關(guān)于國防動員地方立法的思考

張煥學(xué)

關(guān)于國防動員地方立法的思考

張煥學(xué)

在軍民融合深度發(fā)展的背景下，加快推進國防動員地方立法，抓緊出臺地方性法規(guī)，既是因地制宜解決國防動員矛盾問題加快推進地方國防動員工作的現(xiàn)實需要，也是細(xì)化完善國防動員法規(guī)體系，全面提升國防動員能力的有效舉措。

國防法制 國防動員 立法

作者：張煥學(xué)，天津警備區(qū)參謀長、天津市國防動員委員會秘書長，大校

黨的十八屆四中全會指出，要緊緊圍繞黨在新形勢下的強軍目標(biāo)，構(gòu)建完善的中國特色軍事法規(guī)體系，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平。做好國防動員地方性法規(guī)建設(shè)，是依法推進國防動員工作的重要舉措，也是完善地方性法規(guī)體系的重要內(nèi)容。2010年《中華人民共和國國防動員法》（以下簡稱《國防動員法》）出臺以來，全國各省市大力宣傳、積極貫徹、依法抓建，國防動員工作呈現(xiàn)快速發(fā)展、穩(wěn)步推進的良好態(tài)勢，積累了大量的實踐經(jīng)驗，為出臺具有地區(qū)特色、行之有效的地方性法規(guī)奠定了堅實的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

一、國防動員地方立法的必要性

構(gòu)建完善的國防動員法規(guī)體系，是實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是各級政府、軍隊、企事業(yè)單位以及每位公民的共同職責(zé)。在當(dāng)前軍民融合深度發(fā)展的大背景下，各地因國防動員建設(shè)的基礎(chǔ)不同、發(fā)展水平不同，存在的矛盾問題也不盡相同，以《國防動員法》為依據(jù)，加快推進國防動員地方立法，抓緊出臺地方性法規(guī)，既是因地制宜解決國防動員矛盾問題、加快推進地方國防動員工作的現(xiàn)實需要，也是細(xì)化完善國防動員法規(guī)體系，全面提升國防動員能力的有效舉措，顯得異常必要而緊迫。

國防動員地方立法是貫徹國家安全發(fā)展戰(zhàn)略、加緊做好地方軍事斗爭動員準(zhǔn)備的需要。當(dāng)前，國際環(huán)境錯綜復(fù)雜，我國周邊形勢不容樂觀。國內(nèi)改革進入深水區(qū)，社會不穩(wěn)定因素增多，群體性事件高位顯現(xiàn)，暴恐分子活動頻繁，自然災(zāi)害、重大事故頻發(fā)。堅決維護國家安全、發(fā)展利益，積極應(yīng)對軍事沖突、反恐維穩(wěn)、搶險救災(zāi)等任務(wù)更加艱巨。貫徹黨中央、國務(wù)院、中央軍委決策部署，全面形成應(yīng)對多種安全威脅的整體合力，必然要求各地區(qū)結(jié)合自身實際和任務(wù)特點，對持續(xù)做好軍事斗爭動員準(zhǔn)備、有序推進國防動員工作落實進行統(tǒng)一規(guī)范，逐步構(gòu)建與維護國家安全利益需要相適應(yīng)的地方性國防動員法規(guī)體系。

國防動員地方立法是貫徹落實《國防動員法》、健全完善地方動員法規(guī)體系的需要。近年來，各省市雖然針對人民防空、國防教育、民兵預(yù)備役建設(shè)、潛力調(diào)查等方面出臺了一些規(guī)章制度，但內(nèi)容比較單一、統(tǒng)籌兼顧不夠，缺乏特色鮮明、指導(dǎo)有力、建設(shè)規(guī)范的地方性法規(guī)。只有以《國防動員法》為依據(jù)，以現(xiàn)有法規(guī)制度為基礎(chǔ)，結(jié)合地區(qū)實際，對宏觀條款進行細(xì)化和明確，才能更具操作性。因此，制定出臺國防動員地方性法規(guī)，既是貫徹落實《國防動員法》的具體舉措，也是健全完善地方國防動員法規(guī)體系的基礎(chǔ)工程，對推進國防動員建設(shè)法制化、科學(xué)化進程，必將是一個有力的推動和促進。

國防動員地方立法是拓展國防動員功能、促進地方穩(wěn)定發(fā)展的需要。近年來，各級國動委在做好動員準(zhǔn)備的同時，積極拓展國防動員“平時服務(wù)、急時應(yīng)急”功能，在承擔(dān)搶險救災(zāi)、維護社會穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟等多個方面發(fā)揮了愈來愈重要的作用。各級國動委應(yīng)堅持平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，發(fā)揮軍地橋梁紐帶作用，積極參與地方經(jīng)濟、社會、政治、文化和生態(tài)文明建設(shè)，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。制定出臺國防動員地方性法規(guī)，從法律上明確國防動員系統(tǒng)服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的原則、方法、途徑和責(zé)任義務(wù)，規(guī)范國防動員體制與應(yīng)急管理機制相銜接的范圍、內(nèi)容，有利于融合軍地各方面力量，更好地推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、國防動員地方立法應(yīng)突出的重點內(nèi)容

法律是治國之重器，良法是善治之前提。國防動員地方立法，必須緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，依據(jù)《國防動員法》，從地區(qū)實際出發(fā)，按照“相銜接、有特色、可操作”的原則，科學(xué)制定法規(guī)條款，切實形成經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展、經(jīng)濟效益與國防效益互促共贏的地方性法規(guī)。

一要突出各級政府的主導(dǎo)性。立法主要是通過調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范人們行為、設(shè)定價值目標(biāo)來引領(lǐng)實踐行動的。國防動員涉及社會和經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)的社會關(guān)系很多。在我國當(dāng)前行政體制下，對國防動員的組織領(lǐng)導(dǎo)除各級政府外，其他主體都無法承擔(dān)?！秶绖訂T法》明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域的國防動員工作。因此，在國防動員地方立法中，必須突出政府的主導(dǎo)作用，強化政府的行政執(zhí)法力度，明確組織領(lǐng)導(dǎo)體制機制，全面規(guī)范各級政府及相關(guān)部門在國防動員中的職能作用，為更好推動軍地雙方履職盡責(zé)、協(xié)調(diào)一致抓好國防動員工作提供強有力的組織保證。

二要突出以人為本的和諧性。國防動員直接目的是為奪取戰(zhàn)爭勝利、有效應(yīng)對突發(fā)事件和緊急狀態(tài)提供有效的動員保障。在實施過程中，公民和組織的權(quán)益可能受到一定的制約，必須最大限度保障其合法權(quán)益，將影響降到最低。因此，國防動員地方性立法，必須突出以人為本、科學(xué)發(fā)展的理念，依據(jù)《國防動員法》等相關(guān)法律，通盤考慮國防動員行動中公民和組織的權(quán)益保障，對預(yù)備役人員儲備與征召、軍品轉(zhuǎn)擴產(chǎn)、民用資源征用等保障的賠償補償措施進行具體的規(guī)定，確保公民和組織的權(quán)益得到最大程度維護。

三要突出經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)的融合性。統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)、兼顧富國和強軍是國防動員建設(shè)發(fā)展的重要內(nèi)容。《國防動員法》規(guī)定，要建立健全與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的國防動員體系。因此，制定國防動員地方性法規(guī)，必須把軍民融合深度發(fā)展的理念作為重要指導(dǎo)和遵循，滲透到經(jīng)濟建設(shè)貫徹國防要求、國防動員規(guī)劃制定、軍品轉(zhuǎn)擴產(chǎn)等內(nèi)容中，并將各地區(qū)軍民融合實踐成果用法律的形式固定下來，形成具有指導(dǎo)性、前瞻性的法律條款，促進生產(chǎn)力與戰(zhàn)斗力結(jié)合。

四要突出國防動員體制與應(yīng)急管理機制的銜接性。提高應(yīng)對各種危機和戰(zhàn)勝自然災(zāi)害的能力，是經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要，也是國防動員系統(tǒng)的一項重要任務(wù)?！秶绖訂T法》規(guī)定，要建立健全與突發(fā)事件應(yīng)急機制相銜接的國防動員體系。由于國防動員委員會與突發(fā)事件應(yīng)急委員會之間，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、有效對接，導(dǎo)致關(guān)系交叉、建設(shè)重復(fù)等問題。因此，在國防動員地方性法規(guī)中，要依據(jù)《國防動員法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律，注重國防動員體制與應(yīng)急管理機制的融合銜接，在組織指揮、方案制定、力量建設(shè)、行動協(xié)同、綜合保障等方面進行科學(xué)規(guī)范，從法律層面進一步突出國防動員“應(yīng)急”功能，推動兩大體制實現(xiàn)方案一體、隊伍共用、資源共享的發(fā)展模式。

五要突出法律規(guī)范的有效性。當(dāng)前，國防動員工作依然存在著組織體制不夠順暢、職能作用發(fā)揮不夠突出、工作末端落實不夠到位，特別是經(jīng)濟社會建設(shè)兼顧國防需求不夠、動員潛力統(tǒng)計調(diào)查難以有效開展等突出問題。國防動員地方性立法，要針對存在的矛盾問題，牢牢把握法律規(guī)范的有效性這個重點，突出責(zé)任落實，科學(xué)規(guī)范政府、公民和組織在國防動員活動中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，明確職責(zé)任務(wù)及獎懲措施。要明確國防動員工作的執(zhí)法主體和權(quán)限，確保在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法處理國防動員的各項工作，樹立良好的法制權(quán)威，從根本上解決“標(biāo)準(zhǔn)不一、有法難依”的窘境，為國防動員建設(shè)發(fā)展提供切實可行、行之有效的法律依據(jù)。

三、國防動員地方立法應(yīng)把握的幾個環(huán)節(jié)

科學(xué)立法、民主立法是提升立法質(zhì)量的根本途徑。在國防動員地方立法工作中，要充分借鑒實踐成果，凝聚社會共識、聚焦突出問題、發(fā)揮群眾力量，切實通過立法為國防動員建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展提供行之有效的法律保障。

一是要加大立法宣傳，樹立法治理念。立法宣傳是法律制度實施和貫徹的基礎(chǔ)，只有加大立法宣傳，才能讓社會關(guān)注，讓老百姓理解，從而擴大立法的影響力，推動法制的完善和發(fā)展。就國防動員立法宣傳而言，應(yīng)結(jié)合國家開展的全民普法教育，將國防動員立法宣傳納入全民普法教育規(guī)劃，納入全民國防教育體系，以各級領(lǐng)導(dǎo)干部為重點，以廣大群眾為基礎(chǔ)，充分借助現(xiàn)代先進的傳媒手段、即時的網(wǎng)絡(luò)平臺等多種形式，有計劃有步驟地開展立法宣傳活動，使各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾明確各自在動員工作中的權(quán)利和義務(wù)，提高廣大群眾尤其是各級政府和企事業(yè)單位主動參與地方立法工作的積極性、貫徹執(zhí)行動員法規(guī)的自覺性，不斷營造全民參與、群策群力的立法環(huán)境。

二是要踐行群眾路線，深入調(diào)查研究。國防動員地方立法工作涉及部門多、領(lǐng)域廣，法規(guī)起草內(nèi)容包羅萬象。在國防動員地方立法過程中，要始終堅持群眾路線，堅定依托群眾，充分發(fā)動群眾，最大限度地將群眾的意愿集中起來、智慧凝聚起來、力量發(fā)揮出來。要擴大社會各層次人民群眾對國防動員地方立法工作的有序參與，深入聽取各方面的意見，向相關(guān)的各領(lǐng)域各部門各行業(yè)人員、專家學(xué)者和社會人士請教，以便集思廣益、多謀善斷。

三是要符合母法精神，利于操作執(zhí)行?！秶绖訂T法》以法律的形式明確了國防動員計劃、實施預(yù)案、潛力統(tǒng)計調(diào)查、預(yù)備役人員儲備、戰(zhàn)略物資儲備和調(diào)用、戰(zhàn)爭災(zāi)害的預(yù)防和救助等制度，但作為統(tǒng)領(lǐng)國防動員建設(shè)的母法，主要是從宏觀層面對國防動員工作進行法制化規(guī)范，在內(nèi)容、程序、方法等方面不夠具體明確，加之各地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，貫徹落實的側(cè)重點也不盡相同。在制定國防動員地方性法規(guī)中，必須以《國防動員法》規(guī)定的各項制度為突破口，充分了解本地區(qū)政治、經(jīng)濟、法制、文化、風(fēng)俗、民情等對立法的需求，找準(zhǔn)迫切需要解決的現(xiàn)實問題，按照與母法“不抵觸、不重復(fù)、有特色、易執(zhí)行”的要求，逐項進行細(xì)化和明確，切實構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、嚴(yán)謹(jǐn)配套、科學(xué)完備、易于操作的國防動員法律法規(guī)體系。

（責(zé)任編輯：鄭 寧）

E25

A

1002-4484（2014）-12-0049-03