英國近代文官制度的建立及其影響

徐 愿

(安徽師范大學(xué) 歷史與社會學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

英國是西方世界中第一個確立近代文官制度的國家， 英國的“文官”一般是指執(zhí)行政府政策的事務(wù)官，不包括武官，也不包括隨內(nèi)閣進(jìn)退的政府大臣，由國家財政出資支付工薪。[1]早在中世紀(jì)，“文官”一詞就已出現(xiàn)，但是文官制度的確立經(jīng)歷了很長時間。直到1870年英國政府頒布了正式的樞密令，確定了公開考試和選優(yōu)錄用等文官改革的重要原則，以此才算近代英國文官制度正式建立。英國近代文官制度的確立對英國以及世界都影響深遠(yuǎn)。

一 英國近代文官制度確立的背景

英國近代文官制度的確立反映了當(dāng)時政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，同時也促進(jìn)了英國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第一，舊的官吏制度弊端重重，不適應(yīng)新的先進(jìn)的生產(chǎn)力的發(fā)展。17世紀(jì)中葉以前，英國是一個封建君主專制的國家。雖然它有議會，但議會不是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國王集立法、行政大權(quán)于一身。在封建君主制度管理下的英國，官職和爵位的任用、升遷的話語權(quán)都掌握在國王一人的手里，國王將其納入個人管轄范圍內(nèi)，其他人都不得干涉。即便是在資產(chǎn)階級革命勝利之后，這種局面也沒有得到很大的扭轉(zhuǎn)。當(dāng)時英國的資產(chǎn)階級在政治上仍然處于無權(quán)的狀態(tài)。此后1832年的議會改革，資產(chǎn)階級獲得很大的成功，但是貴族仍然把持了高級職位的任免權(quán)。[2]從而也不能從根本上消除“恩賜官制度”，官員的任用不是以官員個人才能為基礎(chǔ)而是以黨派基礎(chǔ)、關(guān)系、門第等為選拔基礎(chǔ)，這樣很多有真才實學(xué)的人不能得到任用，庸碌之輩和腐敗分子卻能身居要職，這就降低了行政效率，增加了貪污腐化的程度。舊制度帶來的貪污腐敗、賣官鬻爵、政治丑聞屢見不鮮。這些嚴(yán)重影響到工業(yè)資產(chǎn)階級要求加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實現(xiàn)自由競爭的愿望。

第二，工業(yè)革命極大帶動了生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)了英國近代文官制度的確立和發(fā)展。19世紀(jì)50年代，英國已經(jīng)完成工業(yè)革命，資本主義生產(chǎn)力的飛速發(fā)展對政府職能提出了更多新的要求——既要維護(hù)社會治安、國防、財政、稅收等傳統(tǒng)事務(wù),又要擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等新的社會事務(wù)的管理，以發(fā)揮政權(quán)的杠桿作用。這樣就加大了政府工作量，也使得政府工作變得更加復(fù)雜化更加專業(yè)化，需要更多的專業(yè)人員管理這些新老產(chǎn)業(yè)。舊的官吏體制是無法達(dá)到上述要求，甚至?xí)鸬阶璧K的作用。對此，改革舊的行政制度就勢在必行，其中，資產(chǎn)階級要求改革的呼聲最高。他們經(jīng)過工業(yè)革命的洗禮，經(jīng)濟(jì)實力得到了巨大提升，但在政治上還處于無權(quán)的狀態(tài)。資產(chǎn)階級力圖改變這一局面，認(rèn)為必須同貴族進(jìn)行一次新的斗爭，而這一斗爭的結(jié)局只能是新的經(jīng)濟(jì)力量的勝利。

第三，舊制度的弊端和生產(chǎn)力的發(fā)展等多重因素造就的復(fù)雜形勢促使人們重新思考當(dāng)時的社會問題。其中邊沁功利主義為資產(chǎn)階級近代文官制度的建立奠定了思想基礎(chǔ)。邊沁認(rèn)為“個人在關(guān)注自我利益的同時，也在共同功利中或功利的總量中增加了一份”[3]。社會利益在某種程度上實際上就是個人利益的總和，因此每個人只要都能追求和實現(xiàn)個人的最大利益，那么，整個社會也就實現(xiàn)了利益最大化。[4]按照這樣的要求認(rèn)為政府的行事準(zhǔn)則：(1)它必須有助于創(chuàng)造社會財富，(2)它必須減少不平等。[5]邊沁功利主義的提出為英國近代文官制度的確立在思想上提供了支持。

二 英國近代文官制度的確立

1688年英國資產(chǎn)階級革命勝利以后，資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)實力日益增大，但在政治上依然處于無權(quán)的狀態(tài)，他們也迫切要求改革文官制度，建立一個廉潔而又高效的政府來為其服務(wù)。同時隨著工業(yè)革命的深入，工業(yè)無產(chǎn)階級雖然得到壯大，但政治權(quán)利甚微，使得無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級在議會改革問題上站在反對貴族的統(tǒng)一陣線上。此后要求議會改革的浪潮席卷全國，最終于1832年改革法案獲得通過。此次議會改革使工業(yè)資產(chǎn)階級獲得了參政的機(jī)會，并要求改革舊的人事管理制度。從1833年開始，每個部門以每一缺額提名四人，在四人中就此職位進(jìn)行考試，擇優(yōu)錄取，這就是文官考試用人的第一步。但是此時真正的文官制度還沒有確立起來。

英國近代文官制度比較全面的改革是從19世紀(jì)50年代開始的。1848年，英國議會下院中的一個特別委員會就文官經(jīng)費問題進(jìn)行了調(diào)查，這使得一個專門研究文官制度的機(jī)構(gòu)得以建立。1853年，自由黨首相委派商業(yè)部秘書諾斯科特和財政部助理秘書屈威廉一起調(diào)查英國官吏任用情況。第二年，諾斯科特和屈威廉提出了：“關(guān)于常任文官組織的報告”，即“諾斯科特-屈威廉報告”。這個報告在英國文官制改革的道路上樹立了一個新的里程碑。

在這個報告中，諾斯科特和屈威廉提出現(xiàn)行官場上的任人唯親等不合理現(xiàn)象并且對其進(jìn)行了嚴(yán)厲的指責(zé)。他們尖銳地指出：在英國，很多官員進(jìn)入政府工作是憑借個人關(guān)系而非個人才能。[6]他們多數(shù)工作的積極件不高，只想不冒風(fēng)險，過得舒服，這種局面不利于國家的發(fā)展，應(yīng)該徹底變革。 諾斯科特和屈威廉在分析現(xiàn)有文官制種種弊端的基礎(chǔ)上，提議對英國當(dāng)時的文官制度進(jìn)行大規(guī)模的改革，以建立一種以人的才能為標(biāo)準(zhǔn)的文官制度。

“諾斯科特-屈威廉報告”認(rèn)為應(yīng)該將文官職位分為高低兩個級別，高級的文官執(zhí)行的是智力工作，這類工作對文官的要求較高，要求具有專業(yè)知識和靈活的處事能力。而低級的文官處理例行工作，這類工作對文官的要求相對較低，不需要很高的學(xué)位，只要求可以處理日常事務(wù)即可。將文官分成高低等級有利于物盡其材，人盡其力。既可以滿足智力工作的高要求，又避免了高水平人才屈居低位，使得人才資源得到合理的利用。

對文官錄取應(yīng)實行公開考試，擇優(yōu)錄取。這樣可以有效地避免裙帶關(guān)系、用人唯親甚至買賣官職的腐敗行為。同時，實行公開考試就會使參加文官考試的人員有競爭意識和壓力，使得他們盡量完善自己，這樣選出來的文官素質(zhì)較高?！帮@然，要得到第一流的人選，必須求助于競爭”[7]。為了主持文官考試事宜特意成立了文官制度委員會，由具有較高水平的委員來管理此事。

關(guān)于文官的晉升方面，力圖消除“通例是所有的人一起晉升”這樣一種不正?，F(xiàn)象。[8]傳統(tǒng)的晉升途徑是：文官只要按部就班工作，隨著工作年限的增加就可以得到晉升。即使遲作早息、工作不出色，也很難讓他離開這個崗位[9]。這樣的結(jié)果造成文官沒有工作壓力，沒有競爭意識，最終導(dǎo)致行政效率低下。這樣的官吏隊伍不能很好地完成本職工作，但是依然需要廣大人民花費的稅款來供養(yǎng)。這嚴(yán)重違背了人民和資產(chǎn)階級的利益。所以，報告要求對文官的晉升進(jìn)行嚴(yán)格的考核，按照他們的工作業(yè)績來決定晉升與否，而不是依據(jù)工作時間長短來決定。

“諾斯科特-屈威廉報告”奠定了英國常任文官制度的基礎(chǔ)，它體現(xiàn)出的總原則是：考試競爭和擇優(yōu)錄用。它的目的是建立一種新型的常任文官制度，這樣可以在兩黨輪流執(zhí)政的條件下保證行政效率和國家政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這樣一批常任的文官隊伍顯得十分必要，否則政府就不能高效運轉(zhuǎn)，如報告中指出的那樣：“文官自身有獨立的地位、品格、才能和經(jīng)驗，時時向其上級長官提供資料以備咨詢，并產(chǎn)生影響?！盵10]然而，除了當(dāng)時的財政大臣格萊斯頓等少數(shù)主張改革的大臣支持外，多數(shù)是反對這份報告的。羅素就攻擊說:“如果考試委員會繼續(xù)發(fā)展，女王任用人才的權(quán)利可能會被取代”。[11]議會中保守派議員更是堅決反對，因為按照“諾斯科特-屈威廉報告”的要求，文官必須考試錄取，他們就不能隨意安插自己的親信。所以嚴(yán)厲批評并拒絕通過“諾斯科特-屈威廉報告”。直到1854年10月，英國的克里米亞戰(zhàn)爭失敗成為英國近代文官制度確立的催化劑?？死锩讈啈?zhàn)敗的一個重要原因是政府用人不當(dāng)，行政機(jī)構(gòu)和吏治的腐敗無能。這使得全國人民極其憤慨，并在議員們的強(qiáng)烈攻擊下，使得當(dāng)時的內(nèi)閣被迫辭職。1855年5月，帕麥斯頓出任英國首相，面對強(qiáng)大的壓力，不得不對舊官制進(jìn)行改革以緩和內(nèi)外交困的局面。

1855年5月12日，帕麥斯頓頒布了《關(guān)于錄用英國政府文官的樞密院令》，它影響深遠(yuǎn)，也是英國歷史上第一份改革文官的正式法令。根據(jù)它的規(guī)定，成立專業(yè)皇家委員會是用來管理文官事務(wù)的。通過考試和審查等手段對候選人進(jìn)行甄選，再將其中符合要求的考試者分配到缺人的部門，最后經(jīng)過短期試用后正式任命。因為這個法令并沒有規(guī)定實行公開的競爭考試，考試對象僅僅限于擔(dān)當(dāng)?shù)图壜殑?wù)的年輕人。也只有印度事務(wù)部是面向整個社會招收考試人員，其他由考試錄取的文官只占很小的比例。[12]此外，考試的標(biāo)準(zhǔn)不是統(tǒng)一規(guī)定的，而由各個部門的負(fù)責(zé)人自由決定，這樣就會出現(xiàn)任人唯親的現(xiàn)象。因此，帕麥斯頓的改革沒有從根本上改變文官體制的不合理現(xiàn)象。

1868年，格拉斯頓就任內(nèi)閣首相，他在原來的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)文官體制的改革。1870年6月4日，格拉斯頓頒布了第二個關(guān)于文官體制改革的樞密院命令。它規(guī)定：(一)通過公開競爭考試錄用文官(少數(shù)最高級文官除外)；(二)將文官分為高低兩級，高級文官負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，低級文官負(fù)責(zé)辦理日常事務(wù)；(三)考試合格者，一經(jīng)培訓(xùn)后按成績高低分配到相應(yīng)的部門工作。

此后，英國文官的任命都要通過公開考試、擇優(yōu)錄取，為政府選拔了一批“高效率的文官”[13]。格拉斯頓頒布的關(guān)于文官制度改革的樞密院令確定了文官制度的最重要原則，因此它是英國近代文官制度最終確立的標(biāo)志。世界上第一個完整的文官制度最先在英國確立。

三 英國近代文官制度的影響

19世紀(jì)英國近代文官制度的改革雖然不徹底，但是它維護(hù)了英國資產(chǎn)階級的利益，促進(jìn)了資產(chǎn)階級的發(fā)展，對英國的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。約翰·穆勒稱文官制度改革是英國“歷史上最偉大的公務(wù)革新之一”[14]。它不僅推動了英國政治文明的發(fā)展，也對推動了西方政治文明發(fā)展。

(一)確立鞏固和加強(qiáng)了英國資產(chǎn)階級的統(tǒng)治

第一，英國確立的文官制度奉行“政治中立”的原則。在任的文官不得參加任何黨派的政治活動，不能介入黨派間的政治斗爭，要公平公正地為每一個執(zhí)政黨服務(wù)。這樣可以盡量避免執(zhí)政黨因“政府分贓”而導(dǎo)致的政府工作紊亂、工作人員的不安，甚至是國家大政方針的中斷；保證在執(zhí)政黨換屆的時候可以對政府事宜進(jìn)行有序的交接，以達(dá)到鞏固和加強(qiáng)資產(chǎn)階級統(tǒng)治的目的。

第二，雖然英國近代文官制度以“政治中立”為重要的行事原則，但是它依舊是英國資產(chǎn)階級國家的重要組成部分。各部高級文官參與各部的重大事件，需要有豐富的知識和經(jīng)驗來輔助各部大臣，因此他們的影響不可謂不大。他們既是方針政策的執(zhí)行者，又對方針政策有一定的話語權(quán)。同時，各部門的文官大多數(shù)來源于資產(chǎn)階級，對資產(chǎn)階級國家的政策意圖有比較好的領(lǐng)會，可以更好地執(zhí)行資產(chǎn)階級國家的命令。所以，文官即使保持中立，他們執(zhí)行國家政策的最終目的也是為了維護(hù)資產(chǎn)階級國家的利益。

(二)有利于提高了官員素質(zhì)和各部門的行政效率

第一，公開考試，擇優(yōu)錄用，保證了文官的質(zhì)量。首先，英國各級文官要經(jīng)過公開的考試競爭，選擇其中優(yōu)秀的加以任用。這樣每個人都有同等的機(jī)會公平公正的就某一職位進(jìn)行競爭，這樣文官選擇對象就從小范圍人群擴(kuò)展到廣大群眾同時，在文官制度確立之前，文官多數(shù)被有關(guān)系、有門第的人優(yōu)先錄取。而有真才實學(xué)的人卻不能得到最有效的任用。現(xiàn)在有能力有才學(xué)的人只要通過自身的努力就有機(jī)會獲得文官職位，讓這樣就吸引了更多的有志之士投身于文官隊伍之中。其次，英國的文官奉行 “通才原則”，高級文官考試一般以基礎(chǔ)理論和人文科學(xué)為主要內(nèi)容。加之，文官公開考試，最后錄取的合格者多是知識淵博的人才。這樣就更好地杜絕了依靠裙帶關(guān)系獲得職位的現(xiàn)象，讓更多有真才實學(xué)的人得到任用，于是文官隊伍的整體素質(zhì)大大提高，行政命令得到更有效的執(zhí)行。

第二，嚴(yán)格的考核制度，有利于激勵官員日益進(jìn)取。對文官的任用進(jìn)行考試，擇優(yōu)錄取，同時在獲得職位之后，也是通過嚴(yán)格的考核制度保證文官的行政效率。用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來要求所有文官，以此來衡量文官工作成績的優(yōu)劣。這種方法可以有效地激勵文官進(jìn)取，使文官相信只要努力提升自己實際能力，辦好職責(zé)之內(nèi)的事就可以得到應(yīng)有的獎勵。這樣有利于形成相互競爭，相互帶動的氛圍，更好地遏制不思進(jìn)取的懶惰思想，有利于提高行政效率。

第三，文官制度管理日益制度化、民主化有利于行政效率的提高。英國文官制度從確立以來就選拔、任用、管理等方面就有其自身的規(guī)章制度，并且日益完善。文官們的晉升都是按照制度行事，只要平時認(rèn)真履行自己的職責(zé)，完成份內(nèi)的事務(wù)就有機(jī)會得到晉升。這樣文官行事完全按照嚴(yán)格的制度，有利于對文官管理，增加政府機(jī)構(gòu)的生機(jī)減少官僚作風(fēng)，提高行政的效率。輿論界稱贊改革“消除了所有笨伯,總的說來給我們提供了一個很有能力、很有聲譽的班子，同時，一個全新的節(jié)約和勤奮精神得到了貫徹”[13]。

(三)保證了政局的穩(wěn)定性和政策的連續(xù)性以及社會正常運行

近代英國實行的是兩黨輪流執(zhí)政，執(zhí)政黨的換屆頻繁卻沒有導(dǎo)致政府工作混亂，究其原因是英國近代文官制度中堅決執(zhí)行“文官常任”原則。英國政府以法律的形式規(guī)定文官是終身職業(yè)，不隨執(zhí)政黨的更換而更換，不受選舉的勝負(fù)或者政治浪潮的起伏影響，若不是違法不得隨意被免職。這樣就保證了政府不因為執(zhí)政黨的更迭而引起重大混亂，使政府工作有序的進(jìn)行、政局得到穩(wěn)定、社會正常運行。同時“文官常任”制度也保證了在任的文官如果不犯錯誤就可以長期從事文官工作，這樣也保證了文官可以熟練地掌握自身的業(yè)務(wù)，有利于政府政策得到有效的貫徹。

(四)對西方國家起到了模范作用，促進(jìn)西方資本主義政治的發(fā)展

1870年，第二個“關(guān)于錄用英國政府文官的樞密院令”頒布表明了英國近代文官制度正式的確立，并且鞏固了資產(chǎn)階級的統(tǒng)治。美國等西方資本主義國家紛紛效仿。文官“逐漸被看成是模范的政府官員，廉潔、無政治色彩和全力以赴，受到其他國家的羨慕”[15]。西方各國相繼創(chuàng)建了符合本國實際的文官制度。隨著資本主義國家的競爭日益激烈，資產(chǎn)階級更加迫切地要求更有力的政府為其提供有效的服務(wù)和支持。為了保證在激烈加劇的競爭中的占據(jù)有利地位，西方各資產(chǎn)階級開始加強(qiáng)行政能力，強(qiáng)化國家機(jī)器，完善政府結(jié)構(gòu)，實行政治上的調(diào)整。政府選用大批高素質(zhì)的專業(yè)人員加入了文官隊伍，他們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市管理等方面發(fā)揮巨大作用。到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，世界資本主義獲得了快速的發(fā)展。在這種形勢下，大批素質(zhì)精良的文官在西方資本主義國家得到任用，使文官制度在西方發(fā)達(dá)資本主義國家逐步確立并且日益完善，進(jìn)而推動了西方資本主義政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。英國近代文官制度對世界文官制的發(fā)展有很大的積極意義，但是也存在不徹底的一面。英國文官制度雖然通過公開考試的途徑選取文官，但是高級文官多來源于資產(chǎn)階級，這就決定了文官實際上是站在資產(chǎn)階級的立場行事，是資產(chǎn)階級國家機(jī)器，維護(hù)的是資產(chǎn)階級的根本利益。同時，雖然文官要堅持“常任中立”，但實際上并不能達(dá)到真正中立。高級文官要為各部大臣提供資料和建議，他們的建議有時也是可以影響事情的發(fā)展。文官

雖然不可以參選議員，不可以參加黨派斗爭，但是很多文官就是為了以后參政積累工作經(jīng)驗，在文官在任的時候研究政治動向為以后參政服務(wù)，文官服務(wù)的年限越長，影響也就越大，[1]為其參政提供更多的方便。

結(jié)語

英國的文官制度對整個西方國家文官體制的建立和發(fā)展提供了重要的仿效藍(lán)本，雖然也存在問題，但是，英國近代文官制度在世界政治文明發(fā)展進(jìn)程中是具有里程碑意義。

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