羅紅云

(新疆財經大學， 新疆 烏魯木齊 830012)

一、問題的提出

近十幾年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，大量農地被征占，產生了諸多問題。

首先，耕地面積持續(xù)下降。全國耕地面積從土地清查后1997年的19.49億畝減少到2011年的18.2476億畝，[注]國土部：《全國耕地保有量連續(xù)3年超18.24億畝》，見http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-12/14/c_124093610.htm。年均減少88.74萬畝耕地。耕地面積持續(xù)下降，必將對我國糧食安全產生一定的隱患。

其次，地方政府對土地財政的依賴度不斷增強。耕地面積不斷減少既有城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進對土地需求增加的原因，也有土地資源稀缺使土地價值不斷增值從而導致地方政府利用現行制度積極參與到土地利益分配過程中的原因。二者共同作用，導致地方政府對土地財政的依賴不斷增強。對此，在第十二屆全國人大常委會第四次會議分組審議計劃執(zhí)行情況的報告以及預算執(zhí)行情況的報告時，全國人大常委會委員、財經委副主任委員尹中卿提出，1999年—2012年，全國土地出讓收入總額接近15萬億元，全國賣地收入年均超過1萬億元。其中，2011年賣地收入占當年地方財政收入比重的60%以上。[注]《14年全國賣地收入年均超1萬億》，見http://news.xinhuanet.com/house/nj/2013-08-30/c_117155609.htm。同時，國家審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。[注]《36個地方政府本級政府性債務審計結果》，見http://news.china.com.cn/live/2013-06/13/content_20534747.htm。上述數據足以說明目前我國地方政府對土地財政的高度依賴。土地財政的不可持續(xù)性將會使地方政府潛在的財政風險不斷加大。

耕地面積持續(xù)下降和地方政府對土地財政的過度依賴又導致不同利益團體對農民利益的侵犯?，F行制度使地方政府成為農地市場的壟斷者，在這一市場格局下，農民成為土地交易各方中的弱勢方。由于現行征地補償標準普遍偏低，農民從征地中得到的利益較少，土地增值的收益多被政府和開發(fā)商獲得。國務院發(fā)展研究中心研究

員劉守英指出，“現行征地制度，很大程度上將不少農民排斥在土地增值收益分配體系之外。”耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投資者和當地政府拿大頭，村級組織留下兩成多，農民拿到的往往不到10%。 由于征地導致農民利益被侵犯也直接反映在由征地引發(fā)的上訪案件數量上。據中財辦2006年統計，因征地問題引發(fā)的農村群體性事件已占全國農村群體性事件的65%以上，嚴重影響了社會穩(wěn)定。[注]《我國將改革征地制度防范農村群體性事件》，見http://news.eastday.com/eastday/node81741/node81762/node119863/userobject1ai1869972.html。

由此可見，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為我國經濟長期持續(xù)發(fā)展奠定了基礎，但在農地征用過程中也造成對農民財產權及與此相關經濟利益的侵犯，從而在一定程度上制約了我國城鎮(zhèn)化的步伐，使城鄉(xiāng)二元經濟格局在我國長期存續(xù)。這一狀況將對我國社會經濟長期持續(xù)發(fā)展形成現實的制約。對此，黨的十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果；要加快構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

那么，如何才能使農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果呢？其中首要的任務應該是確保在城鎮(zhèn)化過程中農民的土地財產權及其利益不受侵犯。本文試圖通過對新中國60年農地征用補償制度變遷歷程的歷史考察，分析我國農地征用補償制度存在問題背后的制度根源，從而對今后農地征用補償制度改革提供一些有益的思路，以保障農民利益，使這一主體能分享現代化成果，更好地推進我國城鎮(zhèn)化進程。

二、新中國農地征用補償制度變遷歷程

新中國農地產權制度經歷了建國初的農民土地所有制以及自1956年至今的農地集體所有制。不同的農地產權制度形成了不同的農地征用補償制度。相應地，新中國農地征用制度變遷也大致經歷了兩個階段。

(一)第一階段(1953年—1957年)

1953年初春土地改革基本完成，中國農村建立了農民的土地所有制，同時國家開始大規(guī)模建設以發(fā)展經濟。此時需要大量的土地，而之前各地在因建設征用土地時出現了各種各樣的問題。對此，1953年12月7日，中共中央為貫徹政務院《關于國家建設征用土地辦法》而給各級黨委的指示中指出：“近一年來，各地在征用土地中，由于政策執(zhí)行不好，以致和農民發(fā)生了不少的沖突。舉其大者，如河南治淮工程中郟縣修水庫事件；河南長葛修機場事件；安徽北淝河工程事件；河南國營農場盲目擴大耕地面積，強迫農民換地、搬家，以致引起農民聚眾毆打農場干部和火燒農場房屋事件。又如貴州安順縣駐軍某團不利用舊飛機場練兵，占用為數兩萬余畝的良田來修筑所謂正規(guī)練兵場(已被制止)?！盵注]中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編(第四冊)》，中央文獻出版社1993年版，第646～647頁。

為了改變土地使用過程中的無序和浪費現象，也為了使土地征用有法可依，保證國家的征地權，新中國關于土地征用的第一個管理辦法應運而生。1953年11月5日，政務院第一百九十二次政務會議通過了《政務院關于國家建設征用土地辦法》(以下簡稱“該《辦法》”)，[注]中國人民大學農業(yè)經濟系資料室編：《農村政策文件選編》，第165～170頁。對國家的征地權和征地補償辦法作了原則性規(guī)定。

1.確保了國家的征地權及被征地農民的利益。該《辦法》第二條規(guī)定：“凡興建國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設及其他經濟、文化建設等所需用之土地，均依本辦法征用之?！北M管該《辦法》確保了國家的征地權，但如果沒有對被征地農民的妥善安置，各地也不能濫行征地權。對此，該《辦法》第三條規(guī)定，“既應根據國家建設的確實需要，保證國家建設所必需的土地，又應照顧當地人民的切身利益，必須對土地被征用者的生產和生活有妥善的安置……凡雖屬需要，而對土地被征用者一時無法安置，則應俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦等征地原則?！鄙鲜鲆?guī)定既保證了國家的征地權，又保障了被征地農民的利益。

2.詳細規(guī)定與征地補償相關的事項。為了確保被征地農民的利益，《政務院關于國家建設征用土地辦法》詳細規(guī)定了征地補償費的構成、支付原則和被征地農民的安置原則：“被征用土地的補償費，在農村中應由當地人民政府會同用地單位、農民協會及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之。一般土地以其最近三年乃至五年產量的總值為標準，特殊土地得酌情變通處理之。對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農作物，均應根據當地人民政府、用地單位、農民協會及土地原所有人或原使用人(或他們的代表)會同勘定之現狀，按公平合理的代價予以補償。”

對于被征地農民的安置，該《辦法》第十三條規(guī)定：“農民耕種的土地被征用后，當地人民政府必須協助解決其繼續(xù)生產所需之土地或協助其轉業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應協同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內，盡可能吸收其參加工作?！?/p>

此外，《政務院關于國家建設征用土地辦法》第十八條明確規(guī)定了被征用土地的產權歸屬：“凡征用之土地，產權屬于國家。用地單位不需用時，應交還國家，不得轉讓；并且私營經濟用地也必須由當地人民政府代為征用，不得私下協商用地?！?/p>

上述規(guī)定是新中國農地征用的第一個法規(guī)。這一法規(guī)出臺的前提是當時的農地制度是農民土地所有制。這一農地產權制度在新中國第一部《憲法》中被明確提出。1954年《憲法》第八條規(guī)定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”。在這一農地產權制度安排下，通過上述規(guī)定，既確保了國家的征地權，也規(guī)定要依據市場以公平合理的價格對土地及地上附著物給予補償的原則，并對被征地農民進行合理安置，從而使失地農民的利益得到了保障。

(二)第二階段(1958年至今)

隨著1956年農業(yè)社會主義改造的完成，農地產權制度從農民所有轉變?yōu)樯鐣髁x集體所有，并且一直延續(xù)至今。在農地集體所有的制度安排下，隨著社會經濟的變遷，國家征地過程中對農地征用補償的標準也在不斷調整，但其制度安排的基本基調沒有發(fā)生大的變化。本文把這一長達50多年的制度變遷大體歸納為如下3個階段。

1.1958年—1982年初——《國家建設征用土地辦法》(修訂)。1956年農業(yè)社會主義改造完成，農民土地所有制演變?yōu)檗r地社會主義集體所有制。農地產權制度的變化，使農地征用制度也發(fā)生了根本性變化。

1958年1月6日全國人民代表大會常務委員會第九十次會議通過了《國家建設征用土地辦法》(修訂)，并于同日公布實施。此次修訂除了調整征用土地的審批權限外，主要還調整了征地補償費的支付標準和對象。

對征地補償費的支付標準，該辦法第七條規(guī)定：“征用土地的補償費，由當地人民委員會會同用地單位和被征用土地者共同評定。對于一般土地，以它最近兩年至四年的定產量的總值為標準。對于茶山、桐山、魚塘等特殊土地，可以根據具體情況變通辦理。遇有因征用土地必須拆除房屋的情況，應該在保證原來的住戶有房屋居住的原則下給房屋所有人相當的房屋，或者按照公平合理的原則發(fā)給補償費。對被征用土地的水井、樹木等物和農作物，都應該按照公平合理的原則發(fā)給補償費?！?/p>

對于征地補償費的支付對象，該辦法第八條規(guī)定：“地上附著物和農作物補償等均要按照公平合理的價格支付補償費，所有補償費均由用地單位支付，補償費的支付對象為農業(yè)生產合作社或私人。”但該辦法第九條又規(guī)定，“征用農業(yè)生產合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經當地縣級人民委員會同意，可以不發(fā)給補償費。征用農業(yè)生產合作社使用的非社員的土地，如果土地所有人不從事農業(yè)生產，又不以土地收入維持生活，可以不發(fā)給補償費，但必須經本人同意。”

對被征地農民的安置，此次修正也進行了較大的調整，即以在農業(yè)上就地安置為主。對此，該辦法第十三條規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農民，當地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應該負責盡量就地在農業(yè)上予以安置；對在農業(yè)上確實無法安置的，當地縣級以上人民委員會勞動、民政等部門應該會同用地單位設法就地在其他方面予以安置?！?/p>

隨著1958年人民公社的全面建立，上述制度調整，開啟了新中國近于無償征用農地的歷史。這一制度安排貫穿了人民公社整個歷史時期。

2.1982年—1986年——《國家建設征用土地條例》。人民公社后期，隨著家庭承包制的全面推行,農地征地制度也發(fā)生了相應的轉變。1978年12月22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》，強調不允許無償調用和占用生產隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金；基本建設要節(jié)約用地，盡量不占或少占耕地。在上述精神指引下，1982年5月4日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過由國務院發(fā)布的《國家建設征用土地條例》(以下簡稱“該《條例》”)。[注]中國農業(yè)年鑒編輯委員會編：《中國農業(yè)年鑒1983》，中國農業(yè)出版社1984年版，第412～414頁。這次修訂在沿用1958年《國家建設征用土地辦法》基本思路的前提下，進一步明確了國家(各級政府)對農地市場的壟斷地位，并調整了征地補償標準和支付對象，確立了改革開放后國家征用農地補償的基本思路。

首先，賦予國家對農地市場的壟斷地位。該《條例》第二條規(guī)定：“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地必須照本條例辦理。禁止任何單位直接向農村社隊購地、租地或變相購地、租地。農村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經營。并且國家建設征用土地，凡符合條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！?/p>

上述規(guī)定實際上剝奪了作為當事人一方——農民——在涉及政府征地時除了服從并按國家規(guī)定接受補償外的其他任何權利，而該《條例》第五條“征用的土地所有權屬于國家，用地單位只有使用權”的規(guī)定進一步確定了各級政府對農地市場的壟斷地位。修訂后的1982年憲法對上述規(guī)定予以確認。1982年《憲法》第十條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。

其次，調整了征地補償費支付標準及安置辦法。該《條例》第九條至第二十二條規(guī)定了征地補償費的支付標準和失地人員的安置辦法。

對征地補償費，該《條例》規(guī)定：“征用土地應當由用地單位支付補償費。征用土地支付的補償費包括土地補償費、青苗補償費和被征用地上附著物補償費以及安置補助費。其中，征用耕地(包括菜地)補償標準為該耕地年產值的3～6倍，年產值按被征用前三年的平均年產量和國家規(guī)定的價格計算。具體補助標準由各省自定?！?/p>

對于安置補助費該《條例》規(guī)定：“征用耕地(包括菜地)的，每一個農業(yè)人口的安置補助費標準為該耕地每畝年產值的2～3倍。年產值按被征用前三年的平均年產量和國家規(guī)定的價格計算。但是每畝耕地安置補助費，最高不得超過其年產值的10倍。征用宅基地的，不付給安置補助費。個別特殊情況，可以適當增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產值的20倍?！?/p>

對于征地補償費的支付，該《條例》規(guī)定：“用地單位支付的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上的附著物中產權確屬個人的其補償費應當付給本人，集體種植的土地上的青苗補償費可以納入當年集體收益分配外，都應當由被征地單位用于發(fā)展生產和安排因土地被征用而出現的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，不得移作他用?！?/p>

對于失地人員的安置，該《條例》規(guī)定：“因征地造成的農業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機關組織被征地單位、用地單位和有關單位分別負責安置。安置的途徑主要在農業(yè)領域，農業(yè)領域無法完成的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準可在非農領域安置。”

《國家建設征用土地條例》的規(guī)定，重又開啟了有償使用農地的歷史，但其支付對象依然以農村集體為主，失地人員的安置也基本以農業(yè)為主。上述制度基本被復制進了新中國第一部土地管理法——1986年的《土地管理法》中。

3.1986年開始的歷次《土地管理法》的修訂。為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護并合理利用土地，1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常委會第十六次會議通過新中國成立后的第一部土地管理法，該法于1987年1月1日正式實施,并成為其后20多年來土地管理制度方面的基礎性法規(guī)，其后雖經3次修改，但基本思路沒有發(fā)生太大變化。該法的立法思想和基本內容與1958年之后頒布的一系列農村土地管理制度相比具有很大的歷史繼承性，尤其是關于農地征用制度。

(1)1986年頒布的《土地管理法》依然確保了國家的征地權及各級政府對農地市場的壟斷地位。在農地征用補償制度方面的變化表現在土地補償費和安置補助費的最高額度、征地補償費的支付對象和被征地人員的安置方面。

一是調整了土地補償費和安置補助費的最高額，由1982年《國家建設征用土地條例》中規(guī)定的“個別特殊情況……可以適當增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產值的20倍”改為“總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍”。

二是調整了征地補償費的支付對象。《土地管理法》規(guī)定：“國家建設征用土地的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗補償費付給本人外，由被征地單位用于有關發(fā)展生產和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生產補助，不得移作他用，任何單位和個人不得占用?！?/p>

三是對被征地人員的安置，由原來單純的“以農業(yè)安置為主”改變?yōu)檗r副業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有單位以及“農轉非”等途徑共同安置。

上述制度變化在一定程度上保證了失地農民的利益，尤其是就業(yè)安置及“農轉非”帶來的制度福利使之前以及之后相當長時期內并未因國家征地而產生較大的社會問題。

(2)1988年修正的《土地管理法》在征地補償費的支付標準上除了將土地補償費和安置補助費的總和又回調到“不得超過土地被征用前三年平均年產值的20倍”以外，其他制度安排基本沒有發(fā)生變化。

(3)1998年《土地管理法》的修正。20世紀90年代中后期，我國社會經濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生了巨大變化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐開始加快，土地使用中的各種亂象也開始出現。在此背景下，1998年相關部門對1988年的《土地管理法》進行了修正。此次修正的目的主要是為了節(jié)約使用土地，保護有限的土地資源。對于農地征用補償制度，此次修正最大的變化在于：一是明確了農地征用按原用途支付補償費的原則；二是調高了征地補償費的支付標準。

對此，1998年《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的6～10倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4～6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍?！?/p>

上述制度變化是基于我國社會經濟環(huán)境的變化，原來過低的貨幣化補償標準以及安置方式對失地農民已沒有太大的吸引力，而通過提高支付標準可以給失地農民更多選擇的自由。

(4)2004年《土地管理法》修訂。1997年—2004年，我國耕地面積從1.3億公頃減少到1.22億公頃，其中基本農田面積已不足1.07億公頃，8年凈減少耕地74.67萬公頃。 人均耕地面積由1949年的2.71畝減少到2003年的1.43畝，不到世界平均水平的一半。為了保護耕地,規(guī)范使用土地，2003年12月31日中共中央、國務院出臺了《促進農民增加收入若干政策的意見》(即2004年中央一號文件)，指出要加快土地征用制度改革，要求“嚴格區(qū)分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障?！彪S后，2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了《憲法》修正案，將《憲法》第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。依據《憲法》修正案，2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》總則第二條第四款進行了同樣的修訂。同時，將《土地管理法》中的“土地征用”全部修改為“土地征收”。

此次調整的目的主要是為了規(guī)范政府征地行為，保障被征地農民的利益,使他們在土地被征用時能獲得公平合理的補償。

三、新中國農地征用補償制度效果及原因分析

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進過程中，農地被征收、征用屬于經濟發(fā)展中的正?，F象，但這其中的關鍵是如何通過制度設計促使土地資源得以有效利用，同時確保利益各方的利益。這其中，利益的分配是關鍵。對此，加里·D·利貝卡普在《產權的締約分析》一書中指出，“理解觀察產權制度變化的關鍵，是要認識到產權是被設計出來的減少資源共有損失的，但同時又界定了一種財富和政治權力的分配……對于通過制度變化去推動更理性地利用資源，從而獲得更大的經濟增長這一方面，幾乎沒有過什么爭執(zhí)。爭端總是在關于產權的分配方面的。”[注]轉引自劉洪軍：《懲罰與寬恕的經濟學分析——機會主義與制度變遷》，http://www.jjxj.com.cn/news_detail.jsp?在這一關于利益分配制度形成的博弈過程中，博弈的最終解取決于博弈各方力量的對比。

(一)1953年—1958年農地征用補償制度效果及原因分析

1958年之前的農地征用補償制度是依據1953年頒布的《政務院關于國家建設征用土地辦法》執(zhí)行。這一制度相對來說是一種有效的制度安排：不僅保證了國家社會經濟發(fā)展對土地的需要，而且由利益各方共同議定的公平合理的補償價格既保障了被征地農民的利益，也在一定程度上促使用地單位有效利用土地資源。

上述制度效果形成的原因主要在于：一是有效的農地產權安排。農民土地所有制確保了農民對農地的完整產權及其利益訴求。農地轉讓權在農民手中，使其能夠完全享有由農地轉讓而帶來的全部利益。二是《政務院關于國家建設征用土地辦法》保證了土地供需雙方地位的平等。農民是否轉讓土地取決于其利益是否得到合理補償。因而，雙方是相對平等的交易關系。三是農民有自己的代言人——農民協會。農民協會的存在使農民的利益能通過農民自己的組織去維護和表達，從而增強了他們在這一利益博弈中的力量。當時的制度對此也予以保證——補償價格要“由當地人民政府會同用地單位、農民協會及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之”。

隨著農業(yè)社會主義改造的完成和人民公社的建立，農地產權制度發(fā)生了根本性的變化。農地社會主義集體所有制為國家低成本取得農地奠定了現實基礎。這一制度變化使得獲取制度外收益的成本被極大降低，而由制度變遷帶來的收益又是如此巨大(近乎于無償獲取農地)，成本和收益的權衡使新的制度安排成為必然。

(二)1958年—1998年農地征用補償制度效果及原因分析

從農地征用補償制度演變歷程來看，1958年之后的農地征用補償制度與1953年制度安排相比發(fā)生了根本性變化。集體化杜絕了土地交易市場，使土地作為生產要素的商品功能失去了效力。農地集體所有制下各級政府獲得土地的實際控制權，公權過大而沒有相應約束機制的問題開始顯現，幾乎無成本征地的制度安排刺激了各類主體的用地沖動，出現了對土地資源的浪費和無節(jié)制的使用。

對此，李富春、薄一波在1957年5月1日所作的《關于解決目前經濟建設和文化建筑方面存在的一些問題的意見》中指出，各地區(qū)、各單位高標準占地現象非常普遍，“西安在最近幾年共撥出建設用地7200公頃(108萬畝)，等于解放前西安市區(qū)面積的5～6倍”?！案鶕诙C械工業(yè)部的檢查，該部在西安地區(qū)的工廠，如按原設計的建設用地計算，約有一半左右是多余的?！薄八拇ㄊ∥罱鼨z查了14個建設單位用地的情況，其中多征少用、早征遲用、征而不用、荒蕪浪費的土地，占全部征用的建設用地的40%。”對農村土地的大量占用使我國人均耕地面積由1958年的2.43畝減少到1982年的1.46畝，下降了40%。

這之后國家建設占地與農村集體和農民個人建房占地的大量增加共同導致20世紀80年代至90年代耕地面積的持續(xù)下降。即便在1997年和1998年國家連續(xù)兩年凍結非農業(yè)建設占用耕地，凍結縣改市的審批，仍無法遏制耕地面積大量減少的勢頭。1997年耕地凈減少135.3千公頃，1998年也凈減少200千公頃以上。

相比這一期間耕地面積的持續(xù)大量減少，在這一期間的大多數時期內，由征地引發(fā)的社會問題相對較輕，而國家在征地過程中盡管存在不少問題，但并沒有產生太大的困擾。究其原因主要在于如下幾方面：

第一，農地集體所有的產權制度使農民對土地的權屬意識模糊不清，而集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分的認識，使農民認為集體的就是國家的，因而各級政府在征地過程中面臨的阻力(包括征地及補償)相對較小。

第二，這一時期的農業(yè)和非農業(yè)安置及后期的貨幣化補償在一定程度上保障了失地農民的利益，眼前利益的滿足進一步降低了征地過程中可能面臨的阻力。

第三，這一時期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展使由征地產生的利益分配不公盡管存在但問題尚未凸現。

第四，農民協會的解散使處于一盤散沙狀態(tài)的農民在面對利益基本一致的擁有強權的政府和數量較少的用地單位時處于完全弱勢地位，他們無法組織起來與這一利益集團相抗衡。

因此，盡管這一時期的農地征用補償制度并不是一項有效的制度安排，但對被征地農民來說，也現實存在可以獲取的外部利益。在當時的社會經濟背景下，可獲取的外部利益與促使制度變革所付出的代價的權衡使得新的根本性的制度變革沒有發(fā)生。

(三)1998年至今農地征用補償制度效果及原因分析

從制度安排來看，1998年至今的農地征用補償制度與前期制度相比并沒有發(fā)生太大變化。但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，使土地資源的稀缺問題日益突顯，由此引發(fā)的利益之爭日趨激烈，已對我國社會經濟正常發(fā)展帶來嚴重困擾。首先，造成耕地面積持續(xù)減少，人均耕地面積從1998年的1.56畝減少到2011年的1.4畝，不足世界平均水平的40%。其次，地方政府對土地財政的依賴度不斷提升，加大了地方財政風險。最后，對農民利益造成嚴重侵犯，制約了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。[注]有關數據見本文第一部分。本文認為產生上述結果的原因如下：

第一，現行制度下，農民對土地所擁有的財產權屬不清。按照現行制度規(guī)定，農民對其占有的土地擁有使用權、收益權和有限的轉讓權(農地流轉權)，從而使農民在涉及農地轉讓時沒有足夠的話語權。

第二，國家對農地市場的壟斷。在土地資源日益稀缺的現狀下所帶來的巨額利益，刺激了各地方政府的征地沖動，其所擁有的制度、地位優(yōu)勢，容易造成對農民利益的侵犯。

第三，村民委員會作為村民自治機構，不能充分代表農民的利益行事。在某種意義上說，農民沒有真正的代言人，因而在最終的利益博弈中，農民無法得到應得的利益。

戴維斯和諾斯曾指出，“盡管在一種給定的環(huán)境下，可能存在可以獲取的外部利潤，但一種新的安排只有在下述兩種情形下才會發(fā)生：一種情形是創(chuàng)新改變了潛在的利潤；一種是創(chuàng)新成本的降低使安排的變遷變得合算了。因此，制度均衡狀態(tài)(安排的變遷將得不到任何好處)在任何時候都是有可能的?？墒?，成本與收益的變動會使制度變得不均衡，并誘致了安排的變遷?！盵注]R·科斯 A·諾斯 D·阿爾欽等著：《財產、產權與制度變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第296頁。

從目前的情況來看，由于現行農地征用補償制度所帶來的日益增加的負面影響，使其制度外收益正在不斷放大，而變革現行制度所面臨的成本正在趨于下降。因此，成本與收益的變動已使目前改變現行農地征用補償制度的時機基本趨于成熟。

四、對今后中國農地征用補償制度變革的啟示

從上述制度梳理及原因分析中我們可以看出，現實中由農地征用補償制度所產生的諸多問題，從表面看是補償標準太低所致，其實質則是不合理的農地產權制度所導致。[1]中國現行農地集體所有制是一種“強國家、虛集體、弱個人”[2]的制度安排。盡管近30年來的土地制度改革賦予農民對農業(yè)用地越來越多的產權權能，但作為產權核心要素的土地轉讓權，尤其是農村土地非農用途的轉讓權依然掌握在國家及其代理人手中。這一農地產權制度使農民喪失了對農地的轉讓權。各級政府在法律保護下有可能侵犯農民的利益并造成耕地面積的大量減少，而且使地方政府對“土地財政”產生過度依賴從而不斷加大地方政府的財政風險。上述分析對我國今后農地征用補償制度的進一步改革提供了有益的啟示。

(一)賦予農民對農地實質的產權權利

產權是一組權利束，包括所有權、使用權、收益權和轉讓權，其中轉讓權是核心。我國今后農地產權制度改革應該還其國家所有的本來面目，采取國家—農民混合所有制，而不是現行的集體所有制。在這一產權體系中，國家擁有農地所有權，農民擁有農地的占有、使用、收益和轉讓權，[注]羅紅云：《中國農地產權制度改革的有效路徑選擇研究》，原載于《開發(fā)研究》2010年第4期。也就是將土地轉讓權賦予農地的占有使用者——農民。

(二)修正相關法律法規(guī)，打破政府對農地市場的壟斷地位

修正現行《憲法》和《土地管理法》，打破政府對農地市場的壟斷地位。改革農地產權制度，必然會對政府的征地行為產生現實的約束，從而打破其對農地市場的壟斷地位。政府只是作為管理者和土地使用者之一的身份出現在農地市場，而不是作為土地市場的壟斷者。這一制度變革將使各級政府不再作為重要的主體參與農地市場的分配。失去利益激勵和法律支撐，由地方政府出面進行的大規(guī)模圈地占地現象必將減少，土地無序浪費使用和耕地面積大量減少的現象就能在一定程度上得到緩解；同時也會使地方政府專注于發(fā)展地方經濟以提供長期穩(wěn)定的財源，而不是將注意力放在不可持續(xù)的土地財政上，這樣最終會減少地方財政風險。

(三)正視土地的生產要素功能，采取市場化的方式決定農地交易價格

正視土地的生產要素功能，采取市場化的方式決定土地交易價格，以保障農民利益和國家稅收，而不是由政府制定農地征用補償標準。正視土地的生產要素功能，由交易雙方(供應方即農民，需求方即用地者，用地者中也包括政府)依據市場供需決定交易數量和交易價格，政府在這一過程中只充當管制者，通過城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和稅收來引導農地合理有序的交易和投放，并獲取稅收解決基礎設施建設所需資金。

(四)以農業(yè)合作組織為依托，增強農民民主意識和權利意識

支持農村合作組織的發(fā)展，實現農民的自愿聯合以不斷壯大農民的經濟實力，從而逐步增強農民的民主意識和權利意識，以維護農民自身的權利。

參考文獻：

[1]張元慶，邱愛蓮.科斯產權理論與我國征地補償制度設計重構[J].農村經濟， 2013，(6).

[2]汪先平.當代中國農村土地制度研究[D].南京：南京師范大學，2007.

[3]史東凱，張羽，等.論我國征地補償制度的缺陷及其完善[J].吉林農業(yè)，2013，(1).

[4]馬新文.我國現行征地補償制度剖析[J].同濟大學學報(社會科學版)，2009，(6).

[5]羅紅云.中國農地產權制度改革的有效路徑選擇研究[J].開發(fā)研究，2010，(4).