盧延林（江蘇省如皋市司法局）

專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解組織管理方法探析

盧延林（江蘇省如皋市司法局）

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，各種矛盾糾紛不斷增加，呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、專業(yè)性和行業(yè)性的特點(diǎn)，特別是行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛大量上升，已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。江蘇省如皋市司法局積極應(yīng)對(duì)新的形勢，回應(yīng)群眾期盼，探索出了一條司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)及管理各類專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的新路子。

一、專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)分析

自2008年以來，如皋市司法局確立“一綜多專”的調(diào)解組織建設(shè)工作發(fā)展思路，在大力加強(qiáng)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)綜合性調(diào)解組織建設(shè)的同時(shí)，依托相關(guān)行政主管部門和行業(yè)管理部門，全面實(shí)施專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)，及時(shí)有效地化解特定行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)矛盾糾紛。目前，該市已建成土地征收、房屋搬遷、消費(fèi)維權(quán)、勞動(dòng)爭議、環(huán)境保護(hù)、交通事故賠償?shù)葘I(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織21個(gè)，正在探索建立生產(chǎn)安全事故賠償糾紛、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營確權(quán)、物業(yè)、旅游、價(jià)格等方面的新型人民調(diào)解組織。

如皋市專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的組建和運(yùn)行，呈現(xiàn)出以下三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是建設(shè)主體的行政化和行業(yè)化。上述專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解組織一般均依托相關(guān)行政主管部門和行業(yè)組織組建而成，人員、場所、經(jīng)費(fèi)均由相關(guān)行政機(jī)關(guān)和行業(yè)部門提供。二是調(diào)解屬性的群眾性。專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解工作的設(shè)立主體雖然是行政機(jī)關(guān)和行業(yè)組織，但其并非依據(jù)法律的授權(quán)行使行政職能進(jìn)行調(diào)解，而是發(fā)揮行政部門、行業(yè)組織的專業(yè)優(yōu)勢，指派專人或聘請專家，遵循當(dāng)事人平等、自愿、協(xié)商原則，通過說服勸導(dǎo)的方法引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，充分體現(xiàn)了人民調(diào)解群眾性的屬性。三是運(yùn)行模式的多樣化。除傳統(tǒng)的單一運(yùn)行模式以外，如皋市還探索建立并聯(lián)式和串聯(lián)式兩種復(fù)式運(yùn)行模式。并聯(lián)式運(yùn)行模式如工商行政管理部門設(shè)立的專業(yè)性調(diào)解組織，將該部門行政管理涉及到的消費(fèi)維權(quán)、合同管理、商標(biāo)管理、廣告管理等領(lǐng)域發(fā)生的糾紛并列納入其中，統(tǒng)一受理、因事組庭、案結(jié)庭散；串聯(lián)式運(yùn)行模式比如交通事故賠償糾紛調(diào)解組織將事故受理、責(zé)任認(rèn)定、傷殘鑒定、糾紛調(diào)解、法院速裁、法律援助、保險(xiǎn)理賠等可能涉及到的前后道流程統(tǒng)一納入職責(zé)范圍之內(nèi)，提供一條龍服務(wù)。

專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織區(qū)別于縱向綜合性調(diào)解組織的最大特點(diǎn)就在于其設(shè)立主體的特殊性。由于此類調(diào)解組織主辦方為與司法行政機(jī)關(guān)平級(jí)的其他行政機(jī)關(guān)，縣級(jí)司法局對(duì)人民調(diào)解工作的行業(yè)管理、專業(yè)指導(dǎo)難以有效滲透，加之此類專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解很容易與所在部門的行政調(diào)解相互混淆，縣級(jí)司法局的管理與指導(dǎo)資格受到質(zhì)疑，導(dǎo)致專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織的指導(dǎo)管理難以有效實(shí)施。

二、司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理與專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解本職屬性的契合度分析

司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》明確指出，加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)，必須堅(jiān)持司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)。但是，鑒于行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的特殊性，有必要從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度，對(duì)司法行政機(jī)關(guān)管理指導(dǎo)與行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解本質(zhì)屬性的契合度加以分析，以此增強(qiáng)基層司法行政機(jī)關(guān)行使指導(dǎo)和管理職能的責(zé)任感。

首先，從專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織成立的依據(jù)分析。一般而言，行政機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門的職能都是依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，經(jīng)“三定”方案固定下來的，其內(nèi)部職能科室并無調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置。為了適應(yīng)日益復(fù)雜多變的形勢，行政機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門僅僅運(yùn)用行政職能難以解決的問題，必須通過調(diào)解的手段去化解，調(diào)解達(dá)成協(xié)議又應(yīng)當(dāng)在協(xié)議書上加蓋印章，此時(shí)直接加蓋行政機(jī)關(guān)印章會(huì)因疑似行政行為而招致各方詬病，有必要成立專門的調(diào)解組織履行行政機(jī)關(guān)、行業(yè)組織的社會(huì)責(zé)任，而成立調(diào)解組織最權(quán)威、最直接的依據(jù)就是《人民調(diào)解法》?！度嗣裾{(diào)解法》明確規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作。因此司法行政機(jī)關(guān)管理、指導(dǎo)專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織履行的是法定職責(zé)，責(zé)無旁貸。

其次，從專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織遵循的調(diào)解原則分析。不管是何種類型的專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織，均遵循當(dāng)事人自愿原則，即行政機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門調(diào)解過程中不得利用行政職權(quán)強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式或調(diào)解結(jié)果，必須尊重當(dāng)事人意愿；均遵循合法原則，要按照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定進(jìn)行調(diào)解，不得損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益；均遵循公平公正原則，要兼顧各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，平等協(xié)商處理利益糾紛，體現(xiàn)公平正義，即使行政機(jī)關(guān)或行業(yè)主管部門是一方當(dāng)事人的，與對(duì)方當(dāng)事人的地位也是平等的；均遵循注重法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一原則，要追求“定分止?fàn)帯附Y(jié)事了”的社會(huì)效果和法律價(jià)值。而上述原則正是人民調(diào)解的本質(zhì)屬性，既然是人民調(diào)解，司法行政機(jī)關(guān)就必須對(duì)此加強(qiáng)指導(dǎo)和管理。

再次，從專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解達(dá)成協(xié)議的效力來分析。專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織主持或主導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，并不會(huì)因其所在行政機(jī)關(guān)或行業(yè)主管部門的行政權(quán)力而具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，仍然需要各方當(dāng)事人自覺履行。如果此時(shí)專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織動(dòng)員當(dāng)事人共同向人民法院申請司法確認(rèn)，依據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，調(diào)解協(xié)議必須是以人民調(diào)解協(xié)議的面目出現(xiàn)。因此，司法行政機(jī)關(guān)更需要依法履行職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織的管理和指導(dǎo)。

三、加強(qiáng)對(duì)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織管理指導(dǎo)的路徑探析

多年來，縣級(jí)司法局對(duì)鎮(zhèn)、村人民調(diào)解委員會(huì)的管理指導(dǎo)已經(jīng)摸索出了一套行之有效的方法并且形成了規(guī)范的制度，但對(duì)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的管理指導(dǎo)還處于摸索階段。對(duì)此，如皋市司法局進(jìn)行了有益的嘗試。

標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)。在組建專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的過程中，如皋市司法局大力推行“六個(gè)有”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即有機(jī)構(gòu)，由主辦單位將設(shè)立專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的相關(guān)情況向司法局備案；有牌子，標(biāo)牌統(tǒng)一為“如皋市xx糾紛人民調(diào)解委員會(huì)（調(diào)處中心）”；有印章，原則上刊刻與標(biāo)牌內(nèi)容一致的印章，但對(duì)諸如法院訴前調(diào)解機(jī)構(gòu)或檢察院檢調(diào)對(duì)接案件辦理中心這樣無法直接體現(xiàn)人民調(diào)解屬性的調(diào)解機(jī)構(gòu)，則刊刻使用“如皋市人民調(diào)解委員會(huì)訴前調(diào)解專用章”和“如皋市人民調(diào)解委員會(huì)檢察環(huán)節(jié)人民調(diào)解專用章”，定性為縣級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解分支機(jī)構(gòu)；有人員，要求專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織必須配備3名以上專兼職調(diào)解員，由司法局統(tǒng)一培訓(xùn)后核發(fā)人民調(diào)解員證書，持證上崗；有陣地，明確要求在辦公場所一樓合適位置落實(shí)一間辦公室和一間調(diào)解室，制度上墻；有臺(tái)賬，按照市司法局統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)格建立規(guī)范化臺(tái)賬、卷宗；有聯(lián)動(dòng)，建立專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織之間及其與綜合性調(diào)解組織的雙向互動(dòng)機(jī)制，有條件的納入司法局視頻調(diào)解指揮系統(tǒng)接受遠(yuǎn)程調(diào)解指導(dǎo)。

常態(tài)化分析。如皋市司法局建立了專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織“月報(bào)表”、“季例會(huì)”、“ 年規(guī)劃”制度?！霸聢?bào)表”就是印發(fā)制式報(bào)表，要求專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織每月月底定期上報(bào)本月矛盾糾紛的排查情況、案發(fā)類型、發(fā)案數(shù)量、產(chǎn)生原因、調(diào)解結(jié)案數(shù)、調(diào)解成功率以及對(duì)專業(yè)性、行業(yè)性矛盾糾紛的輿情分析；“季例會(huì)”就是以現(xiàn)場會(huì)、座談會(huì)、培訓(xùn)會(huì)等形式，每季度召開一次專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織負(fù)責(zé)人及調(diào)解人員例會(huì)，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)和典型案例，開展調(diào)解業(yè)務(wù)培訓(xùn)，分析、交流階段性調(diào)解工作的成績和存在問題，提出下一階段的工作重點(diǎn)和打算；“年規(guī)劃”就是每年年底組織精干力量分赴各專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織現(xiàn)場調(diào)研，聽取年度工作情況匯報(bào)和來年工作的打算和建議，規(guī)劃下一年度專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解工作的整體發(fā)展思路。

規(guī)范化考核。年初制定下發(fā)《專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織百分考核細(xì)則》，將組織領(lǐng)導(dǎo)、保障水平、調(diào)處質(zhì)效、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，分年中考核和年底考核兩個(gè)輪次自查互查、考核打分，最后計(jì)算成年度調(diào)解工作得分，按20分以上的權(quán)重計(jì)入所在單位年度綜治考核得分，據(jù)以獎(jiǎng)懲。對(duì)年度考核取得優(yōu)異成績的，在自主舉辦的“尋找最美調(diào)解員”活動(dòng)中給予獎(jiǎng)勵(lì)，年底向市政府推薦參加一年一度的優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)和優(yōu)秀人民調(diào)解員評(píng)比表彰，發(fā)生嚴(yán)重問題的行使“一票否決”建議權(quán)，以此激發(fā)專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織的內(nèi)在動(dòng)力。

四、幾點(diǎn)啟示

啟示之一：加強(qiáng)對(duì)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的管理指導(dǎo)，必須處理好整體推動(dòng)和個(gè)案指導(dǎo)的關(guān)系?？h級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管理指導(dǎo)設(shè)在平級(jí)行政機(jī)關(guān)或行業(yè)主管部門的專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，根據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行面上指導(dǎo)、開展集中培訓(xùn)，固然是重要的抓手，但要在具體工作中建立權(quán)威、形成引導(dǎo)，還必須切實(shí)加強(qiáng)自身的思想建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，著重在個(gè)案調(diào)解中樹立自身的良好形象，以扎實(shí)的法律功底、務(wù)實(shí)的調(diào)解技巧、嫻熟的群眾工作方法贏得專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織人員的尊重和支持，惟其如此才能在管理指導(dǎo)工作中形成向心力。

啟示之二：加強(qiáng)對(duì)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的管理指導(dǎo)，必須處理好調(diào)解工作與所在單位行政管理、行業(yè)管理工作之間的關(guān)系?？h級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管理指導(dǎo)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解工作，不能簡單地就調(diào)解談?wù){(diào)解，必須逐個(gè)有針對(duì)性地研究其所在行政機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門的職能工作，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，指導(dǎo)人民調(diào)解組織圍繞所在部門最關(guān)心、最頭疼和人民群眾最關(guān)切、最期盼的問題，有的放矢地提出解決問題的措施，探索建立社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制與政府調(diào)控機(jī)制互聯(lián)、社會(huì)自治功能與政府行政功能互補(bǔ)、社會(huì)調(diào)節(jié)力量與法治管理力量互動(dòng)的新型社會(huì)治理體制。

啟示之三：加強(qiáng)對(duì)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的管理指導(dǎo)，必須處理好依法管理指導(dǎo)與部門協(xié)調(diào)配合的關(guān)系?？h級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管理指導(dǎo)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織，除了法律的授權(quán)之外，缺乏行之有效的手段，很容易陷入有名無實(shí)、曲高和寡的尷尬局面。深入推動(dòng)此項(xiàng)工作扎實(shí)有效開展，就必須與所在地政法委、綜治辦聯(lián)起手來，將工作任務(wù)納入部門綜治工作考核指標(biāo)，據(jù)以嚴(yán)格的考核獎(jiǎng)懲，才能起到事半功倍的效果。

啟示之四：加強(qiáng)對(duì)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的管理指導(dǎo)，必須處理好規(guī)范與創(chuàng)新的關(guān)系。專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織雖然專業(yè)不同、行業(yè)各異，但無論是硬件建設(shè)還是軟件規(guī)范，都有共同的規(guī)律可循。縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)實(shí)際需要，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。與此同時(shí)，必須重視專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織的個(gè)性特點(diǎn)，尊重他們的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)他們將專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)融合，持續(xù)擴(kuò)大人民調(diào)解的社會(huì)影響力，以法治思維和法治方式推動(dòng)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解工作不斷向縱深發(fā)展。

（責(zé)任編輯 張文靜）