突出“三個統(tǒng)籌”深入推進“騰籠換鳥”

陳建忠

作者為浙江省經(jīng)濟和信息化委員會副主任

“騰籠換鳥”，既要多措并舉加快“騰籠”，更要拓寬思路“換鳥”提質(zhì)，切實加強市場機制創(chuàng)新與政府作用發(fā)揮、試點示范與面上指導的統(tǒng)籌

針對經(jīng)濟發(fā)展中的素質(zhì)性、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾和資源要素、環(huán)境承載束縛，推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變一直是歷屆浙江省委、省政府的探索實踐。特別是十一屆省委提出了“八八戰(zhàn)略”，以“鳳凰涅槃”的勇氣、“騰籠換鳥”的舉措、“浴火重生”的氣魄，把浙江轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式推上新臺階。在建設(shè)“兩富”現(xiàn)代化浙江的關(guān)鍵期，大力推進“騰籠換鳥”，既是浙江當前面臨的重要課題和緊迫任務(wù)，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高資源配置效率、擴大有效投資的重要載體和抓手。

實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的必由之路

加快“騰籠換鳥”是破解浙江要素資源制約的客觀需要。改革開放以來，浙江經(jīng)濟發(fā)展成績令人矚目。但隨著浙江經(jīng)濟總量的不斷擴大，資源要素供給、生態(tài)環(huán)境承載、內(nèi)外市場需求等瓶頸制約日益突出。土地資源嚴重短缺。隨著濱海濕地、低丘緩坡地生態(tài)保護力度加大，未來建設(shè)用地供需矛盾和耕地后備資源開發(fā)整理難度越來越大。能源瓶頸約束凸顯。“十二五”前三年全省單位GDP能耗已累計下降11.96%，能源利用水平在全國位居前列，但全省一次能源消費構(gòu)成中煤炭占比接近60%，清潔能源和可再生能源比重較低，控制能源消費和節(jié)能降耗的任務(wù)依然十分艱巨。環(huán)境保護制約加劇。2012年，浙江工業(yè)廢水排放量、工業(yè)化學需氧量排放總量、氨氮排放總量，分別居全國第3位、第6位和第8位，環(huán)境承載力的限制要求浙江必須加快“騰籠換鳥”。

加快“騰籠換鳥”是提高質(zhì)量效益建設(shè)工業(yè)強省的必然選擇。必須清醒地意識到，產(chǎn)業(yè)層次不高，單純依靠高投入、高消耗、高排放換取工業(yè)增長，依靠低成本、低價格、低效益拓展市場空間的路子已經(jīng)越走越窄。提升工業(yè)發(fā)展質(zhì)量必須加快推進“騰籠換鳥”。浙江工業(yè)“大而不強”問題突出。與發(fā)達國家相比，浙江制造業(yè)勞動生產(chǎn)率僅為美國1/5、日本1/4。工業(yè)增加值率在19%左右，比美、德、日等發(fā)達國家低25個百分點左右，甚至低于全國平均水平。必須加快推進“騰籠換鳥”，建立健全倒逼機制、引導機制和激勵機制，以“壯士斷腕”的勇氣，加快低效工業(yè)存量淘汰、退出，騰退空間用于投資強度大、產(chǎn)出密度高、質(zhì)量效益好、環(huán)境污染少的先進產(chǎn)能，以存量換增量，擴大工業(yè)有效投資，建立工業(yè)發(fā)展的新優(yōu)勢，加快傳統(tǒng)工業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)變，確保盡早建成工業(yè)強省。

加快“騰籠換鳥”是提升浙江產(chǎn)業(yè)競爭力的有效途徑。目前，浙江擁有500多個年產(chǎn)值超億元的塊狀經(jīng)濟，涉及175個行業(yè)、24萬家企業(yè)，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多、新興產(chǎn)業(yè)少，低附加值產(chǎn)業(yè)多、高附加值產(chǎn)業(yè)少的問題長期困擾浙江經(jīng)濟發(fā)展。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相近的廣東、江蘇相比，浙江在裝備制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面存在較大差距。以1992年、2000年、2011年三個關(guān)鍵時點的工業(yè)前10位產(chǎn)業(yè)排序演變看，浙江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最為緩慢，紡織產(chǎn)業(yè)比重從1992年的22.4%下降到2011年的10.2%，但比重一直居于首位。廣東最早確立以電子信息、裝備制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，紡織產(chǎn)業(yè)從第3位逐次滑落到第9位；江蘇大力發(fā)展電子信息、化工、裝備制造等產(chǎn)業(yè)，紡織產(chǎn)業(yè)從第1位下降到第7位。

“騰籠換鳥”的主要成效與問題

近年來，全省以淘汰落后產(chǎn)能、盤活存量土地、騰出用能空間等工作為重點，騰籠換鳥工作取得了突破性的進展。2012年、2013年兩年，全省累計淘汰改造落后產(chǎn)能企業(yè)5300多家，淘汰小企業(yè)、小作坊2萬多家；盤活存量土地15.7萬畝，騰出用能空間近420萬噸標準煤，重污染高耗能行業(yè)累計關(guān)停淘汰企業(yè)976家、規(guī)范提升433家。通過“騰籠換鳥”，很多地方已經(jīng)嘗到了甜頭，經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益得到了全面提升。

但工作中仍然存在著兩方面主要問題：一是“騰籠”與“換鳥”的聯(lián)動推進不夠。近年來各地因傳統(tǒng)落后項目對水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境的嚴重影響，對“騰籠”的重視程度和推進力度顯著增強，但是利用“騰出”的用地、用能、環(huán)境容量空間，換入“高新鳥、高產(chǎn)鳥、生態(tài)鳥”的聯(lián)動推進機制不完善，帶動區(qū)域轉(zhuǎn)型升級的高質(zhì)量、高水平項目落地不多。二是市場化推進“騰籠換鳥”機制有待深化和完善。表現(xiàn)為“騰籠換鳥”仍以行政手段推動為主，市場化機制、差別化資源價格政策尚不完善，各類市場主體主動“騰籠換鳥”的主動性和積極性不強，亟待進一步創(chuàng)新機制。

統(tǒng)籌“騰籠”與“換鳥”更重要

（一）拓寬思路，加強“騰籠”與“換鳥”的統(tǒng)籌

多措并舉加快“騰籠”。大力淘汰落后產(chǎn)能。嚴格執(zhí)行國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄，堅決淘汰明令淘汰的落后生產(chǎn)能力。著力強化用能優(yōu)化配置。加強能源消費總量控制，嚴格實施新上固定資產(chǎn)投資項目的節(jié)能評估與用能審查，落實新上高耗能行業(yè)用能“等量置換”或“減量置換”，運用綜合性手段拓展和挖掘用能空間。加快低效用地再開發(fā)。出臺有關(guān)推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策意見，大力推動土地空間綜合利用，加大違法用地查處，加快拆改土地利用。深入推進重污染高耗能行業(yè)整治提升。全力抓好鉛蓄電池、電鍍、制革、印染、造紙和化工等重污染高耗能行業(yè)的整治提升。

拓寬思路“換鳥”提質(zhì)。實施“優(yōu)二提三”促“換鳥”提質(zhì)。推進“退二優(yōu)二”。鼓勵企業(yè)退出產(chǎn)業(yè)層次低、生產(chǎn)方式落后的產(chǎn)業(yè)，全面推進產(chǎn)品換代和“機器換人”，不斷提升技術(shù)裝備水平，加快從“低小散”向“高新尖”發(fā)展，由“制造”向“創(chuàng)造”跨越。引導“退二提三”，為工業(yè)發(fā)展提供工業(yè)設(shè)計、技術(shù)研發(fā)、流程再造等高端生產(chǎn)性服務(wù)。實施創(chuàng)新驅(qū)動促“換鳥”提質(zhì)。著力抓好創(chuàng)業(yè)孵鳥、育鳥，加大對科技型初創(chuàng)企業(yè)、成長型中小企業(yè)的培育力度，加快培育出一批總部型企業(yè)、區(qū)域品牌企業(yè)、能帶動中小企業(yè)參與協(xié)同制造的龍頭企業(yè)、可實現(xiàn)綠色與安全制造示范作用的企業(yè)和高新技術(shù)上市企業(yè)，著力推動企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制造方式創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。實施“走出去”與“引進來”促進“換鳥”提質(zhì)。鼓勵“騰籠”企業(yè)向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集聚提升、易地改造和梯度轉(zhuǎn)移。積極探索共建省外浙江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)或加工制造基地，支持有條件的企業(yè)“走出去”發(fā)展。加大招商選資力度，全面落實企業(yè)兼并重組政策，利用騰退空間，重點引進跨國公司、國內(nèi)大型知名企業(yè)和上市企業(yè)，通過引進增量不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)退低進高。

（二）完善機制，加強市場機制創(chuàng)新與政府作用發(fā)揮的統(tǒng)籌

建立完善政府引導機制。完善“騰籠換鳥”政策工作體系，研究出臺“騰籠換鳥”倒逼機制、激勵機制、服務(wù)機制，建立規(guī)范化的年度任務(wù)分解、檢查考核和配套政策落實的工作機制，形成省、市、縣（市、區(qū)）三級聯(lián)動的常態(tài)化工作體系。建立科學合理的考核評價激勵制度，修訂完善《“騰籠換鳥”考核辦法》，研究增加“換鳥”提質(zhì)績效評價指標，建立分市、縣（市、區(qū)）的“騰籠換鳥”系統(tǒng)評價與排序公布制度。完善“騰籠換鳥”績效與財政、土地、能源有關(guān)政策相掛鉤的激勵引導制度，按年度全省盤活存量土地、騰出用能規(guī)模的一定比例給予相應(yīng)指標獎勵。

建立完善市場倒逼機制。建立完善要素差別化價格制度。加大差別化電價、水價和排污費等要素資源價格政策實施力度，提高重污染、高耗能、低產(chǎn)出落后企業(yè)和項目使用能源、資源、環(huán)境、土地的成本，倒逼企業(yè)主動加快“騰籠換鳥”。加快推進城鎮(zhèn)土地使用稅改革試點擴面工作，推廣海寧要素市場化配置綜合配套改革試點經(jīng)驗，積極推進區(qū)域用能量（權(quán)）、排污權(quán)交易試點，建立完善有償轉(zhuǎn)讓、合作交易與協(xié)作使用機制。建立完善“資源占用產(chǎn)出論英雄”制度。以用地、用能、排污等單位資源占用產(chǎn)出論英雄，建立健全以“單位資源占用產(chǎn)出論英雄”的約束機制，以重點行業(yè)和行業(yè)龍頭骨干企業(yè)為基礎(chǔ)，組織開展企業(yè)單位用地（用電、能耗、排污）產(chǎn)出評價。

建立完善依法治理機制。提高標準加快淘汰落后產(chǎn)能。結(jié)合“五水共治”、大氣污染防治和安全生產(chǎn)要求，修訂完善《淘汰落后生產(chǎn)能力指導目錄》，制定行業(yè)范圍更寬、要求更嚴的地方性淘汰標準。嚴格用能準入和環(huán)境準入，完善建設(shè)項目主要污染物總量準入制度。加快制定出臺《清潔生產(chǎn)審核技術(shù)要求》，加大強制性清潔生產(chǎn)審核力度，推行綠色清潔生產(chǎn)。強化監(jiān)督和執(zhí)法檢查。嚴格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，加強環(huán)保、節(jié)能、質(zhì)量、安全生產(chǎn)等執(zhí)法檢查力度，建立健全多部門共同參與的聯(lián)動執(zhí)法機制。加大對企業(yè)在環(huán)境、安全損害等方面違法行為的責任追究和媒體曝光。

（三）創(chuàng)新方法，加強試點示范與面上指導的統(tǒng)籌

深化“騰籠換鳥”試點示范制度。繼續(xù)深入推進長興縣蓄電池行業(yè)、柯橋區(qū)印染行業(yè)“騰籠換鳥”試點示范工作，加快啟動第二批省級“騰籠換鳥”試點示范工作，建設(shè)綠色安全制造示范基地。針對低端落后企業(yè)密集、涉水污染重的集中區(qū)塊，抓好一批低端落后塊狀行業(yè)綜合整治提升省級試點。在各設(shè)區(qū)市選擇一個縣（市、區(qū)），開展綜合性的“騰籠換鳥”試點示范。指導全省各地開展“騰籠換鳥”試點示范企業(yè)引導培育工作，著力形成一批綠色、安全、集約、高效的試點示范企業(yè)。

強化工作督查指導。強化政策合力支持。加強經(jīng)信、土地、環(huán)保、財政、稅務(wù)等政策統(tǒng)籌，加大現(xiàn)有政策資金對“騰籠換鳥”的支持力度。加強工作督查指導。進一步完善“騰籠換鳥”季報制度，加強現(xiàn)場指導、工作督查和檢查考核，督促指導各地加快推進相關(guān)工作。