喬大可（媒體人）

尋找新的土地紅利

喬大可（媒體人）

要挖掘農(nóng)村的改革紅利，土地制度的穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)型、剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，是繞不過去的三大任務(wù)。

35年前，中國(guó)改革開放的序幕由農(nóng)村開啟。在經(jīng)歷了急速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程之后，中國(guó)全面深化改革的視角再次回歸農(nóng)村。

十八屆三中全會(huì)以來，關(guān)于中國(guó)農(nóng)村改革的探討方興未艾。這些探討主要集中于三個(gè)問題：農(nóng)村土地改革的方向與路徑、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；c集約化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和消化。綜合來說，目前所進(jìn)行的一系列改革試點(diǎn)以及學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)，就是破除原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)代化。

60年來，中國(guó)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村政策，經(jīng)歷了數(shù)次翻江倒海的變革，其間積淀下的無數(shù)往事，有時(shí)代的局限，有利益的考量，有意識(shí)形態(tài)的斗爭(zhēng)，有沖破思想壁壘的壯舉，也有執(zhí)政黨順勢(shì)而為的大智慧。這一切，都是今日關(guān)于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村問題的討論所不能忽略的現(xiàn)實(shí)。

30年家庭與集體的博弈

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)和所有其他行業(yè)一樣，任何時(shí)候必須面對(duì)兩個(gè)問題：一是土地制度，即土地的所有權(quán)問題；二是經(jīng)營(yíng)模式，即生產(chǎn)的組織形式。

在上述兩個(gè)問題上，1949到1978年的中國(guó)，經(jīng)歷多次變更。

必須指出的是，這些變更的發(fā)生地，是在一個(gè)剛剛獲得民族獨(dú)立、仍然處于工業(yè)化初期的農(nóng)業(yè)大國(guó)。意識(shí)形態(tài)的影響，包括馬克思主義經(jīng)典作家的理論和其他社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，以及中國(guó)快速建立重工業(yè)體系的渴望，是我們?cè)谟^察1978年之前中國(guó)農(nóng)村問題必須考慮的現(xiàn)實(shí)。

從1948年到1952年，隨著全國(guó)土地改革的完成，新政權(quán)履行了對(duì)農(nóng)民的承諾——“耕者有其田”，讓中國(guó)農(nóng)民獲得了土地的所有權(quán)，并能自主經(jīng)營(yíng)。

這次土改，同時(shí)宣告了自秦漢“授田制”、唐朝“租佃制”、明清“永佃制”以來，數(shù)千年封建土地制度的終結(jié)。中國(guó)農(nóng)民第一次完整地按照人頭獲得了土地。

今日仍有不少學(xué)者試圖假設(shè)，如果始終堅(jiān)持1952年的土地政策，往后的中國(guó)農(nóng)村會(huì)是怎樣？實(shí)踐證明，這一假設(shè)是沒有意義的，歷史自有其演進(jìn)邏輯。

實(shí)際上，早在1952年土地改革完成之始，農(nóng)業(yè)便存在“集體化”與“個(gè)體化”之爭(zhēng)。

另一個(gè)不得不解決的問題是：土地分田到戶以后的1952年，糧食市場(chǎng)亦處于自由狀態(tài)。而隨著新政權(quán)的建立，城市人口的急劇擴(kuò)張，糧食的征購開始成為問題。在散落的農(nóng)戶中間，通過市場(chǎng)收購獲取糧食，很難保證城市人口的吃飯問題。公開的資料顯示，1952年前后，國(guó)內(nèi)大城市的糧食供應(yīng)已非常緊張。遑論即將開始的第一個(gè)“五年計(jì)劃”，重工業(yè)的建設(shè)需要足夠的糧食保證和資金來源。

為了保證城市糧食供應(yīng)，1952年10月，也就是第一個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施前夕，中國(guó)實(shí)行了對(duì)糧食、棉花等農(nóng)產(chǎn)品的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度。此后，農(nóng)產(chǎn)品的自由市場(chǎng)逐步消失，國(guó)家采用壟斷的形式，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行計(jì)劃收購和計(jì)劃銷售。這一輪變更中，農(nóng)民失去的實(shí)際上是對(duì)糧食的處置權(quán)，包括定價(jià)權(quán)。

1955年夏季到1958年掀起高潮的“農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)”，為這場(chǎng)變更再添了一把火?！敖y(tǒng)購統(tǒng)銷”在“分田到戶”的背景下，仍然會(huì)遭到農(nóng)民的消極抵制。重工業(yè)化建設(shè)已經(jīng)開始，農(nóng)村何去何從？

按照“發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”張培剛先生的觀點(diǎn)，工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)是工業(yè)部門最重要的原料、市場(chǎng)、生產(chǎn)要素以及外匯的來源。此時(shí)的中國(guó)恰好處于這一時(shí)期。

“社會(huì)主義改造”與“工業(yè)化的需要”，催生了1955年的“農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)”。

此后，直到1958年，中國(guó)農(nóng)村完整地告別了土地家庭所有的格局，實(shí)現(xiàn)了完全的“集體化”，建立起了“一大二公”、“政社合一”的人民公社制度。在這一制度下，農(nóng)業(yè)成為一個(gè)“準(zhǔn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門”。而人民公社“政社合一”的制度安排，以戶籍制度、糧食供應(yīng)制度、糧食生產(chǎn)計(jì)劃乃至農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面，將農(nóng)業(yè)部門包括農(nóng)民本身，整體納入了公有制軌道。

城鄉(xiāng)徹底隔絕的二元結(jié)構(gòu)，也就此產(chǎn)生。

今日再看當(dāng)年的這場(chǎng)變革，我們會(huì)說結(jié)果是災(zāi)難性的。農(nóng)村的極大困境，導(dǎo)致了1956年、1959年和1961年浙江、安徽等地自發(fā)的三次小規(guī)?！鞍a(chǎn)到戶”浪潮，但迅疾被撲滅。

1978年，全國(guó)人均占有糧食量，大體上相當(dāng)于1957年的水平。農(nóng)村人均年收入為134元。

中國(guó)農(nóng)村，此時(shí)實(shí)際上已經(jīng)破產(chǎn)，或者已在破產(chǎn)的邊緣。

中國(guó)農(nóng)村改革的推動(dòng)者，資深農(nóng)村問題專家，建國(guó)以來長(zhǎng)期參與中國(guó)農(nóng)村問題的決策制定工作。從1982年到1986年，連續(xù)5年參與主持起草了著名的五個(gè)“中央一號(hào)文件”，對(duì)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在中國(guó)農(nóng)村推廣和鞏固起到了巨大作用，是公認(rèn)的上世紀(jì)80年代中國(guó)農(nóng)村改革政策制定的核心人物。

改革初年的第一波“紅利”

鄧子恢是在建國(guó)初期力主“從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)出發(fā)”的農(nóng)村問題專家。與他“同路”并在1978年之后中國(guó)農(nóng)村改革領(lǐng)域大放異彩的還有一個(gè)人，那便是杜潤(rùn)生。

2013年國(guó)慶節(jié)前，筆者在北京醫(yī)院高干病房探望了101歲的杜潤(rùn)生。杜老上了年紀(jì)，說話已經(jīng)很困難。但從其桌上的留言本看，這位退隱多年的中國(guó)農(nóng)村改革專家，仍然吸引著世人的關(guān)注。

1953年，杜潤(rùn)生調(diào)任中共中央農(nóng)村工作部秘書長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院農(nóng)村辦公室副主任，參與組織農(nóng)業(yè)合作化。時(shí)任農(nóng)村工作部部長(zhǎng)，正是鄧子恢。

杜潤(rùn)生的貢獻(xiàn)，與“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”緊緊聯(lián)系在一起。

1978年冬天安徽鳳陽小崗村農(nóng)民按下的手印，早已世人皆知。盡管據(jù)作家凌志軍考證，當(dāng)年18個(gè)農(nóng)民所按的手印，真假尚付闕如。但是，無論這一歷史細(xì)節(jié)是否有演繹的成分，“文革”結(jié)束之后的1978年，饑寒交迫的農(nóng)村，“包產(chǎn)到戶”的沖動(dòng)是歷史的必然。

此后的故事也并不令人陌生。1982年，中共中央用“一號(hào)文件”的方式，確立了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的合法性。值得指出的是，這個(gè)一號(hào)文件和此后4年的連續(xù)5個(gè)中央一號(hào)文件，均與家庭聯(lián)產(chǎn)承包有關(guān)，杜潤(rùn)生均是主要起草人之一。

今日我們?cè)賮斫榻B家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，核心無外乎兩點(diǎn)：一是土地依然屬于集體所有，二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸于個(gè)體農(nóng)民。仍然是“土地制度”與“經(jīng)營(yíng)方式”兩大問題。

關(guān)于農(nóng)村政策核心的“土地制度”，還有一個(gè)問題不得不提。

農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，最早的法律文件緣起于1962年的《人民公社條例》。與之對(duì)應(yīng)的是，1982年憲法規(guī)定的城市土地一律屬于國(guó)有?！鞍硕椃ā睂?duì)于城市土地國(guó)有與農(nóng)村土地集體所有的規(guī)定，為農(nóng)村、城市的土地政策二元化埋下了隱患。

學(xué)者楊俊峰曾經(jīng)撰文回憶稱，據(jù)1982年參與“修憲”的專家肖蔚云回憶，“修憲”時(shí)一些人主張農(nóng)村土地也一律國(guó)有，理由是若不把土地收歸國(guó)有，國(guó)家征地時(shí)土地所有者會(huì)漫天要價(jià)，妨礙經(jīng)濟(jì)、國(guó)防建設(shè)。但后來慮及農(nóng)民的土地是在“分田地”的號(hào)召下，為奪取和鞏固政權(quán)付出巨大的犧牲才換來的，驟然宣布國(guó)有難以為農(nóng)民接受，于是只規(guī)定城市土地國(guó)有。

那么，有一個(gè)非常值得討論的問題便是：在土地制度沒有出現(xiàn)根本變化（仍然是“集體所有”）的情況下，個(gè)體經(jīng)營(yíng)的方式，為何能夠給中國(guó)農(nóng)村帶來1978年之后的如此巨變呢？

對(duì)此，還是杜潤(rùn)生以及他的團(tuán)隊(duì)，給出了合理的回答。

在1982年的一篇文章中，杜潤(rùn)生提出了集中經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)不適應(yīng)的問題。他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然特點(diǎn)以及土地作為生產(chǎn)資料的特點(diǎn)，決定了家庭經(jīng)營(yíng)的巨大優(yōu)勢(shì)。此后，在1993年，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳錫文進(jìn)一步對(duì)這一理論進(jìn)行了總結(jié)。概而言之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的激勵(lì)難度等原因，讓家庭經(jīng)營(yíng)這一形式，天然地適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)的快速恢復(fù)，是上述論斷的最好注腳。公開資料顯示，從1978年到1988年，十年間中國(guó)農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)了94%。糧食、棉花等農(nóng)產(chǎn)品的連續(xù)豐收，不僅為中國(guó)改革開放以來的快速工業(yè)化提供了保障，而且極大地夯實(shí)了農(nóng)村市場(chǎng)。富起來的中國(guó)農(nóng)民，迅速成長(zhǎng)為改革開放初期工業(yè)商品的消費(fèi)者支撐。

“三農(nóng)問題”沖擊波

然而，實(shí)踐證明，農(nóng)村問題始終是中國(guó)的根本問題。解決這個(gè)問題，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，全盤考慮。

從上個(gè)世紀(jì)80年代末到上個(gè)世紀(jì)90年代初，“三農(nóng)問題”開始成為新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村改革的重大課題。

“三農(nóng)問題”的提出，早期的資料可見于經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫鐵軍1996年的論文。2003年，“三農(nóng)問題”正式寫入中共中央的工作報(bào)告。

如果回顧改革開放史，上個(gè)世紀(jì)90年代初期，也正是國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門遭遇重大困境、面臨深度改革的前夜，但也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始確立，中國(guó)經(jīng)濟(jì)尤其是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開始新一輪發(fā)力的節(jié)點(diǎn)。1993年以后，隨著經(jīng)濟(jì)改革的全盤推進(jìn)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門借著出口的拉動(dòng)，開始強(qiáng)勁增長(zhǎng)，中國(guó)的城市化進(jìn)程同時(shí)加速。

與此同時(shí)，農(nóng)村的問題開始暴露。所謂“三農(nóng)問題”，具體地表現(xiàn)為農(nóng)民收入低、增收難、城鄉(xiāng)居民貧富差距大，實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為農(nóng)民權(quán)利得不到保障；農(nóng)村面貌落后，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)；種田不賺錢，產(chǎn)業(yè)化程度低。

在收獲了上個(gè)世紀(jì)80年代中國(guó)農(nóng)村的第一輪“改革紅利”之后，歷史以螺旋上升的方式，將“三農(nóng)問題”擺在了改革者的面前。

農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)效率的提高速度一定低于工業(yè)部門，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尤其是在一個(gè)人多地少的國(guó)家。

農(nóng)民要增收，農(nóng)業(yè)要增長(zhǎng)，農(nóng)村要穩(wěn)定。但農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過多。城市化進(jìn)程中包括農(nóng)民工的身份歧視、征地補(bǔ)償、養(yǎng)老、醫(yī)療、上學(xué)等社會(huì)保障的國(guó)民待遇等一系列問題，開始成為新時(shí)期農(nóng)村改革的話題。

這些問題，呼喚全面、系統(tǒng)的改革。

全新頂層設(shè)計(jì)下的農(nóng)村未來

改革的第一步，是為農(nóng)村減負(fù)。

2006年1月1日，《農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止。這意味著，在我國(guó)沿襲兩千年之久的這項(xiàng)傳統(tǒng)稅收的終結(jié)。作為政府解決“三農(nóng)”問題的重要舉措，停止征收農(nóng)業(yè)稅不僅減少了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民的公民權(quán)利，體現(xiàn)了現(xiàn)代稅收中的“公平”原則，同時(shí)還符合“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的趨勢(shì)。

此后數(shù)年，農(nóng)村教育、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、基本藥物制度等與社會(huì)保障與福利有關(guān)的政策，開始逐步推行?！耙怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，漸成共識(shí)。新農(nóng)村建設(shè)，亦成為中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個(gè)全新思路。與此同時(shí)，人們開始將“三農(nóng)問題”，放到破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大背景下進(jìn)行考量。

要挖掘農(nóng)村的改革紅利，土地制度的穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)型、剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，是繞不過去的三大任務(wù)。

在土地制度方面，中國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步的穩(wěn)固。2008年的十七屆三中全會(huì)，明確現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，農(nóng)村耕地從以前15年承包期、30年承包期變成長(zhǎng)久承包。此后，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“確權(quán)”工作開始試點(diǎn)。

在經(jīng)營(yíng)方式方面，中央開始鼓勵(lì)通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)集中使用農(nóng)田，由此拉開了“資本下鄉(xiāng)”、農(nóng)民自主合作經(jīng)營(yíng)的序幕。2008年以來風(fēng)行于全國(guó)的農(nóng)村合作組織，以及快速增長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)投資，正在深刻改變著中國(guó)農(nóng)村的小農(nóng)生產(chǎn)方式。

在剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移方面，隨著戶籍制度改革的破冰，給予進(jìn)城農(nóng)民工“市民待遇”，已成為全國(guó)上下的呼聲。國(guó)內(nèi)不少城市已開始探索。

2013年11月12日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布?！稕Q定》用一個(gè)章節(jié)的篇幅，詳細(xì)論述了“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”的問題。

《決定》指出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。而加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等措施，必將為新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村改革，提供強(qiáng)大全新的動(dòng)力。

一江春水，畢竟向東流。