事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)細(xì)化自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。

2、規(guī)范執(zhí)法流程化。應(yīng)根據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，制定每類執(zhí)法的工作流程、操作指引等執(zhí)法手冊(cè)，明確各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和要求，做到執(zhí)法流程清晰、要求具體、期限明確，增加透明度。

3、執(zhí)法信息公開(kāi)化。全面公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)、權(quán)限、程序、結(jié)果等，公民、法人或其他組織依法享有的權(quán)利義務(wù)；公開(kāi)舉報(bào)、控告、投訴的方式與渠道，主動(dòng)接受監(jiān)督。

4、權(quán)力運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)化。司法行政權(quán)力事項(xiàng)應(yīng)在網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行，做到運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督有效。

（三）內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)督體系

1、在執(zhí)法流程內(nèi)建立法制審查監(jiān)督。根據(jù)專業(yè)法律、法規(guī)及規(guī)章等規(guī)定，對(duì)具有司法、處罰等性質(zhì)的執(zhí)法，在流程內(nèi)設(shè)定法制部門審查監(jiān)督環(huán)節(jié)，法制部門對(duì)出具的執(zhí)法文書進(jìn)行法制審查，構(gòu)建防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、杜絕執(zhí)法違法的“防火墻”。（1）在社區(qū)矯正工作流程內(nèi)設(shè)定法制審查監(jiān)督?？h級(jí)司法行政機(jī)關(guān)建立有效的內(nèi)部審查監(jiān)督機(jī)制，可以有效杜絕社區(qū)矯正工作中違規(guī)、違法事件的發(fā)生。應(yīng)對(duì)以下執(zhí)法文書進(jìn)行法制審查監(jiān)督：出具社區(qū)矯正適用前的調(diào)查評(píng)估、社會(huì)調(diào)查報(bào)告；出具撤銷緩刑、假釋、收監(jiān)建議書；出具減刑建議書。這也是執(zhí)法流程內(nèi)進(jìn)行法制審查監(jiān)督的重點(diǎn)。（2）在法律援助工作流程內(nèi)設(shè)定法制審查監(jiān)督。在司法行政機(jī)關(guān)出具不予法律援助決定書前設(shè)定法制審查監(jiān)督，可以有效維護(hù)受援人合法權(quán)益。（3）在行政執(zhí)法工作流程內(nèi)設(shè)定法制審查監(jiān)督。在作出行政處罰決定前，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，由法制人員進(jìn)行法制審查監(jiān)督，行政處罰決定作出后，在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送備案行政處罰決定及相關(guān)材料。在疑難、復(fù)雜、有重大社會(huì)影響的信訪投訴案件書面答復(fù)前，由法制人員進(jìn)行法制審查監(jiān)督，有助于依法妥善處理相關(guān)案件。（4）在制定規(guī)范性文件流程內(nèi)設(shè)定法制審查監(jiān)督。在制定出臺(tái)規(guī)范性文件前，由法制人員進(jìn)行合法性審查監(jiān)督。規(guī)范性文件出臺(tái)后，在法律規(guī)定時(shí)間內(nèi),向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送備案規(guī)范性文件及相關(guān)材料。

2、在執(zhí)法流程外建立法制監(jiān)督檢查。（1）對(duì)律師工作的法制監(jiān)督。根據(jù)《律師法》的規(guī)定，司法行政部門依法對(duì)律師、律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。為了強(qiáng)化監(jiān)督，法制部門通過(guò)開(kāi)展法制監(jiān)督檢查，對(duì)執(zhí)法部門依法行使職權(quán)情況、律師事務(wù)所以及律師在業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中遵守法律、法規(guī)、規(guī)章情況進(jìn)行法制監(jiān)督。（2）對(duì)公證工作的法制監(jiān)督。根據(jù)《公證法》和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任。司法行政機(jī)關(guān)依法對(duì)公證機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)業(yè)活動(dòng)、質(zhì)量控制、內(nèi)部管理等情況進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。為了強(qiáng)化監(jiān)督，法制部門通過(guò)開(kāi)展法制監(jiān)督檢查，對(duì)執(zhí)法部門依法履職情況，公證機(jī)構(gòu)、公證員在業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中遵守法律、法規(guī)、規(guī)章情況進(jìn)行法制監(jiān)督。（3）對(duì)司法鑒定工作的法制監(jiān)督。人大常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》規(guī)定，國(guó)務(wù)院司法行政部門主管全國(guó)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記管理工作?？h級(jí)司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)主管機(jī)關(guān)的委托開(kāi)展監(jiān)督、指導(dǎo)工作。為了強(qiáng)化監(jiān)督，法制部門通過(guò)開(kāi)展法制監(jiān)督檢查，對(duì)執(zhí)法部門履職情況、司法鑒定機(jī)構(gòu)以及司法鑒定人在業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中遵守法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)情況進(jìn)行法制監(jiān)督。（4）對(duì)人民調(diào)解工作的法制監(jiān)督。根據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)的人民調(diào)解工作，縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作。為了強(qiáng)化指導(dǎo)，法制部門組織開(kāi)展法制監(jiān)督檢查，對(duì)執(zhí)法部門履行職責(zé)、人民調(diào)解委員會(huì)在業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中遵守自愿原則、免費(fèi)調(diào)解、執(zhí)行規(guī)范的情況進(jìn)行法制監(jiān)督。

（四）科學(xué)的執(zhí)法考評(píng)體系

建立健全實(shí)戰(zhàn)化縣級(jí)司法行政執(zhí)法考評(píng)制度，通過(guò)制定科學(xué)、合理的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，組織案件卷宗檢查，專項(xiàng)、年度執(zhí)法監(jiān)督檢查等，可以大大提高執(zhí)法的質(zhì)量，推進(jìn)基層依法行政工作。執(zhí)法考評(píng)的重點(diǎn)內(nèi)容是：

1、依法履職。主要對(duì)執(zhí)行《律師法》、《公證法》、《人民調(diào)解法》、全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》、國(guó)務(wù)院《法律援助條例》、最高院、最高檢、司法部《國(guó)家司法考試實(shí)施辦法》、最高院、最高檢、公安部、司法部《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》等情況進(jìn)行考評(píng)，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的違法、違章行為，及時(shí)提出糾正意見(jiàn)，并結(jié)合執(zhí)行中的問(wèn)題，開(kāi)展理論和實(shí)踐問(wèn)題的研究，嚴(yán)防發(fā)生行政不作為、具體行政行為違法或者明顯不當(dāng)而導(dǎo)致行政訴訟敗訴或者國(guó)家賠償。同時(shí)，考評(píng)落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)法工作部署，正確、及時(shí)履行職責(zé)情況。

2、規(guī)范執(zhí)法。檢查考評(píng)依法呈報(bào)、審批法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)，依法考核授予法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)資格，依法開(kāi)展對(duì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督管理，依法收費(fèi)及網(wǎng)上權(quán)力運(yùn)行等情況；檢查考評(píng)實(shí)施行政處罰的合法性、規(guī)范性，有無(wú)越權(quán)；檢查考評(píng)投訴、申訴案件依法規(guī)范處理；認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議決定和人民法院生效判決。檢查考評(píng)建立社區(qū)矯正刑事執(zhí)法工作管理制度，社區(qū)服刑人員監(jiān)管、教育、幫扶規(guī)范，依法辦理提請(qǐng)減刑、撤銷緩刑（假釋）和予以收監(jiān)執(zhí)行等刑罰執(zhí)行工作；檢查考評(píng)執(zhí)法卷宗質(zhì)量。

3、執(zhí)法監(jiān)督。包括內(nèi)部和外部監(jiān)督兩個(gè)方面，內(nèi)部監(jiān)督是本單位開(kāi)展執(zhí)法檢查、執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)情況。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查決定，及時(shí)糾正錯(cuò)誤行為，依法追究執(zhí)法責(zé)任。外部監(jiān)督是接受人大執(zhí)法監(jiān)督檢查，接受司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，以及網(wǎng)上信息公開(kāi)情況。

4、基礎(chǔ)工作。重點(diǎn)考評(píng)建立基層法制工作組織、隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法流程化；建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制、重大行政決策制度、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等制度；推行行政調(diào)解、行政指導(dǎo)工作制度、全程說(shuō)理式執(zhí)法制度等；規(guī)范性文件制定合法性審查、備案、清理，執(zhí)法臺(tái)賬、資料、統(tǒng)計(jì)等。

（責(zé)任編輯 張文靜）