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      以十八屆三中全會精神推進(jìn)遼寧土地制度改革

      2014-03-05 09:38:25陳明鶴王行偉
      共產(chǎn)黨員·下 2014年2期
      關(guān)鍵詞:征地宅基地經(jīng)營權(quán)

      陳明鶴+王行偉

      在我國改革開放的進(jìn)程中,土地制度從來都是作為排頭兵,在整體改革進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)時,土地制度更是應(yīng)該發(fā)揮“利器”的作用,打下改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會為土地征收和土地流轉(zhuǎn)明確了改革方向。

      一、對黨的十八屆三中全會

      土地制度改革的理解

      黨的十八屆三中全會為土地制度改革定下了基調(diào),《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確了土地的雙重角色,即土地一方面為政府和集體提供發(fā)展平臺,另一方面關(guān)系著農(nóng)民的切身利益。在此基礎(chǔ)上,為土地制度改革中最為重要的兩個組成部分,土地征收和土地流轉(zhuǎn)明確了改革方向。

      《決定》提出:“縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?!备鶕?jù)《決定》內(nèi)容,土地征收涉及四個方面改革:一要縮小征地范圍,解決隨意征收土地的問題,明確今后政府征地范圍將進(jìn)一步縮小,僅限于滿足公共利益的需要。二要規(guī)范征地程序,解決征地過程中的公共利益認(rèn)定程序缺失,被征地人知情權(quán)、參與權(quán)保護(hù)不足,征地后期監(jiān)管缺失,征而未用、多征少用以及補(bǔ)償費(fèi)被克扣、挪用甚至貪污等問題。三要建立對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制,解決征地補(bǔ)償和安置問題,合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范地實(shí)施征地補(bǔ)償,建立多元的安置方式,解決被征地農(nóng)民的長久生計(jì)問題,順利實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的城市化進(jìn)程。四要提高農(nóng)民在土地增值中的收益比例,重新設(shè)計(jì)土地增值收益在政府、集體和農(nóng)民三者間的分配比例。重新分配要兼顧國家、集體、個人,不能偏重國家,也不能偏重個人,應(yīng)使土地扮演好“雙重”角色??梢钥闯觯鞯刂贫雀母锏闹攸c(diǎn)和難點(diǎn)在于土地增值分配比例的重新調(diào)整。因此,《決定》提出要深化財(cái)稅體制改革,提出加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革,穩(wěn)固地方政府財(cái)政收入,推動地方政府進(jìn)行征地改革。

      《決定》提出:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,……鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?!?提出:“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。 ”“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”《決定》對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了兩方面規(guī)定:在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面,規(guī)定農(nóng)地農(nóng)用,以流轉(zhuǎn)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?;l(fā)展。《決定》與2013年中央一號文件保持了政策上的一致,以土地流轉(zhuǎn)加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

      我國法律規(guī)定的集體建設(shè)用地有三類:宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地?!稕Q定》對其中兩類集體建設(shè)用地進(jìn)行了規(guī)定:規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),和改革完善農(nóng)村宅基地制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為推動未來集體土地與國有土地同權(quán)邁出了革命性一步,一方面加大了土地供給量,另一方面使農(nóng)民可享受土地增值收益。完善農(nóng)村宅基地制度針對現(xiàn)實(shí)中存在的,如宅基地規(guī)劃和計(jì)劃落實(shí)不夠,宅基地布局散亂,宅基地分配有時得不到保障;節(jié)約集約用地促進(jìn)不夠,粗放利用,存在一戶多宅、超標(biāo)占地情況;在宅基地用益物權(quán)上保障不足的同時,出現(xiàn)超越權(quán)能問題,亂出租、違章搭蓋;宅基地退出機(jī)制不夠健全,形成大量空心村、閑置地等問題,進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓為突破,探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種可能實(shí)現(xiàn)形式。

      二、遼寧省土地制度改革進(jìn)展情況

      我省在土地制度改革的重點(diǎn)方面,土地征收和土地流轉(zhuǎn)上既有探索、有成果,也有不足之處??傮w來說,改革涉及范圍廣,但改革力度不大,改革主張空泛,具體細(xì)則缺失。2012年,沈陽市作為6個試點(diǎn)城市之一,進(jìn)行征地制度改革,縮小征地范圍,探索合理界定征地范圍,非公益性用地取得方式。2012年8月29日,國土資源部正式批準(zhǔn)了《遼寧省“一區(qū)一帶”土地管理制度改革總體方案》,方案中確定了加快農(nóng)村土地管理制度改革,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等改革內(nèi)容,并且選擇沈陽、盤錦、撫順等市作為試點(diǎn),率先突破,取得成熟經(jīng)驗(yàn)后再推開,其中撫順市提出了建立征地補(bǔ)償和安置新機(jī)制。

      我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與全國平均水平存在較大差距,而且在流轉(zhuǎn)中存在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)引發(fā)矛盾等普遍現(xiàn)象。但是,我省也在進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索,我省在2009年開始建立土地流轉(zhuǎn)市場體系,設(shè)定了40個試點(diǎn),省財(cái)政每年撥付20萬元專項(xiàng)補(bǔ)貼資金,用4年時間打造遼寧省土地流轉(zhuǎn)市場體系,截至2012年5月,我省已經(jīng)在35個市、縣(區(qū))建立了364個土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或土地承包經(jīng)營權(quán)交易大廳。同時,緊跟中央文件精神,以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等多種形式的規(guī)模經(jīng)營,如作為東北棚菜第一村的新民市大民屯鎮(zhèn)方巾牛村、鐵嶺市昌圖縣八面城鎮(zhèn)大和村的曙光農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社,等等。

      三、遼寧省土地改革對策建議

      (一)土地改革確權(quán)先行,盡快完成全省土地確權(quán)、登記、頒證工作,為土地改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在保持現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下,以現(xiàn)有土地承包合同、權(quán)屬證書為依據(jù),徹查農(nóng)民所承包土地的面積和位置,解決歷史遺留問題。尊重農(nóng)民的意見,調(diào)動農(nóng)民的參與積極性,借鑒“村民議事會”模式,讓德高望重、懂得政策、辦事公道、熟悉村情的人參與并決定土地確權(quán),以減少糾紛,化解矛盾,讓農(nóng)民自己決定未來的發(fā)展。文明有序地開展工作,堅(jiān)持有法必依原則,嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律對于土地承包經(jīng)營權(quán)登記的規(guī)定,明確登記內(nèi)容和登記程序,把農(nóng)民所承包土地的各種屬性以及承包權(quán)屬證書落實(shí)到戶。

      (二)制定土地制度改革相關(guān)政策或地方法規(guī)。土地制度改革牽一發(fā)而動全身,既重要又敏感,只有制定了詳細(xì)的政策、法規(guī),才能繪制改革的藍(lán)圖,有針對性地解決實(shí)踐中的問題,系統(tǒng)地指導(dǎo)改革工作,規(guī)定職責(zé)范圍和權(quán)利、義務(wù)。

      (三)土地制度改革以試點(diǎn)為起點(diǎn),再由點(diǎn)到面,全面鋪開。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征地農(nóng)民保障機(jī)制以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革要首先選擇合適的對象進(jìn)行試點(diǎn)改革,試點(diǎn)成熟,取得成果后再全面鋪開。試點(diǎn)工作要規(guī)劃先行,細(xì)化方案,分解任務(wù),嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)時間表進(jìn)行。農(nóng)村土地制度改革必須遵循習(xí)近平總書記在山東考察時的講話精神,“要有序推進(jìn)改革,該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑,該盡早推進(jìn)的不要拖宕,該試點(diǎn)的不要倉促推開,該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成,該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)”。

      (四)發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。逐步以市場價格作為土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),因地制宜進(jìn)行土地征收補(bǔ)償工作,避免出現(xiàn)損害農(nóng)民和損害政府利益的情況出現(xiàn)。結(jié)合財(cái)稅體制改革,探索新的支撐性財(cái)政收入。通過土地流轉(zhuǎn)市場來確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格,發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)市場在土地流轉(zhuǎn)過程中的管理和服務(wù)功能。

      (五)建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。土地征收使農(nóng)民完全失去了土地承包經(jīng)營權(quán),土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上,失去了經(jīng)營權(quán)。這種權(quán)利的喪失必須給予合理的補(bǔ)償,即建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制,保證農(nóng)民可以順利融入城鎮(zhèn)化過程。結(jié)合《決定》精神,給予被征地農(nóng)民多元的安置方式,保證其長遠(yuǎn)生計(jì);為被征地農(nóng)民以及流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民提供職業(yè)技術(shù)培訓(xùn),使他們掌握在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)立足的一技之長;健全社會保障體系,以健全的社會保障體系替代土地保障的功能。

      (作者單位:中共遼寧省委黨校)

      □本欄編輯/白華鮮

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