淺析普遍建立法律顧問制度

陸娟梅（浙江省嘉興市司法局局長(zhǎng)）

淺析普遍建立法律顧問制度

陸娟梅（浙江省嘉興市司法局局長(zhǎng)）

“普遍建立法律顧問制度”是黨的十八屆三中全會(huì)作出的重要工作部署。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》也指出，要健全依法決策制度，積極推行政府法律顧問制度?！捌毡榻⒎深檰栔贫取笔峭七M(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重要舉措，也是全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)依法治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效途徑。近年來，浙江省嘉興市在推進(jìn)法律顧問制度建設(shè)及其作用發(fā)揮方面，做了一些積極探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。本文以嘉興的實(shí)踐為基礎(chǔ)，展開粗淺思考。

一、普遍建立法律顧問制度的內(nèi)涵及意義

（一）普遍建立法律顧問制度的內(nèi)涵

“普遍建立”，意味著法律顧問的應(yīng)用范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋。即各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和基層群眾性組織應(yīng)建立符合實(shí)際需求的法律顧問制度。具體來說，政策決定層、基層政府、一線執(zhí)法部門和規(guī)模企業(yè)都應(yīng)聘請(qǐng)法律顧問，而其他黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和群眾自治性組織則可依實(shí)際需要共同聘請(qǐng)法律顧問專家團(tuán)。這其中，重點(diǎn)是政府法律顧問制度的建立。從運(yùn)行方式上看，政府法律顧問由政府購(gòu)買服務(wù)來保障，社會(huì)法律顧問交給市場(chǎng)來完成。從作用發(fā)揮來看，“普遍建立”意味著要建立起剛性制度，以充分保障法律顧問真正發(fā)揮有效作用，使法律顧問成為法治政府建設(shè)的助推器、人民群眾合法權(quán)益的守護(hù)神。

（二）普遍建立法律顧問制度的意義

十八屆三中全會(huì)對(duì)普遍建立法律顧問制度提出了要求，意義重大。普遍建立法律顧問制度是推進(jìn)依法行政，增強(qiáng)全社會(huì)和人民群眾法治意識(shí)與法治觀念的要求，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府的迫切要求。無論是持續(xù)推進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，還是全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，都要求各級(jí)政府更加自覺地用法治眼光審視發(fā)展問題，用法治手段破解發(fā)展難題，法律顧問積極參與政府行政決策和行政執(zhí)法各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，有利于各級(jí)政府提高依法決策、依法行政水平，更好地促進(jìn)管理活動(dòng)規(guī)范化、法治化。普遍建立法律顧問制度，對(duì)于全面推進(jìn)普法依法治理，營(yíng)造全民學(xué)法、守法、用法的良好氛圍，都將起著不可替代的積極作用。

二、嘉興市普遍建立法律顧問制度的初步實(shí)踐

（一）推進(jìn)政府法律顧問制度建設(shè)，提升依法行政工作水平

一是深入推進(jìn)三級(jí)政府法律顧問制度建設(shè)。嘉興市政府常務(wù)會(huì)議專題研究，出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見》，將健全政府法律顧問制度作為法治政府建設(shè)的重要一環(huán)，并配套出臺(tái)《政府法律顧問工作規(guī)則》，明確將重大決策法律意見、重要規(guī)范性文件合法性審查、重大涉法事件、重大項(xiàng)目談判與合同簽訂等內(nèi)容納入法律顧問服務(wù)項(xiàng)目，為法律顧問積極參與政府依法治理各個(gè)環(huán)節(jié)提供了政策支持。各縣（市、區(qū)）先后出臺(tái)全面推行法律顧問制度的工作意見，對(duì)縣（市、區(qū)）和鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)政府、各執(zhí)法部門及村（社區(qū)）等聘請(qǐng)法律顧問提出了明確要求。在各級(jí)黨委、政府的重視下，截至目前，市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)政府法律顧問制度在全省率先實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，并發(fā)揮有效作用，三級(jí)政府法律顧問制度建設(shè)得到進(jìn)一步深入推進(jìn)。

二是重點(diǎn)推進(jìn)立法、執(zhí)法部門法律顧問制度建設(shè)。全市司法行政機(jī)關(guān)做好表率，嘉興市司法局、市譽(yù)天公證處、市強(qiáng)制隔離戒毒所，以及所轄各縣（市、區(qū)）司法局已全部有償聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問，各單位聘用人數(shù)1至3名不等。目前，全市共169家部門聘請(qǐng)了法律顧問，為依法行政提供法律保障。同時(shí)，加強(qiáng)與市人大常委會(huì)的溝通協(xié)調(diào)，出臺(tái)《關(guān)于為人大代表聯(lián)絡(luò)站代表履職聘請(qǐng)法律顧問的通知》，為全市鎮(zhèn)（街道）人大代表聯(lián)絡(luò)站聘請(qǐng)法律顧問搭建好平臺(tái)。目前，全市75個(gè)鎮(zhèn)（街道）人大代表聯(lián)絡(luò)站已全部成功聘請(qǐng)法律顧問。

三是組建法律顧問團(tuán)隊(duì)參與中心工作。在助力“三改一拆”、“五水共治”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制創(chuàng)新、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、股改掛牌上市、外貿(mào)發(fā)展、浙商回歸、領(lǐng)軍人才工程、嘉興接軌上海等重點(diǎn)工作中，積極跟進(jìn)，選派資深優(yōu)秀律師組成了專項(xiàng)律師法律服務(wù)顧問團(tuán)。2013年以來，在“五水共治”、“三改一拆”等中心工作中，法律顧問團(tuán)隊(duì)對(duì)決策和文件進(jìn)行合法性審查110次，組織拆改方案和措施的法律論證90次，協(xié)助矛盾糾紛調(diào)處151件，協(xié)助參與信訪事項(xiàng)處置63件，協(xié)助群體性事件處置15件，代理行政復(fù)議或訴訟案件119件，接待群眾法律咨詢2386人次，跟進(jìn)保障涉水重大項(xiàng)目2項(xiàng)，開展法治宣傳117場(chǎng)次，辦理法律援助案件12件。

（二）深化村(社區(qū))法律顧問服務(wù)體系建設(shè)，開通“法律服務(wù)直通車”

一是健全“三種運(yùn)行制度”。先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)全市農(nóng)村法律顧問工作的意見》、《關(guān)于深化和完善社區(qū)法律顧問制度的通知》、《嘉興市村級(jí)法律顧問工作操作和管理規(guī)程（試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的實(shí)施意見》等一系列規(guī)范性文件，明確了村（社區(qū)）法律顧問工作日常運(yùn)作的聘用、工作規(guī)范和監(jiān)督管理三種制度，確立政府購(gòu)買法律服務(wù)的運(yùn)作模式，明確每個(gè)村（社區(qū)）的法律顧問費(fèi)每年不低于2500元的經(jīng)費(fèi)保障。

二是突出“四個(gè)服務(wù)領(lǐng)域”。第一，助推集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、扶貧開發(fā)土地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律咨詢、合同審查等服務(wù)。第二，服務(wù)基層依法治理。開展常態(tài)化的村務(wù)“法律體檢”，對(duì)村民代表大會(huì)、村委會(huì)重要管理活動(dòng)及會(huì)議的決定、決策，提出專業(yè)的法律意見和建議。第三，化解基層矛盾糾紛。圍繞影響農(nóng)村穩(wěn)定的突出問題，特別是在征地拆遷補(bǔ)償、舊村改造、環(huán)境整治、養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等易產(chǎn)生矛盾糾紛的領(lǐng)域，化解糾紛，引導(dǎo)農(nóng)民以合法的方式和途徑表達(dá)自身的利益訴求。第四，全程服務(wù)村級(jí)組織換屆選舉。結(jié)合農(nóng)村村委工作實(shí)際，發(fā)布《村級(jí)組織換屆法律服務(wù)操作指引》，積極研發(fā)農(nóng)村法律顧問系列服務(wù)產(chǎn)品，保障換屆選舉工作順利進(jìn)行。

推進(jìn)“三進(jìn)”工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須從整體性視角研究，系統(tǒng)分析“進(jìn)教材、進(jìn)課堂、進(jìn)頭腦”之間的邏輯關(guān)系，凸顯“三進(jìn)”路徑和方法的創(chuàng)新，充分發(fā)揮思想政治教育的整體效應(yīng)，為形成學(xué)習(xí)貫徹合力，提高廣大青年的理論自信和行動(dòng)自覺，不斷進(jìn)行理論和實(shí)踐探索。

三是優(yōu)化“五種服務(wù)模式”。第一，定期坐診，每月定期為村（社區(qū)）提供日常法律事務(wù)。第二，按需出診，向群眾公布法律顧問聯(lián)系電話、服務(wù)內(nèi)容和監(jiān)督電話，根據(jù)需要，及時(shí)出診。第三，線上互動(dòng)，組建法律顧問QQ群，村（社區(qū)）一般咨詢實(shí)現(xiàn)線上交流。第四，組建“法治陽(yáng)光服務(wù)隊(duì)”，開展“進(jìn)村入企”送法等活動(dòng)。第五，開辟“流動(dòng)法律服務(wù)站”，開展“法律宣講大蓬車”基層行、“模擬法庭”進(jìn)農(nóng)村等活動(dòng)。2013年以來，已累計(jì)提供法律咨詢25000余人次，參與法治宣傳活動(dòng)700余場(chǎng)，開展村務(wù)“法律體檢”750余次，幫助完善村規(guī)民約、合同協(xié)議等1000余個(gè)，為基層村級(jí)事務(wù)決策提供法律建議意見600余條，參與村委調(diào)解化解矛盾糾紛500余件。

（三）健全企業(yè)法律顧問服務(wù)體系，推進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展

一是完善企業(yè)法律顧問制度。加強(qiáng)與經(jīng)信委、工商聯(lián)、臺(tái)辦等部門的溝通協(xié)調(diào)，召開法律服務(wù)座談會(huì)、交流會(huì)、推介會(huì)等，為企業(yè)聘請(qǐng)法律顧問搭建平臺(tái)。目前，各縣（市、區(qū)）普遍出臺(tái)了《關(guān)于全面推行規(guī)上企業(yè)法律顧問制度的意見》，全市共有2933家單位聘請(qǐng)了法律顧問。

二是建立商會(huì)法律顧問制度。通過在商會(huì)建立法律顧問制度的形式擴(kuò)大企業(yè)法律顧問覆蓋面，著重在提供股權(quán)并購(gòu)、資產(chǎn)重組、投資立項(xiàng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面提供法律意見建議，并及時(shí)參與涉企糾紛化解，維護(hù)商會(huì)及所在?。ㄊ校┘戮用竦暮戏?quán)益。全市28家?。ㄊ校┊惖厣虝?huì)、行業(yè)商會(huì)法律顧問已實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

三是成立專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。精心挑選一批具備良好職業(yè)操守、熱愛社會(huì)公益事業(yè)的優(yōu)秀律師、公證員，組建了防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律服務(wù)團(tuán)、浙商回歸法律服務(wù)團(tuán)、領(lǐng)軍人才法律服務(wù)團(tuán)、臺(tái)資企業(yè)法律服務(wù)團(tuán)等專業(yè)法律服務(wù)團(tuán)，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，服務(wù)企業(yè)發(fā)展。2013年以來，共辦理各類訴訟及非訴訟代理17042件，挽回經(jīng)濟(jì)損失19.15億元，為1546家企業(yè)化解了法律風(fēng)險(xiǎn)7423個(gè)，預(yù)計(jì)避免經(jīng)濟(jì)損失7.52億元。

三、普遍建立法律顧問制度的薄弱環(huán)節(jié)

嘉興市法律顧問工作在服務(wù)法治政府建設(shè)、做好政府的參謀助手、維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面取得了明顯成效，但從“普遍建立”和發(fā)揮更大作用的要求來看，還需要從以下幾方面加強(qiáng)改進(jìn)。

（一）參與程度需進(jìn)一步深入

已經(jīng)開展法律顧問工作的單位，從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”還需進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面是認(rèn)識(shí)程度需進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)讓法律顧問參與到何種程度，在一定程度上還取決于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律顧問工作的重視程度。另一方面是事后顧問比重大于事前顧問，在一些重大法律事務(wù)初始階段，法律顧問介入不足，影響了決策階段合法性審查、把關(guān)、論證等預(yù)防作用的有效發(fā)揮。

（二）保障力度需進(jìn)一步加強(qiáng)

政府有償購(gòu)買法律服務(wù)力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)，專項(xiàng)資金尚未設(shè)立或資金有限，與公共法律服務(wù)需求相差較遠(yuǎn)，在一定程度上制約法律顧問工作的持續(xù)發(fā)展。政府購(gòu)買服務(wù)還存在隨意性，缺乏規(guī)范化、前瞻性的運(yùn)作機(jī)制。

（三）覆蓋范圍需進(jìn)一步拓展

離“普遍建立”還有一定差距，目前在立法、執(zhí)法以及經(jīng)濟(jì)等部門聘請(qǐng)法律顧問較為多見，而基層單位、社會(huì)團(tuán)體和小微企業(yè)聘請(qǐng)法律顧問不多。一些矛盾糾紛多發(fā)的顯性行業(yè)如醫(yī)院、學(xué)校、市場(chǎng)等還沒有做到全覆蓋。

四、全面落實(shí)普遍建立法律顧問制度的幾點(diǎn)思考

普遍建立法律顧問制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，不僅要全面建立，更要以發(fā)揮有效作用為著力點(diǎn)，通過提升認(rèn)識(shí)，完善制度，加強(qiáng)保障等途徑，推進(jìn)法律顧問制度建設(shè)，推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)。

（一）進(jìn)一步推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)

要深入貫徹執(zhí)行黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，將法律顧問制度納入建設(shè)法治政府和推進(jìn)社會(huì)依法治理的重要內(nèi)容，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、高位推動(dòng)，加快法律顧問制度立法步伐，出臺(tái)法律顧問體系階段性建設(shè)規(guī)劃，為推進(jìn)普遍建立法律顧問制度提供法制、政策保障。要加強(qiáng)法治宣傳，進(jìn)一步提升政府和群眾在立法、執(zhí)法和遵法、守法環(huán)節(jié)的法治意識(shí)，提升社會(huì)法治思維、法治理念。

（二）進(jìn)一步完善法律顧問制度

要規(guī)范法律顧問運(yùn)行模式、工作流程及標(biāo)準(zhǔn)體系,暢通法律顧問履職渠道，增強(qiáng)顧問與部門間互動(dòng)。要完善重大決策、重要事項(xiàng)、重要文件和文書材料審查論證制度，探索規(guī)范法律顧問列席會(huì)議、處置糾紛、代理訴訟仲裁、處理法律事務(wù)的程序和形式。要授予法律顧問更多的查閱、取證、詢問等權(quán)利，為法律顧問發(fā)揮作用提供便利、創(chuàng)造條件。

（三）進(jìn)一步加大法律顧問保障力度

要將法律顧問工作經(jīng)費(fèi)納入政府購(gòu)買范圍，列入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，及時(shí)調(diào)整提高保障標(biāo)準(zhǔn)，購(gòu)買項(xiàng)目要制度化。要對(duì)資源匱乏地區(qū)加大政策傾斜，彌補(bǔ)律師資源不足。要改善顧問律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)顧問律師執(zhí)業(yè)權(quán)益保障。要加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高顧問律師的實(shí)際工作能力。

（四）進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制

要建立科學(xué)的法律顧問酬薪制度和績(jī)效考核制度，促進(jìn)法律顧問工作成果與律師晉級(jí)掛鉤。要強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)，建立健全法律顧問準(zhǔn)入和退出機(jī)制，完善以能力和實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的考評(píng)機(jī)制和以實(shí)績(jī)、品德、知識(shí)、能力等要素構(gòu)成的法律顧問評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，激勵(lì)法律顧問不斷增強(qiáng)自身素質(zhì)，提高服務(wù)水平。要加強(qiáng)宣傳，打造品牌，營(yíng)造氛圍，進(jìn)一步提升法律顧問的榮譽(yù)度和責(zé)任感，激發(fā)法律顧問工作效能。

（責(zé)任編輯 張文靜）