■ 梁 晶

實現(xiàn)促進良治的共同目標世界審計組織和《北京宣言》

■ 梁 晶

國家審計是國家政治制度的重要組成部分。各國政治制度和審計體制雖不盡相同，但最高審計機關(guān)致力于加強公共財政和公共管理領(lǐng)域的問責制和透明度，促進建立和完善監(jiān)管機制，從而推動實現(xiàn)良好國家治理的目標是相同的。實現(xiàn)促進良治的共同目標，既是世界審計組織60年來的不懈追求，也是2013年10月在北京召開的世界審計組織第二十一屆大會頒布的《北京宣言》的主旨。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，依賴于整個公務(wù)員隊伍履職能力的水平和效果。因此，以更加廣闊的世界眼光，了解和掌握國家治理的理念和手段，對加強我國公務(wù)員隊伍建設(shè)大有裨益。

世界審計組織——最高審計機關(guān)的國際大家庭

世界審計組織（International Organization of Supreme Audit Institutions，簡稱 INTOSAI）是國際公認的影響力最廣泛、權(quán)威性最強的全球性公共審計專業(yè)組織，由聯(lián)合國及其專門機構(gòu)的成員的最高審計機關(guān)組成，成立于1953年，目前有192個會員和5個協(xié)作會員（具備準會員資格的機構(gòu)），秘書處設(shè)在奧地利維也納的“奧地利審計院”。中國審計署于1982年加入該組織。

2013年是世界審計組織成立60周年。作為一個自主、獨立、專業(yè)和非政治性的組織，60年來，世界審計組織以“經(jīng)驗分享，人人共惠”為宗旨，以“獨立、廉潔、專業(yè)、可信、包容、合作、創(chuàng)新”為核心價值觀，開放兼容并蓄、不斷發(fā)展壯大，加強經(jīng)驗交流、不斷深化合作，契合時代要求、服務(wù)促進良治。如今，世界審計組織已經(jīng)成為世界性的國家審計交流論壇，廣泛傳播國家審計的經(jīng)驗和分享知識，制定并積極推廣《最高審計機關(guān)國際準則》，促進各國最高審計機關(guān)的能力提升和持續(xù)改進。

在世界審計組織60年的發(fā)展歷程中，有三個被稱為里程碑式的重要文件指引著各國最高審計機關(guān)的發(fā)展： 1971年，通過的確定公共部門審計獨立性、效率和效果基本原則的《利馬宣言——審計規(guī)則指南》；2007年，通過的反映最高審計機關(guān)獨立性的《墨西哥宣言——關(guān)于最高審計機關(guān)的獨立性》；2011年，第66屆聯(lián)合國大會通過的第209號決議《通過加強最高審計機關(guān)提高公共行政效率、問責、效果和透明度》，該決議確認了世界審計組織及其成員的作用和地位，強調(diào)贊賞《利馬宣言》和《墨西哥宣言》，鼓勵會員國根據(jù)本國實際情況貫徹上述宣言所列原則，鼓勵會員國和相關(guān)聯(lián)合國機構(gòu)繼續(xù)加強與世界審計組織的合作，通過加強最高審計機關(guān)建設(shè)，提升績效、強化問責、提高透明度，促進良治。

《北京宣言》——各國最高審計機關(guān)攜手促進良治的宣言

世界審計組織大會是世界審計組織的最高權(quán)力機構(gòu)，每三年召開一次會議，被譽為國際審計界的“奧林匹克”盛會。第二十一屆大會于2013年10月在中國北京舉行，來自160多個國家的世界審計組織成員、觀察員等600多名代表齊聚一堂。中國國務(wù)院總理李克強出席了大會開幕式并致辭，聯(lián)合國秘書長潘基文向大會發(fā)來賀詞。與會代表集中討論了國家審計與國家治理、最高審計機關(guān)在維護財政政策的長期持續(xù)性領(lǐng)域的作用兩大議題，并最終形成了大會唯一正式成果文件——《北京宣言——最高審計機關(guān)促進良治》（簡稱《北京宣言》）。

《北京宣言》總結(jié)了世界審計組織成立60年來的成就與經(jīng)驗，分析了最高審計機關(guān)面臨的新挑戰(zhàn)和新機遇，明確了最高審計機關(guān)促進國家良治和全球良治的使命目標和實現(xiàn)途徑，提出了世界審計組織未來的工作目標和著力點?！侗本┬浴芬唤?jīng)形成，便得到了世界各國最高審計機關(guān)的一致響應(yīng)，大家盛贊《北京宣言》是繼《利馬宣言》和《墨西哥宣言》后，世界審計組織又一份綱領(lǐng)性文件，它將引領(lǐng)各國最高審計機關(guān)攜手邁入促進良治的新時代。概括起來說，《北京宣言》具有以下一些特點：

首次明確了“促進良治”是最高審計機關(guān)的使命和目標?！侗本┬浴肥鞘澜鐚徲嫿M織60年歷史上，繼《利馬宣言》和《墨西哥宣言》之后，頒布的又一個重要宣言。之前的兩個宣言強調(diào)的審計“獨立性”已經(jīng)得到世界公認，并成為審計的最基本準則，對各國最高審計機關(guān)的變革產(chǎn)生了巨大影響?！侗本┬浴吩谶@兩個宣言的基礎(chǔ)上，除了重申國家審計“怎么做”的問題外，更重要的是明確了國家審計應(yīng)當“做什么”的問題，即首次提出促進良治是最高審計機關(guān)的使命和目標。《北京宣言》指出，促進國家良治，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，是世界各國的共同追求目標。這一觀念將為各國最高審計機關(guān)和世界審計組織更好地履行職責指明方向。

闡明了國家審計與國家治理的關(guān)系。在第二十一屆世界審計組織大會上，由中國審計署提出的“國家審計與國家治理”作為第一主議題得到了與會代表的熱烈討論，代表們就國家審計與國家治理的關(guān)系、最高審計機關(guān)促進良治的途徑等達成了共識?！侗本┬浴窂娬{(diào)，作為國家治理的重要組成部分，國家審計在國家治理中的作用如同人體中的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)當而且能夠發(fā)揮自身獨有的預(yù)防、揭示和抵御功能。這標志著中國審計署提出的“國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’”的理論，得到了世界審計組織和各國審計機關(guān)的廣泛認可。在此基礎(chǔ)上，《北京宣言》還對國家審計在促進國家良治中發(fā)揮的作用、面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對措施進行了概述，指出最高審計機關(guān)應(yīng)當繼續(xù)致力于維護民主法治、提高政府效能、預(yù)防并打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生和推動透明問責，以促進國家良治，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

將良治的范圍從國家層面擴展到全球?qū)用?，強調(diào)世界審計組織和最高審計機關(guān)攜手應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)。《北京宣言》不僅關(guān)注單個最高審計機關(guān)如何完成使命、實現(xiàn)目標，而且關(guān)注在全球化時代，世界審計組織和各國最高審計機關(guān)一道，如何在各國間、區(qū)域間，乃至全球范圍內(nèi)采取的協(xié)調(diào)或合作方式，妥善應(yīng)對和解決全球性問題?！侗本┬浴诽岢?，各國最高審計機關(guān)要在尊重各國國家治理和審計體制的基礎(chǔ)上，承擔共同的責任、抵御共同的風險、采取共同的行動、發(fā)出共同的聲音，以解決共同面臨的問題，實現(xiàn)全球范圍的良好治理。各國最高審計機關(guān)促進全球良治的途徑包括：審計本國政府履行國際承諾的情況，促進政府履行國際義務(wù)；持續(xù)關(guān)注并及時揭示全球性、區(qū)域性的重大風險；就面臨的共同挑戰(zhàn)和問題開展聯(lián)合審計和平行審計；參與國際組織和區(qū)域性組織的外部審計等等。

全球治理下的中國選擇——對政府部門的啟示

二十世紀九十年代以來，在經(jīng)濟一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)內(nèi)在的、不可分離的和日益加強的全球化進程，極大地提高了世界各國之間的互聯(lián)互通程度和相互依存度。在促進經(jīng)濟發(fā)展和社會文明進步的同時，全球化也為各國帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。全球經(jīng)濟失衡、主權(quán)債務(wù)危機、國際貨幣體系改革、生態(tài)危機、全球金融安全，乃至反腐敗的全球合作等，成為了全球共同關(guān)注的議題。

全球化環(huán)境下，通過全球治理來應(yīng)對挑戰(zhàn)、解決全球性問題，是不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國、綜合國力最強的發(fā)展中國家，越來越受到國際社會的關(guān)注，要求中國承擔更多國際責任的呼聲越來越高。在這種情況下，中國應(yīng)當作何選擇？消極回避不是辦法，積極應(yīng)對是明智之舉。要正確認識自身國力，找準參與全球治理的切入點，在維護國家主權(quán)、增進國家利益的前提下，加強國際交流合作，主動發(fā)出聲音，有所作為。

中國審計署自1982年加入世界審計組織以來，伴隨著中國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，中國審計事業(yè)的發(fā)展和大國審計地位的不斷提升，也經(jīng)歷了從跟著別人干到領(lǐng)著大家干的過程。隨著“國家審計促進良治”的理念被各國最高審計機關(guān)和世界審計組織所接受，中國審計署將以《北京宣言》為藍本，把握新的機遇、迎接新的挑戰(zhàn)，帶領(lǐng)世界審計組織鞏固提高、繼承發(fā)展。引領(lǐng)世界審計組織朝著以下目標努力：

國際審計規(guī)則的制定者和推廣者。建立穩(wěn)定權(quán)威的最高審計機關(guān)國際準則制定模式，促進各國認可并廣泛采用最高審計機關(guān)國際準則。同時，積極向世界審計組織成員以外的機構(gòu)推廣最高審計機關(guān)國際準則，使之成為國際公共部門審計的規(guī)則。

全球治理的參與者和建言者。世界審計組織將與時俱進，采取積極有效的措施，與聯(lián)合國、世界銀行、G20和經(jīng)合組織等多邊機構(gòu)協(xié)商，積極參與并持續(xù)改進全球治理；圍繞全球治理的需要，對全球重要課題及突發(fā)事宜進行研究并提出建議。

最高審計機關(guān)的代言人。為成員國提供相互支持，促進意見、知識和經(jīng)驗的交流，在國際性和區(qū)域性議題上代表最高審計機關(guān)發(fā)出聲音；推動由最高審計機關(guān)實施國際組織和地區(qū)性組織的外部審計，積極向國際組織和地區(qū)性組織推薦外部審計師或相關(guān)專業(yè)人員。

具有廣泛國際影響力的國際組織。加強與聯(lián)合國及其專門機構(gòu)、國際性和區(qū)域性組織的聯(lián)系，匯集各國最高審計機關(guān)促進良治的經(jīng)驗，在國際規(guī)則制定中發(fā)揮影響力，使世界審計組織真正成為具有廣泛影響力的國際組織。

經(jīng)驗分享、人人共惠的良治典范機構(gòu)。世界審計組織將繼續(xù)努力成為可信、獨立和負責任的機構(gòu)，并帶領(lǐng)各國最高審計機關(guān)一道，努力做公共部門的楷模，成為公共財政的衛(wèi)士、打擊腐敗的先鋒和績效管理的典范，贏得社會公眾的尊重和信任。

以《北京宣言》為標志，中國審計署這一主動融入全球化進程、與世界各國求同存異、在國際組織中發(fā)出聲音、引領(lǐng)專業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的做法可以供其他政府部門借鑒。

我國目前處于全面建設(shè)小康社會階段，改革發(fā)展處在一個關(guān)鍵時期，積極參與全球治理，有利于保持長期和平穩(wěn)定的國際環(huán)境。為此，各政府部門應(yīng)在國家總體對外策略指導(dǎo)下，積極融入全球化進程：在維護既有國際機制的基礎(chǔ)上，積極推進本專業(yè)領(lǐng)域的全球化改革，使其更體現(xiàn)發(fā)展中國家的要求；更多地參與國際組織的工作，在國際交往中逐步擺脫被動局面，謀求在全球治理中更大的話語權(quán)和決策權(quán)；積極爭取制定各專業(yè)領(lǐng)域國際規(guī)則的主動權(quán)，充分利用制定國際規(guī)則的機會，切實維護好發(fā)展中國家的權(quán)益。

（作者為審計署境外審計司一處處長）