朱大敏（浙江省杭州市江干區(qū)司法局副局長）

朱文根 郭肖肖（浙江省杭州市江干區(qū)司法局）

“精準(zhǔn)普法”的理論與實(shí)踐

不斷推進(jìn)的改革步伐以及人民群眾日益多元化的法律需求給普法工作帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。普法工作如何與時(shí)俱進(jìn)，成為當(dāng)今普法人探討的新話題。本文基于當(dāng)前普法工作存在問題的分析，闡述“精準(zhǔn)普法”的概念、內(nèi)涵、價(jià)值和操作方法，以期為普法工作的創(chuàng)新發(fā)展提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

一、現(xiàn)實(shí)困境：當(dāng)前普法教育的問題與分析

自1986年第一個(gè)五年普法規(guī)劃實(shí)施以來，二十多年的普法工作在普及法律知識、提高全民法律意識、推進(jìn)政府依法行政等方面發(fā)揮了重要的作用。但是面對快速變革的社會形態(tài)，傳統(tǒng)普法模式出現(xiàn)了一些滯后于時(shí)代需求的問題，遏制了普法工作的進(jìn)一步發(fā)展，主要體現(xiàn)在：（1）普法形式吸引力不強(qiáng)。當(dāng)前，常見的普法形式如法制講座、法律咨詢、宣傳資料發(fā)放、標(biāo)語條幅張貼等，因帶有較多“灌輸式”教育色彩，缺乏自下而上的大眾參與，以致活動現(xiàn)場中途離席、資料隨地扔、咨詢臺前冷清、群眾更熱衷領(lǐng)取小禮品的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，受眾用心、投入地參與程度顯著不夠。（2）普法工作科學(xué)性不足。相當(dāng)數(shù)量的普法活動安排隨意，大多建立在“經(jīng)驗(yàn)之談”和主觀判斷上，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)和系統(tǒng)的操作方案，以致出現(xiàn)普法活動安排只注重對內(nèi)容和形式的選擇而沒有前期論證和后期評估過程、缺少技術(shù)含量、泛而不精、實(shí)效低等一系列現(xiàn)象。（3）普法資源利用率不高?，F(xiàn)有的普法資源簡單機(jī)械拼湊，無法形成高效合力。各地在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中呈現(xiàn)的人文、地理、建筑等區(qū)域優(yōu)勢資源未得到有效整合利用，普法的地方特色未能彰顯。普法主體之間缺乏高效的溝通平臺，在普法工作上單兵作戰(zhàn)現(xiàn)象仍然存在，一些好的經(jīng)驗(yàn)做法和普法資源無法共享，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重。（4）普法成效的評估失準(zhǔn)?！耙荒晷】己耍迥甏篁?yàn)收”的普法工作評估機(jī)制導(dǎo)致政府既是運(yùn)動員又是裁判員。有的單位為了應(yīng)付檢查，甚至臨時(shí)拼湊臺賬，弄虛作假，無法準(zhǔn)確反映普法工作的成效?，F(xiàn)有的普法效果表述方式，一種是定性，如“公民的法律素質(zhì)得到提高，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員依法行政、依法辦事能力得到加強(qiáng)，全社會法治化水平得到提升”等；另一種是量化，如多少人參加了普法活動，多少人接受了法律咨詢，辦了多少場講座、發(fā)了多少宣傳資料等。不管是定性還是量化表述，都難逃“功勞擴(kuò)大化”、“成績流于表面”的嫌疑。

不可否認(rèn)，決定普法實(shí)效是有許多因素和變量的。就目前而言，黨和政府對普法工作給予了高度重視和支持，在人力財(cái)力物力上的保障也大幅度加強(qiáng)，各項(xiàng)制度也在逐步健全，但為什么還會出現(xiàn)前文分析的問題乃至困境？筆者認(rèn)為，追其根源，目前影響普法教育實(shí)效的一個(gè)重要因素是對普法工作本身的理論研究不夠，普法活動中的“技術(shù)構(gòu)成”偏低、理論支持不足。無論是行業(yè)內(nèi)還是學(xué)術(shù)界大部分局限于對工作實(shí)踐的探討，普法這么多年來很少被作為一門專門的學(xué)科進(jìn)行研究，加上各地普遍存在的粗放型操作模式，成了制約普法工作創(chuàng)新發(fā)展的突出因素。

二、理論應(yīng)對：精準(zhǔn)普法理論的提出與論證

普法教育要走出困境，更好地服務(wù)和滿足人們的需求，保持自身的可持續(xù)發(fā)展，需要在理論研究上下功夫。杭州市江干區(qū)在全面分析總結(jié)以往普法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地提出了“精準(zhǔn)普法”理論，并進(jìn)行了實(shí)踐探索。

（一）精準(zhǔn)普法的主要內(nèi)涵

參照有關(guān)理論研究,我們將“精準(zhǔn)普法”界定為：以滿足公民、社會的法律需求和普法資源的高效配置為目標(biāo)，以科學(xué)理論為指導(dǎo)，通過對重大普法活動進(jìn)行論證、立項(xiàng)、過程控制和效果評估及各要素的精細(xì)、準(zhǔn)確運(yùn)作，為不同的普法對象提供量體裁衣般的個(gè)性化法制宣傳服務(wù)，以最優(yōu)化的資源利用獲取最大的普法實(shí)效。具體而言，精準(zhǔn)普法具有以下內(nèi)涵：

1、著力于滿足公民、社會的法律需求和普法資源的高效配置。一是強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向，分類細(xì)化，提供有針對性的法制宣傳服務(wù)；二是實(shí)現(xiàn)普法資源的共建共享，將資源用在“刀刃”上，使有限的資源達(dá)到1+1＞2的最優(yōu)配置模式。

2、強(qiáng)調(diào)科學(xué)理論對普法活動的內(nèi)在推動作用。強(qiáng)調(diào)對普法活動的推進(jìn)實(shí)施都應(yīng)有相應(yīng)的科學(xué)理論依據(jù)，使理論與實(shí)踐在互相作用過程中促進(jìn)普法工作的發(fā)展。

3、保證普法活動整個(gè)過程在廣度和深度上的“細(xì)節(jié)精準(zhǔn)”。精準(zhǔn)普法模式的“精準(zhǔn)”理念不僅貫穿于前期調(diào)研、方案規(guī)劃、過程控制、結(jié)果評估等整個(gè)普法活動各階段，而且滲透至對普法內(nèi)部結(jié)構(gòu)各要素的精準(zhǔn)把握，包括所處的社會情境、普法對象、信息源、普法形式、載體、普法內(nèi)容等。

4、增加普法活動的技術(shù)構(gòu)成和技術(shù)含量。通過環(huán)環(huán)相扣、層層推進(jìn)的技術(shù)操作模式提升普法的“產(chǎn)品價(jià)值”。將整個(gè)普法活動細(xì)化為一整套標(biāo)準(zhǔn)化的流程：前期調(diào)研（對象需求調(diào)查、社會情境考究）、可行性論證（技術(shù)參數(shù)設(shè)定、成本預(yù)算、效果預(yù)估）、立項(xiàng)（確立方案）、過程監(jiān)控（排除干擾因素、適當(dāng)微調(diào)）、效果評估（接收反饋信息、驗(yàn)證普法效果）。

（二）精準(zhǔn)普法的理論依據(jù)

1、更精準(zhǔn)的需求分析。根據(jù)傳播學(xué)“使用與滿足”的受眾行為論原理，要提高普法實(shí)效，首先要了解受眾參與普法活動的預(yù)期動機(jī)和希望滿足的程度；其次還要掌握影響受眾行為的社會文化因素和自我因素。精準(zhǔn)普法在深度分析受眾所處的外在環(huán)境和自身特質(zhì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)普法受眾的法律需求不同，將普法對象細(xì)分為各類相對同質(zhì)的群體，提供個(gè)性化服務(wù)。

2、更有效的過程實(shí)施。系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)內(nèi)各要素都有自己所處的最優(yōu)位置，要素之間互相作用來共同推動系統(tǒng)有效運(yùn)作。以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的控制論認(rèn)為，通過調(diào)整系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)各要素關(guān)系的有效管理，能使系統(tǒng)達(dá)到優(yōu)化目標(biāo)。精準(zhǔn)普法通過事前對普法對象、資源、內(nèi)容、形式等涉及普法活動開展的各要素特點(diǎn)的分析，以及針對普法活動實(shí)施中會影響活動效果的各節(jié)點(diǎn)預(yù)測，采取精準(zhǔn)途徑來避免實(shí)施環(huán)節(jié)上偏離普法目標(biāo)的因素出現(xiàn)，從而達(dá)到預(yù)設(shè)效果。

3、更實(shí)在的效果達(dá)成。首先，精準(zhǔn)普法的資源優(yōu)化建立在成本收益分析基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以最小的投入產(chǎn)出最大效益，強(qiáng)調(diào)不增加額外的資源投入成本，通過縱向開發(fā)和橫向重組兩種形式實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。其次，精準(zhǔn)普法運(yùn)用控制論提出的“前饋”（進(jìn)行傳播前，事先對受眾進(jìn)行調(diào)研，以了解其構(gòu)成、需求、行為等）和“反饋”（受傳者在接受信息后做出的各種反應(yīng)）原理實(shí)現(xiàn)對信息的充分利用來滿足社會、公民的需求，提高普法實(shí)效。

（三）精準(zhǔn)普法的應(yīng)用價(jià)值

1、有利于提高政府行為績效。精準(zhǔn)普法利用成本收益分析法配置普法資源的做法，能夠?qū)⒄?cái)政在普法事業(yè)上的配置達(dá)到最優(yōu)化，提高政府財(cái)政的利用率。

2、有利于提高群眾滿意度。精準(zhǔn)普法堅(jiān)持“以人為本”工作理念，它的實(shí)現(xiàn)能夠最大程度地滿足社會、大眾的法律需求，在服務(wù)群眾的過程中實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。

3、有利于普法事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。精準(zhǔn)普法通過準(zhǔn)確把握普法工作的內(nèi)在規(guī)律，給普法工作提供理論支持，一定意義上給普法事業(yè)注入了綿延不斷的內(nèi)在動力?！熬?xì)作”的工作方式，更是為普法事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展鋪上了一條給力之路。

（四）精準(zhǔn)普法的現(xiàn)實(shí)理性

從普法工作本身來看，“政府主導(dǎo)”的普法推進(jìn)模式在資源統(tǒng)籌調(diào)度、全盤控制普法工作走向和進(jìn)度等方面的優(yōu)勢給精準(zhǔn)普法理論的產(chǎn)生提供了可行性。從社會發(fā)展來看，精準(zhǔn)普法是伴隨著信息化發(fā)展產(chǎn)生的微觀普法運(yùn)作方式。從普法受眾來看，精準(zhǔn)普法在有限的可利用資源氛圍下向細(xì)節(jié)要效益的做法呼應(yīng)了人們多樣化的法律需求。

三、實(shí)踐探索：杭州市江干區(qū)精準(zhǔn)普法實(shí)例

精準(zhǔn)普法理論提出以來，杭州市江干區(qū)相繼推出一些普法項(xiàng)目，用實(shí)踐案例論證了精準(zhǔn)普法理論的可操作性。

（一）細(xì)分法律需求：向社區(qū)提供差異化服務(wù)

2009年起，杭州市推出“律師進(jìn)社區(qū)”活動，通過政府購買法律服務(wù)的方式，為每個(gè)社區(qū)派駐一名律師，律師每周到社區(qū)值班半天，為居民提供法制宣傳、法律咨詢、人民調(diào)解等法律服務(wù)。江干區(qū)按轄區(qū)內(nèi)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人員構(gòu)成、地理位置、法律需求等多種因素，將現(xiàn)有社區(qū)分為老小區(qū)型、撤村建居型、新建商品房型三類。根據(jù)三類社區(qū)的不同法律需求，派駐具有相應(yīng)專長的律師，提供針對性的法制宣傳和法律服務(wù)。區(qū)司法局還不定期走訪社區(qū)，及時(shí)對不適配的律師進(jìn)行調(diào)整。

（二）實(shí)施過程控制：開發(fā)青少年法制教學(xué)課

2011年，江干區(qū)司法局立項(xiàng)開發(fā)青少年法制現(xiàn)場教學(xué)課。該現(xiàn)場教學(xué)課分預(yù)先控制、現(xiàn)場控制、反饋控制三個(gè)階段實(shí)施過程控制。第一階段體現(xiàn)在課程設(shè)計(jì)上，圍繞教學(xué)目的，結(jié)合教學(xué)發(fā)展需要，在學(xué)生課堂心理變化的關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)置有效的教學(xué)內(nèi)容、方式和配置資源，形成一整套有針對性的細(xì)節(jié)教學(xué)方案。第二階段體現(xiàn)在教學(xué)現(xiàn)場中，設(shè)置全場主持人，引導(dǎo)學(xué)生進(jìn)入教學(xué)預(yù)定環(huán)節(jié)并針對出現(xiàn)的突發(fā)失控情況進(jìn)行“救場”。第三階段體現(xiàn)在過程完成后，用實(shí)際結(jié)果與預(yù)先目標(biāo)進(jìn)行對比，作為指導(dǎo)和改善未來教學(xué)行為的依據(jù)，形成教學(xué)過程的良性循環(huán)。

（三）優(yōu)化資源配置：開展“百名律師訪千家”活動

2011年，江干區(qū)對轄區(qū)內(nèi)“律師進(jìn)社區(qū)”工作開展情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)律師主要通過“坐堂問診”的方式開展法制宣傳和法律服務(wù)，社區(qū)居民對“律師進(jìn)社區(qū)”工作的知曉度不高，前來咨詢的人不多，有些律師在社區(qū)值班時(shí)經(jīng)常無事可做，造成資源浪費(fèi)。為解決上述問題，江干區(qū)開展了“百名律師訪千家”活動，組織社區(qū)律師上門走訪居民，了解居民反映和關(guān)注的矛盾糾紛，當(dāng)面解答法律問題，收集居民對黨委政府意見和建議126條。通過改變工作方式，調(diào)整了普法資源的非最佳產(chǎn)能位置，使工作系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)更趨合理。

（四）注重結(jié)果反饋：成立工友律師顧問團(tuán)

江干區(qū)有近42萬外來務(wù)工人員，為了向該群體提供更好的法制宣傳，江干區(qū)司法局招募了40名外來務(wù)工人員作為普法教育信息跟蹤調(diào)查志愿者，以定期回訪和主動反饋的形式，了解其涉法需求、接受普法教育情況及對普法工作的意見、建議。從志愿者反饋的信息來看，多數(shù)外來務(wù)工人員存在合法權(quán)益受侵害時(shí)不知如何維權(quán)，甚至出現(xiàn)在維權(quán)過程中“破財(cái)不消災(zāi)”的現(xiàn)象。據(jù)此，江干區(qū)司法局組織經(jīng)驗(yàn)豐富的律師、法律工作者，建立工友律師顧問團(tuán)，常年免費(fèi)為外來務(wù)工人員提供法律咨詢、協(xié)助申請法律援助。

四、操作指南：精準(zhǔn)普法的應(yīng)用流程與方法

精準(zhǔn)普法強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的連貫性和完整性，所以，要選擇項(xiàng)目管理模式作為操作體系框架，將某項(xiàng)具體普法工作作為項(xiàng)目來推進(jìn)。

（一）項(xiàng)目生成和決策

這一階段主要包括：（1）發(fā)現(xiàn)問題并提出設(shè)想。項(xiàng)目組織者首先要考慮的是為解決什么樣的問題而開展此項(xiàng)工作，然后在發(fā)現(xiàn)問題后，針對如何解決問題再提出工作的基本設(shè)想。（2）分析機(jī)遇和需求。在提出基本設(shè)想的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步分析和識別實(shí)現(xiàn)設(shè)想的現(xiàn)實(shí)條件。同時(shí)，對工作設(shè)想能多大程度滿足普法對象需求進(jìn)行深入分析。（3）編制項(xiàng)目建議書。首先要將項(xiàng)目背景、所處環(huán)境、客戶需求等調(diào)查情況進(jìn)行反映；其次要有確定的可測量的目標(biāo)定位、計(jì)劃，包括時(shí)間周期、預(yù)算成本、具體活動組成、項(xiàng)目價(jià)值等一些可以讓決策者對項(xiàng)目有基本了解的情況說明。

（二）項(xiàng)目計(jì)劃和設(shè)計(jì)

項(xiàng)目建議書得到審批通過后，進(jìn)入到計(jì)劃和設(shè)計(jì)階段。在這一階段中，要在項(xiàng)目建議書的基礎(chǔ)上編制出周密計(jì)劃，設(shè)計(jì)出項(xiàng)目各階段的具體工作和每個(gè)階段工作要達(dá)到的要求以及針對可能會遇到的風(fēng)險(xiǎn)作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。

（三）項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)控

主要工作包括項(xiàng)目計(jì)劃的實(shí)施、團(tuán)隊(duì)的建設(shè)、信息的溝通、質(zhì)量的保證、采購工作的開展、合同的管理等等。在實(shí)施項(xiàng)目過程中，要不間斷地將各個(gè)階段的工作與項(xiàng)目計(jì)劃的范圍、進(jìn)度、成本、質(zhì)量等要求進(jìn)行比較，以便及時(shí)識別出項(xiàng)目的實(shí)際工作與計(jì)劃是否存在偏差。如果偏差超過允許范圍，就要采取糾偏措施。糾偏措施是項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)控中的一項(xiàng)重要工作?？梢酝ㄟ^改進(jìn)工作，提高工作績效，也可以通過調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃來適應(yīng)變化了的實(shí)際工作。

（四）項(xiàng)目反饋和改進(jìn)

項(xiàng)目實(shí)施完成后，要對普法項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。驗(yàn)收的過程其實(shí)是一個(gè)項(xiàng)目評估的過程。除了普法項(xiàng)目組織者的量化標(biāo)準(zhǔn)對照評估外，普法項(xiàng)目最重要的評估主體是普法項(xiàng)目面向的特定普法對象。普法對象的反饋信息可以通過發(fā)起交流會、問卷調(diào)查、個(gè)別即時(shí)性詢問等溝通渠道收集。例如，杭州市西湖區(qū)黃龍法治CBD項(xiàng)目的定義是充分利用黃龍商務(wù)中心的律師資源優(yōu)勢，為企業(yè)的發(fā)展提供法律服務(wù)，力求把黃龍國際商務(wù)圈打造成“法治環(huán)境最佳、法治意識最強(qiáng)、法律糾紛最少、法律服務(wù)最優(yōu)、普法教育最好”的示范區(qū)。2011年7月，黃龍法治CBD項(xiàng)目建成投入使用。同年10月，西湖區(qū)召開黃龍法治CBD建設(shè)企業(yè)座談會，樓宇業(yè)主、物業(yè)、企業(yè)代表對黃龍法治CBD建設(shè)的服務(wù)內(nèi)容是否滿足自身法律需求提出反饋意見。同年12月，西湖區(qū)召開黃龍法治CBD推進(jìn)會，會上法學(xué)專家針對項(xiàng)目建設(shè)提出了專業(yè)性意見和建議。項(xiàng)目組織者吸收反饋意見，通過整改措施改進(jìn)和完善項(xiàng)目，直到達(dá)成或超越普法對象的要求和期望。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）