葛燕

土地流轉(zhuǎn)改革須再配置

葛燕

“深化土地制度改革”是全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，更是一場(chǎng)牽涉利益最大、最為復(fù)雜的社會(huì)變革

黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的決定，中央一號(hào)文件連續(xù)11年鎖定三農(nóng)，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，讓農(nóng)民共享改革紅利的呼聲日益高漲，“涉農(nóng)紅利”將進(jìn)入新一輪快速釋放期。土地流轉(zhuǎn)改革是農(nóng)村改革中最基礎(chǔ)的一環(huán)，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的利益，備受各方關(guān)注。今年“一號(hào)文件”首次提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，同時(shí)提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。然而，深圳首宗“農(nóng)地入市”引得爭(zhēng)議百出，部分已試水農(nóng)地流轉(zhuǎn)的地區(qū)也遭遇了不少的“尷尬”，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革可謂艱難前行。

一是土地政策及法律層面不清晰。農(nóng)民的土地使用權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然一直被強(qiáng)調(diào)需要保護(hù)，但現(xiàn)行的法律卻沒(méi)有明確的表述，直接導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)性質(zhì)不清、主體不明。另外，目前土地登記管理較為分散，由國(guó)土、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門分別負(fù)責(zé)土地、房屋、林地、農(nóng)地等的確權(quán)登記，使得土地確權(quán)登記管理較為雜亂，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)缺乏支持。

二是土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民利益難保障。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償水平有限、租金支付存在一定風(fēng)險(xiǎn)，“進(jìn)城、進(jìn)廠”的土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民由于戶籍制度壁壘難以享受到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，留守農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民又有著失去保障和依靠的擔(dān)憂。綜觀土地改革的決策部署，都明確了要充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將“不能限制或者強(qiáng)制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”作為最基本的原則。然而，由于政策傳達(dá)過(guò)程存在偏差、少數(shù)地區(qū)曲解政策本意，一味追求經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)而損害農(nóng)民群眾權(quán)益的事件仍有發(fā)生。

三是土地流轉(zhuǎn)后頻現(xiàn)融資難。雖然土地流轉(zhuǎn)改革政策明確了集體建設(shè)用地和國(guó)有土地同地同價(jià)，但是部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)于集體建設(shè)用地融資相比國(guó)有土地要打個(gè)折扣，有的甚至不愿進(jìn)行抵押融資。由于農(nóng)業(yè)受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)雙重影響較大，比較效益低，增產(chǎn)難增收，土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有形成完善的市場(chǎng)融資體系，致使部分土地流入經(jīng)營(yíng)主體因資金短缺而陷入發(fā)展困境。

“深化土地制度改革”是全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，更是一場(chǎng)牽涉利益最大、最為復(fù)雜的社會(huì)變革。目前，已有多個(gè)省市開展了土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，總結(jié)了不少經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了很多亟需解決的難題。下階段，要以“點(diǎn)”帶“面”尋突破，循序漸進(jìn)地做好土地流轉(zhuǎn)改革的再配置。

首先，要健全完善政策和法律制度。進(jìn)一步修訂完善《土地管理法》，尚未完成農(nóng)村土地登記確權(quán)的地區(qū)要加快步伐。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓、租賃、入股等方式向城鄉(xiāng)居民和企業(yè)開放，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。廢除不必要的入市門檻，在建立了產(chǎn)權(quán)登記和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的地方，允許農(nóng)民自愿將流轉(zhuǎn)土地直接入市交易，讓農(nóng)民憑借土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，從而增加財(cái)產(chǎn)性收入。

其次，探索“以土地?fù)Q保障”的合理機(jī)制。以保障農(nóng)民利益為中心，探索形成“以土地?fù)Q保障”的新機(jī)制，千方百計(jì)免除參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的“后顧之憂”；以推進(jìn)新型城市化為契機(jī)，鼓勵(lì)農(nóng)民“帶地進(jìn)城”，推進(jìn)產(chǎn)城融合，推動(dòng)“就地城鎮(zhèn)化”的同時(shí)真正實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。例如，浙江嘉興市較早實(shí)施的“兩分兩換”試點(diǎn)，探索了將宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，不僅推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和農(nóng)民居住的集中化，而且推進(jìn)廣大農(nóng)民真正向市民轉(zhuǎn)變。

最后，加快土地改革與農(nóng)村金融改革的結(jié)合。浙江在農(nóng)村土地改革和金融改革方面都走在全國(guó)前列，嘉興、湖州等地的試點(diǎn)也成為較早將土地改革與金融領(lǐng)域結(jié)合的案例。將土地改革與農(nóng)村金融改革更好地結(jié)合，重點(diǎn)在于加強(qiáng)制度建設(shè)，完善對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)的監(jiān)督機(jī)制，清理那些目的僅在于享受國(guó)家扶持政策的“無(wú)良合作社”，完善內(nèi)部管理制度，從而降低融資風(fēng)險(xiǎn)，真正發(fā)揮土地流入經(jīng)營(yíng)主體調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)農(nóng)民增收的作用。

供稿：浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心預(yù)測(cè)處