審批改革深化與區(qū)域善治

孫裕增

審批改革深化與區(qū)域善治

孫裕增

浙江新一輪行政審批制度改革在減少審批事項、創(chuàng)新審批方式、提高審批效率三個方面取得重要進展，并直接在激發(fā)市場和社會活力上反映出來，我們原來所關(guān)注的加快修訂法律法規(guī)、規(guī)范各級政府審批行為、配套推進機構(gòu)編制調(diào)整和財政體制改革也逐步加大力度，效果開始顯現(xiàn)。從浙江的實踐看，審批改革的深化，在推進市場化進程、改進政府宏觀管理、實現(xiàn)區(qū)域善治方面表現(xiàn)出重大戰(zhàn)略導(dǎo)向，一定程度上成為地方政府傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代治理方式的突破點。

規(guī)范權(quán)力來源導(dǎo)向依法行政

建立嚴格控制新設(shè)立行政許可的機制。在深入調(diào)研和充分論證基礎(chǔ)上，省政府于2014年2月印發(fā)《關(guān)于嚴格控制新設(shè)行政許可的通知》，明確要求起草地方性法規(guī)草案、制定省政府規(guī)章一般不新設(shè)行政許可。其他政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可，不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認定、認證、審定等形式變相設(shè)定行政許可，不得以非行政許可審批為名變相設(shè)定行政許可。對面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的要通過法定程序調(diào)整為行政許可，其余一律廢止。同時明確了行政許可設(shè)定的審查程序、監(jiān)督管理以及責任追究辦法。這項制度創(chuàng)新，有利于從根本上約束部門行政審批邊界，從源頭上嚴格控制和規(guī)范省級行政許可特別是非行政許可審批事項的新設(shè)、延伸或擴大。

加快建立權(quán)力清單制度。在部門職責職權(quán)清理和總結(jié)試點做法基礎(chǔ)上，省政府于2014年3月印發(fā)《關(guān)于全面開展政府部門職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》，開始在全省范圍內(nèi)加快建立權(quán)力清單制度。一是明確清理職權(quán)范圍和對象，具體分為行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵、其他行政權(quán)力10類。對象主要是政府工作部門和部門管理機構(gòu)、承擔行政職能的事業(yè)單位。二是確定審核標準和方法，對各部門職權(quán)范圍事項主要采用職權(quán)取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合以及加強五類標準加以審核處理。三是公開時間表，省級部門于6月份、市縣于10月份公布權(quán)力清單和權(quán)力運行流程。四是創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)審批方式，省政府決定建立“浙江政務(wù)網(wǎng)”，實行省與市縣權(quán)力清單聯(lián)動，將行政審批、為民辦事和全程監(jiān)督集中于一張網(wǎng)。五是注重建立事中事后監(jiān)管制度，特別是針對生態(tài)環(huán)保、質(zhì)量安全等建立健全日常巡查、定期監(jiān)管、抽查監(jiān)管制度。

實現(xiàn)有限審批導(dǎo)向市場決定和社會參與

進一步削減行政許可特別是非行政許可審批事項。按照能下放則下放、系統(tǒng)性下放、能取消則取消的原則，省政府于2014年3月印發(fā)《關(guān)于公布全省行政許可事項目錄的通知》，全省行政許可事項由2013年底的595項減少到579項。在保留的行政許可事項中，除了省級部門執(zhí)行少量行政許可事項外，其余基本采取特別下放、下放、授權(quán)、委托等方式，由設(shè)區(qū)市和縣級執(zhí)行。新下放、委托、授權(quán)行政許可事項合計約270項，占全省行政許可事項總數(shù)的46.6%。在遵循職權(quán)法定、分類處理，積極穩(wěn)妥、逐步完善原則基礎(chǔ)上，提出了擬取消、擬調(diào)整為行政許可、擬轉(zhuǎn)移委托行業(yè)性組織等三類非行政許可審批事項處理辦法。省級非行政許可審批事項96項中需取消的為55項，可轉(zhuǎn)移或委托給行業(yè)性組織的為28項，兩者合計占86.5%。與此同時，省級層面結(jié)合部門職權(quán)事項清理工作，進一步審核規(guī)范部門列出的法定職權(quán)范圍以外的管理、審批事項。

探索建立政府核準目錄外企業(yè)投資項目不再審批機制。組織嘉善縣、海寧市等開展試點，探索建立以負面清單制、前置事項企業(yè)承諾備案制、聯(lián)合驗收制、責任追究制、全過程監(jiān)管制五項制度為核心的新審批機制。80多個新項目按新的審批機制辦理，行政審批時間壓縮近一半。外商投資者等給予高度評價。省政府于2014年6月下發(fā)《關(guān)于公布浙江省企業(yè)投資項目核準目錄（2014年本）的通知》，明確了國家、省級和市縣核準的目錄清單，對核準目錄外的企業(yè)投資項目實行備案管理，在建立準入標準、巡查抽查、責任追究等制度基礎(chǔ)上，對土地和能源利用、污染物排放等實施有效監(jiān)管。

深化商事登記制度改革。一是在工商登記環(huán)節(jié)，積極推進前置事項改為后置事項的改革，省內(nèi)自主改革加上國務(wù)院新公布的15項前置改后置改革，內(nèi)資企業(yè)登記前置事項減少了35項。二是注冊資本自主承諾、登記場所放寬、企業(yè)冠名放寬、企業(yè)信息公示等改革在全省同步推進。一般性內(nèi)資企業(yè)登記縮短到3至7個工作日，有的簡易登記事項縮短到當天辦結(jié)。在非政府發(fā)起設(shè)立社會團體領(lǐng)域，放寬資金、場所、專業(yè)人員配備等審核條件，更多事項采取備案管理，賦予相關(guān)利益者自主自律管理權(quán)。

下移審批層級導(dǎo)向地方政府權(quán)責一致

下移行政審批層級，有利于解決傳統(tǒng)治理體制下市縣級政府承擔責任和事務(wù)較多、相應(yīng)審批權(quán)力薄弱的問題，形成市縣級政府行使審批權(quán)力與加強市場監(jiān)管責任相一致的格局，通過競爭和創(chuàng)新，形成不同區(qū)域間較優(yōu)的市場體系、社會管理體系和公共服務(wù)體系。

持續(xù)放權(quán)。一是賦予舟山群島新區(qū)省級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限。前后三批下放審批權(quán)限300多項，舟山新區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟投資項目、社會建設(shè)項目自主審批制度基本建立。二是支持市級政府將市級審批事項完整下放到縣（市、區(qū)），市政府僅保留跨行政區(qū)域的少數(shù)審批事項。三是支持列入小城市培育改革的鎮(zhèn)基本擁有縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限。首批試點的鎮(zhèn)平均擁有150項審批權(quán)限。

審批層級一體化。省政府于2014年4月批復(fù)嘉興市政府，同意開展行政審批層級一體化改革試點，同時直接委托嘉興市所轄縣（市、區(qū)）新實施20項行政審批（管理）事項。一是省與市級行政審批事項一并下放。嘉興市按照能放則放、依法依規(guī)下放原則，將市級擁有的411項行政審批事項全部下放給縣（市、區(qū)），加上省級部門已經(jīng)下放給縣級政府的256項行政審批事項，省和市下放給縣級政府事項合計為667項。二是縣級政府積極承接省與市下放的審批事項。最高的嘉善縣承接事項占下放事項的75.2%，平湖市、南湖區(qū)承接事項占下放事項50%以上。嘉興市出臺《行政審批事項下放運行實施辦法（試行）》，明確了詳細的審批服務(wù)規(guī)范和標準。各縣（市、區(qū)）制定了加強承接能力建設(shè)的實施意見，進一步規(guī)范審批行為。三是推進審批方式創(chuàng)新。縣級審批事項集中度明顯提高，既受理又能辦理率進一步提升。通過審批流程再造，大幅減少審批環(huán)節(jié)，審批效率提速65%。模擬審批、代辦審批、聯(lián)合審批等逐步推廣。四是積極探索建立市縣行政審批權(quán)限“扁平化”監(jiān)管機制。健全審批服務(wù)網(wǎng)上公開制度，加強電子監(jiān)察和全程監(jiān)督。

探索建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）區(qū)域化審批機制。浙江通過下放、授權(quán)、委托和平臺前移等方式，賦予規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）享有與設(shè)區(qū)市或者縣級政府同等的行政審批權(quán)限。省政府在寧波杭州灣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等開展試點。主要做法是，將園區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)涉及水土保持、地震災(zāi)害評估、礦產(chǎn)壓覆論證、文物保護及勘探論證、交通安全和一般企業(yè)生產(chǎn)安全評估、地下管網(wǎng)設(shè)計論證、建筑主要指標控制等具有共性特點的審批事項，建立由政府負責、統(tǒng)一審批、抽查監(jiān)管等制度。實行共性事項審批改革后，企業(yè)單個投資項目不再重復(fù)辦理審批。據(jù)新開工項目測算分析，平均節(jié)約時間約1/3。

建立特別區(qū)域特別下放審批權(quán)限的機制。通過省級政府分批下放審批權(quán)限，義烏擁有的審批權(quán)限已經(jīng)大大超過任何一個縣級政府的審批權(quán)限，加快形成權(quán)責一致的局面，并取得良好績效。義烏實施外貿(mào)經(jīng)營主體設(shè)立審批和涉外管理體制改革方案一年多來，除了涉及海關(guān)電子編碼及信息卡仍由省相關(guān)部門統(tǒng)一辦理外，經(jīng)營范圍、外匯管制、通關(guān)管制、人民幣結(jié)算管理、航空口岸貨運開放、互聯(lián)網(wǎng)交易管理、人員出入境管理等重要審批管理事項進一步放寬。設(shè)立外貿(mào)經(jīng)營主體縮短到10天以內(nèi)。2014年1至7月，新設(shè)立外貿(mào)經(jīng)營主體突破700家，出口貿(mào)易額超過800億元，同比增長12.3%。

推進預(yù)算透明導(dǎo)向區(qū)域共治保障

預(yù)算透明與審批改革深化之間具有有機聯(lián)系，傳統(tǒng)的財政資金分配本身包含大量審批事項和審批行為，需要加以改革。同時，廢止或減少市場能決定、下一級政府管理更有效的審批事項，也要求增加預(yù)算透明度，獲得參與區(qū)域共治的物質(zhì)保障。

理論上，地方政府事權(quán)與財權(quán)必須匹配，但在實踐中遭遇優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和公平分配預(yù)算資金的挑戰(zhàn)。從浙江的實踐看，化解審批改革深化后的突出矛盾，主要采取了三方面的舉措：一是編制和實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃。其實質(zhì)是在協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、人口和公共資源進一步優(yōu)化配置的同時，推動建立公共財政體制，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，保障限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域與其他區(qū)域大體均衡的公共開支。建立有管理的地方政府發(fā)行公共債券機制，滿足了部分地區(qū)改善財權(quán)和公共支出的迫切需要。更重要的是，加快對現(xiàn)有地方預(yù)算體制改革，部門預(yù)算必須轉(zhuǎn)變?yōu)楣差A(yù)算，所有公共收支必須納入公共預(yù)算制度框架內(nèi)。二是積極推進預(yù)算資金公平分配改革。省政府出臺了加快推進政府購買公共服務(wù)改革、財政專項資金競爭性分配改革的兩個重要政策性文件。部分項目加快實施，績效評價決定資金流向的機制逐步建立。三是有序推進預(yù)算透明化。浙江在繼續(xù)推進部門預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，2014年6月，率先在全國公布了省級財政專項資金管理目錄（清單）。

地方預(yù)算透明化，一方面極大地增強市場和社會的預(yù)期，改善省以下各級政府事權(quán)與財權(quán)匹配水平，滿足省以下各級政府履行公共服務(wù)的需要。另一方面，推動公共治理創(chuàng)新，吸收更多社會、市場力量參與財政專項資金競爭分配，承擔更多的公共服務(wù)項目，改善資金使用績效。

審批改革的深化，在推進市場化進程、改進政府宏觀管理、實現(xiàn)區(qū)域善治方面表現(xiàn)出重大戰(zhàn)略導(dǎo)向，一定程度上成為地方政府傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代治理方式的突破點

作者單位：浙江省發(fā)展和改革委員會