劉利平，任 珊

(1.鹽城師范學院 經濟法政學院，江蘇 鹽城 224051；2.上海市厚普律師事務所，上海 200060)

習近平總書記指出：“中國要強，農業(yè)必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。”[1]新型城鎮(zhèn)化作為中共十八大和十八屆三中全會作出的未來相當長時間內解決“三農”問題的重要戰(zhàn)略決策，與農民權益問題休戚相關?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》秉承“城鎮(zhèn)化讓生活更美好”的理念，明確了有序推進農業(yè)轉移人口市民化的路徑，對如何落實以人為核心、體現(xiàn)高質量的城鎮(zhèn)化建設作出了具體部署。當前，新型城鎮(zhèn)化建設中如何保護農民財產權、社會保障權等各項權益，實現(xiàn)農民向市民轉化過程中真正落實“以人為本”的要求，是一個不容回避且亟待解決的問題。

一、城鎮(zhèn)化與農民權益保障的關系

城鎮(zhèn)化是指城鎮(zhèn)數(shù)目增加、規(guī)模擴張與農村人口向城鎮(zhèn)同步集中、規(guī)模擴大的過程。對農民而言，城鎮(zhèn)化實質上就是農民變市民的過程。在這個過程中，如果農民權益得到了切實保障，他們的身份變?yōu)槭忻窈缶湍軌蝮w會到幸福指數(shù)的提升，反之，則會產生被“剝奪”的感覺。所以，農民權益的保障已經成為城鎮(zhèn)化是否堅持“以人為本”的一個關鍵問題。

在以往的城鎮(zhèn)化進程中，我國一些地區(qū)為了追求城鎮(zhèn)化的比率，出現(xiàn)了農民“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化比率虛高帶來的農民權益保障不力問題不僅客觀存在，而且目前仍未從根本上得到有效解決。對“被城鎮(zhèn)化”的農民而言，由于失去了土地，他們的身份已經不再是農民，也不再是農民工，他們成了具有市民身份的“農民”。這種身份的迅速轉變，使他們難以適應城鎮(zhèn)的工作環(huán)境和工作方式，不僅其合法權益存在保障不力的問題，還不時面臨無法就業(yè)或失業(yè)的風險。城鎮(zhèn)化進程中農民失地又失業(yè)后的困難幫扶和權益保障問題必須引起高度重視。

所以，城鎮(zhèn)化必然影響農民權益，農民權益的保障決定著城鎮(zhèn)化的質量。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》顯示，2030年前我國被占用的耕地將超過5450萬畝，失地農民將增至1.1億人左右，這就必然要求把保障失地農民的權益作為新型城鎮(zhèn)化建設的重中之重。李克強總理指出，新型城鎮(zhèn)化必須保護農民利益，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民[2]?？梢姡滦统擎?zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護農民利益，與農業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，切實保障農民權益已經成為新型城鎮(zhèn)化的本質要求。當前，必須在相關立法、執(zhí)法、司法層面高度重視保障農民權益與新型城鎮(zhèn)化建設的關系，把新型城鎮(zhèn)化建設的過程真正變成維護農民權益、提升農民幸福指數(shù)的過程。

二、我國城鎮(zhèn)化建設中農民權益保障存在的問題

由于我國歷史上的城鎮(zhèn)化推行了過于追求規(guī)模和效益的粗放模式，“土地城鎮(zhèn)化”大大快于人口的城鎮(zhèn)化，雖然大量農業(yè)轉移人口涌入非農業(yè)生產，但相當數(shù)量的農民并沒有真正轉化為市民，雖然數(shù)以億計的農民進城打工，但他們的身份依然是農民，農民的權益保障仍然存在不少問題。

1．經濟權益保障不足。首先，我國現(xiàn)行法律對征地補償標準的規(guī)定不盡合理。我國《土地管理法》、《物權法》等法律限定了土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。一方面，實踐中執(zhí)行的標準難以達到30倍的上限，盡管在程序上農民可以參加聽證表達訴求，但是其意見能否得到政府的采納最終仍由政府決定，這樣一來，政府便具備了運動員和裁判員的雙重身份，被征地價格偏低就不足為奇了[3]；另一方面，30倍上限的規(guī)定已經與我國經濟社會迅猛發(fā)展的現(xiàn)狀和要求不相適應，該規(guī)定確立的補償范圍已顯狹窄，因為其只考慮到了農民的直接損失，并沒有考慮到土地的實際價值和增值空間，也沒有考慮農民再就業(yè)所需要的費用和相關間接性損失。其次，城鎮(zhèn)化過程中農民應得的征地補償費沒有足額分配到位。長期以來，政府對征地補償費的分配、使用和管理實質上由村集體組織具體實施，村集體組織最終負責征地補償費何時分配、如何分配、公正分配。實踐中，由于農村征地補償費具體分配的監(jiān)管機制不夠健全，土地補償費被挪用乃至被揮霍或侵吞的現(xiàn)象時有發(fā)生，征地補償費用事實上存在未足額分配到農民手中的情況。再次，城鎮(zhèn)化過程中農民的物權價值被低估。我國《物權法》已經確認農民的土地承包經營權是一項重要的物權，農民有權通過他們承包經營的土地來獲得經濟利益。城鎮(zhèn)化進程中任何收回農民土地承包經營權的行為都應當給予對等補償。但是，不少地方征地拆遷后農民所獲得的補償費、安置房與原有的房屋、土地的價值不對等，直接導致了農民本來擁有的不動產價值縮水。而且，實踐中還存在不動產評估價格低于市場價格的現(xiàn)象，農民在土地增值的過程中沒有獲得應有的利益，還要面臨房價不斷飆升的壓力，農民因為土地權利被“淡化”，依附于土地的房屋等財產權被“弱化”，成為城鎮(zhèn)化進程中最容易受到傷害的群體。

2．社會權益保障不足。首先，農民在城鎮(zhèn)化過程中面臨就業(yè)實質上的不平等待遇。從失地農民和農民工的就業(yè)崗位看，他們主要從事體力勞動工作，工作的環(huán)境相對較差；從就業(yè)的穩(wěn)定性看，他們的工作基本處于“臨時性”狀態(tài)，流動性較大；從就業(yè)的待遇上看，他們所獲得的報酬總體上仍然處于較低的水平。失地農民就業(yè)形勢不佳以及待遇不高的狀況，說明了農民和原來的城鎮(zhèn)居民存在就業(yè)實質上的不平等，國家雖然采取了政策扶持，但這個問題仍然沒有從根本上得到有效解決。其次，農民在城鎮(zhèn)化過程中獲得的社會保障水平偏低。我國城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度改革剛剛起步，對農民的社會保障制度不健全，覆蓋面比較窄，保障水平比較低，保障力度不夠大。例如，從最低生活保障制度的執(zhí)行情況看，長期以來絕大部分地區(qū)還沿用不規(guī)范、不統(tǒng)一、隨意性很大的方法，存在著標準過低、覆蓋面過窄、地區(qū)差別較大等問題[4]。再如，以農村養(yǎng)老保險為例，60歲以上農村老人的養(yǎng)老金，相比較城市低保還有一定距離，特別是對于入住新型農村社區(qū)的農民，根本不能維持正常的生活水平[5]。此外，雖然我國新型農村合作醫(yī)療保險制度給農民帶來了實惠，也為城鎮(zhèn)化進程中向城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險制度的過渡奠定了基礎，但當前仍存在統(tǒng)籌水平低，受地方財產供給不穩(wěn)定的影響，就醫(yī)的區(qū)域限制性條件多，跨區(qū)域看病報銷難，農民看病貴和看病難的問題還沒有得到有效解決。

3．受教育權保障不足。從我國高等教育的經費支出情況看，大約80%左右的費用被用于城鎮(zhèn)居民，農民雖然人數(shù)上占優(yōu)，但是國家投向他們的教育費用相對較低，其享受的教育資源十分匱乏，農民的受教育權事實上未落實到位。而且，農民子女的受教育權也未得到充分有效的保障。對農村留守兒童而言，由于長期缺少父母的直接關愛，一些孩子甚至產生了心理問題；對跟隨父母進城在農民工子弟學校就讀的孩子而言，不僅居住環(huán)境較差，而且不能擁有像城里孩子一樣的教室和優(yōu)秀的教師。雖然我國部分地區(qū)已經要求進一步改善農民工子弟學校的辦學條件，城鎮(zhèn)所有公辦學校應當接受農民工子女就讀，但該項工作進展不快，實踐中仍然存在不少障礙。目前，農村留守兒童和城市農民工子弟學校的教育質量和水平，仍然與新型城鎮(zhèn)化建設的目標有較大差距。

三、我國城鎮(zhèn)化建設中農民權益保障不足的原因

我國城鎮(zhèn)化建設中農民權益保障不足的原因是多方面的，既有體制和機制上的原因，也有立法不完善和執(zhí)法不到位等方面的原因，其中以市場為主導的補償機制不完善，補償基金監(jiān)管機制、利益分享機制、以再就業(yè)為核心的創(chuàng)新機制不健全已經逐步得到政府和社會各界的重視。但從法治的角度看，我國城鎮(zhèn)化建設中農民權益保障不足的原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1．立法不完善。從總體上看，我國關于城鎮(zhèn)化建設中農民權益保護的法律規(guī)定還不夠系統(tǒng)，原則性規(guī)定較多，一些實質性權利條款規(guī)定的內容不夠具體、不盡合理。例如，我國《土地管理法實施細則》第26條規(guī)定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。這個規(guī)定有兩個缺陷：第一，在實際上不存在經濟意義上的農村集體時，征地補償費用應該如何補償給失地農民？第二，當農民由于征地而全部“農轉非”時，土地補償費該如何處理[6]。更為主要的是，關于土地補償費問題，前文述及我國法律規(guī)定的土地補償費只是包括了相關直接損失，對于間接性損失以及土地本身應有的價值并沒有涵蓋在內。另外，相關法律法規(guī)之間還沒有形成一個完整、嚴謹、層次分明的體系，一些法律法規(guī)之間還處于相互矛盾的狀況，再加上配套措施的不完備，使得一些法律規(guī)定與經濟和社會發(fā)展的需要相脫節(jié)，難以很好地保護農民的合法權益。

2．執(zhí)法不到位。首先，執(zhí)法不嚴和違法行政損害農民權益現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，關于土地征收中公共利益的確定，由于立法的不明確使得個別地方政府濫用公權力，假借公共利益之名隨意征收土地，以低價征收高價出賣的方式謀取地方利益，個別執(zhí)法者甚至借機通過權力尋租從中謀取私利，從而對農民權益構成侵害。其次，暴力執(zhí)法直接對農民權益造成嚴重損害。例如，城鎮(zhèn)化進程中一些執(zhí)法人員在沒有與農民達成拆遷協(xié)議的情況下，濫用職權暴力拆遷，引發(fā)農民對政府的不滿，嚴重損害了政府在民眾心中的形象，對農民權益造成了直接的損害。再次，程序不透明導致農民權益救濟途徑不暢。例如，城鎮(zhèn)化進程中個別部門不重視征地公告的作用，一些地方存在事后公告的錯誤行為。更有甚者，征地公告發(fā)出后不與農民協(xié)商，導致農民對征地的目的和補償標準不知情，喪失了異議、申辯的機會，農民權益的救濟途徑往往因為這些人為的程序不透明而被阻斷。

3．司法保護不力。我國現(xiàn)行法律賦予農民不服征地糾紛裁決的司法救濟存在保護不力的問題。根據我國土地管理法的規(guī)定，對征地補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。這種政府既作為土地征收行為的決定方，又作為征地拆遷糾紛中的裁判方，顯然難以確保公正。而且，《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定“行政裁決”應作為提起行政訴訟的前置程序，其合理性值得商榷。因為，如果政府拖延或拒絕作出“行政裁決”，則被征地農民權益的司法保護將被延遲或“虛置”。

4．農民維權的法治意識淡薄。由于農民文化水平較低，經濟狀況不佳，在合法權益遭到侵害時，他們維權的法治意識明顯不夠，從而出現(xiàn)一些“極端維權”事件。例如，重慶市奉節(jié)縣農民陳茂國因不滿政府征地安置補償條件，以在樹上搭建窩棚方式居住兩個多月，期間他用高音喇叭鼓動親屬和附近的村民攔車堵路，造成當?shù)亟煌ㄖ鞲傻蓝氯麛?shù)小時，備受關注的重慶“鳥人”拆遷戶陳茂國涉嫌聚眾擾亂交通秩序案，奉節(jié)縣法院判決其罪名成立，判處陳茂國有期徒刑3年[7]。雖然從一定意義上說陳茂國的維權行動實屬無奈，但法不容情，“極端維權”不但違法而且并不能夠真正維權。

四、新型城鎮(zhèn)化建設中農民權益保障的對策

新型城鎮(zhèn)化建設中切實保障農民利益，加大宣傳力度提高農民維權的法治意識，加大保障農民權益執(zhí)法和司法的力度固然重要，但其中最為關鍵的是要“確保城鎮(zhèn)化造福于農民而不是以犧牲農民的權益為代價，需要把權力主導的驅動機制轉變?yōu)闄嗬疚坏陌l(fā)展方式，保護農民的主體地位”[8]，從制度上真正落實新型城鎮(zhèn)化建設中的農民權益保障。

1．完善土地征收及補償制度。首先，對“公共利益”的概念進行明確界定。建議將土地征收中的公共利益劃分為以下幾方面，即交通設施建設、國家機關用地、軍事目的用地、公共輔助設施建設、公共場所的建筑用地等。其次，對被征地農民的補償要嚴格按照市場價格落實到位。要落實中共十八大報告關于“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權”的要求，修改相關法律關于補償費用上限的規(guī)定，給農民的補償費用除了包括農民對土地征收的直接損失以外，還應當包括相關間接損失。此外，還要依法給予被征地農民合理的安置，切實維護好農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。再次，切實維護被征地農民的知情權和參與權。征用或征收土地時，政府部門要進行公告或通知，必須舉辦聽證會，認真聽取農民的意見，做好相關記錄，并對有利于農民權益保障的意見進行采納。補償費用的發(fā)放要保持公正透明，程序科學合理，建立農民參與其中的全過程監(jiān)督機制，使新型城鎮(zhèn)化進程中農民的土地被征收后能夠真正得到足額補償。

2．進一步推進戶籍制度改革。長期以來，我國戶籍制度實行城鄉(xiāng)二元制，這種戶籍制度將戶籍和身份進行掛鉤，使得農民在就業(yè)、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面事實上受到了不平等對待，顯然不利于新型城鎮(zhèn)化的推進和農民權益的保障。所以，只有真正建立起城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度，新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的理念才能落到實處。必須加快戶籍制度改革，取消附著在戶口上的各種利益設定，常住戶口的申報實行以固定住所和穩(wěn)定收入為主要依據的政策，使得戶籍只與地理位置進行掛鉤，不涉及到特殊待遇。當前，就是要按照2014年6月6日中央全面深化改革領導小組審議的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”[9]。

3．加快落實就業(yè)保障制度。新型城鎮(zhèn)化建設過程中，必須要通過立法途徑確立剛性措施，制定鼓勵企業(yè)招工向農民傾斜的優(yōu)惠政策；政府應當積極組織就業(yè)培訓，提升農民的技術水平和專業(yè)知識，增強他們上崗前的就業(yè)競爭力；企業(yè)應當通過崗前培訓提高他們的技能，使其更具有適崗工作能力。同時，國家還應當在新型城鎮(zhèn)化過程中對農民就業(yè)問題進行頂層設計，鼓勵農民進行自主創(chuàng)業(yè)，讓他們實現(xiàn)創(chuàng)造性的自我發(fā)展，積極主動地融入到新型城鎮(zhèn)化建設之中。

4．完善最低生活保障制度。新型城鎮(zhèn)化進程中既要建立最低生活保障對象檔案，隨時關注被保障對象的家庭經濟狀況，將符合最低保障條件的人都納入到保障范圍之內，同時又要將通過努力已經不屬于保障對象的人逐步淡出這個范圍，使有限的資源能夠幫助到更多真正需要幫助的人。最低生活保障的資金必須以財政保障為主，同時采取多方面、多渠道手段籌集資金，而且，各級政府應該確保最低生活保障財政資金?？顚Ｓ?，主動接受社會監(jiān)督，杜絕資金挪用行為，確保新型城鎮(zhèn)化進程中的最低生活保障制度真正發(fā)揮關心民情、惠及民生的作用。

5．建立健全城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度。在新型城鎮(zhèn)化進程日益加快的背景下，需要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和養(yǎng)老保障的法制建設，完善與農民養(yǎng)老保障相關的法律法規(guī)，使農民的養(yǎng)老保障做到有法可依。對于新型城鎮(zhèn)化過程中已經在城鎮(zhèn)就業(yè)的農民，可將其直接納入到城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保障體系中；對于失地又沒有就業(yè)的農民，應該做好征地拆遷的補償工作，確保其被征收的土地補償費中有一部分進入到他們的養(yǎng)老保險賬戶。要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度，使農民真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依”，確保新型城鎮(zhèn)化成為名符其實的民生幸福工程。

6．建立健全城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保障制度。新型城鎮(zhèn)化建設對農村醫(yī)療保障體制提出了明確的改革要求，必須做好農村新型合作醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的對接整合工作，切實抑制醫(yī)藥費過高的現(xiàn)象，保證醫(yī)療保障資金能夠得到有效利用，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體、覆蓋全國、運行高效、利民便民的醫(yī)療保障體制，確保新型城鎮(zhèn)化過程中廣大農民真正實現(xiàn)“病有所醫(yī)”。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化建設中農民的權益保障必須通過法治化的途徑，將國家和社會的高度重視、政府的全力保障和企業(yè)的責任貢獻，都落實為實實在在的具體措施，通過完善立法、強化執(zhí)法、規(guī)范司法，“徹底改變城鄉(xiāng)二元結構，充分發(fā)揮政府職能，完善征地補償制度和社會保障制度，妥善處置失地農民問題”[10]，讓新型城鎮(zhèn)化的進程變成廣大農民致富幸福的過程，讓新型城鎮(zhèn)化真正成為以人為本的城鎮(zhèn)化。

【參考文獻】

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