趙 瑾◎

2010年以來緬甸的改革：成就、挑戰(zhàn)與展望

趙 瑾*◎

從2010年起，緬甸在軍人集團(tuán)主導(dǎo)下開始了自上而下的改革，改革分為政治、經(jīng)濟(jì)、行政三個步驟，其中政治改革是戰(zhàn)略基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)改革是重點(diǎn)。緬甸的改革取得明顯成就，但也面臨著一些挑戰(zhàn)。隨著改革的推進(jìn)，緬甸與美國的關(guān)系迅速改善，中國在緬甸的影響減弱，由此引發(fā)了人們對緬美關(guān)系和緬中關(guān)系的各種猜測。

緬甸改革 民主化 緬美關(guān)系 緬中關(guān)系

2010年11月7日，緬甸舉行了20年來的首次大選，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（簡稱“鞏發(fā)黨”）在大選中獲勝。2011年2月，鞏發(fā)黨原主席、原軍政府總理吳登盛在聯(lián)邦議會第一次大會上當(dāng)選為緬甸聯(lián)邦共和國總統(tǒng)，組建新的聯(lián)邦政府。2011年3月30日，登盛宣誓就任緬甸總統(tǒng)，至此，緬甸以和平的方式成功完成了從軍政府向民選政府的轉(zhuǎn)變。在大選之前及之后一段時間，人們對緬甸的改革一直持懷疑的態(tài)度，但是緬甸新政府成立之后，在內(nèi)政外交上進(jìn)行了一系列卓有成效的改革措施，僅僅三年多的時間，緬甸發(fā)生了巨大變化，改革所取得的成就得到了緬甸國內(nèi)及國際社會廣泛認(rèn)可。

一、改革的過程與性質(zhì)

緬甸的改革是在同一個政治集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行的統(tǒng)治形式的轉(zhuǎn)變，而不是一股政治勢力代替另一股政治勢力的過程。這個轉(zhuǎn)變的過程是平穩(wěn)有序的，沒有引起社會動蕩和流血沖突。這次改革并不是因某個突發(fā)事件或某個政治人物的作用而突然進(jìn)行的，也不是迫于外界壓力被迫進(jìn)行。緬甸的改革是軍人集團(tuán)長期考慮和策劃的結(jié)果，改革的目的是在保障軍隊(duì)地位的前提下，擺脫貧窮落后、孤立無援的狀況，在國內(nèi)建立一種有秩序的民主，最終成為一個正常的國家，回歸國際大家庭。緬甸這次改革的實(shí)際策劃者和掌舵者是以緬甸前國家領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞為首的高級軍官集團(tuán)。

以丹瑞為首的軍人集團(tuán)從1993年1月召開第一次制憲大會時就已經(jīng)在考慮國家走向的問題并已經(jīng)開始著手準(zhǔn)備，同年的9月15日，軍政府成立了“緬甸聯(lián)邦鞏固與發(fā)展協(xié)會”（簡稱“鞏協(xié)”），該協(xié)會就是鞏發(fā)黨的前身。但當(dāng)時由于國內(nèi)形勢不穩(wěn)定，時機(jī)不成熟，高層對未來的改革方向和發(fā)展道路還處于思考和探索階段。

2003年緬甸軍政府開始積極且目標(biāo)明確的改革計劃。2003年8月，時任緬甸總理欽紐提出了緬甸民主化進(jìn)程的“路線圖”，并提出要在緬甸建立一種有秩序的民主。在此后的幾年間，緬甸國內(nèi)發(fā)生了一些影響較大的事件，但是這些事件都沒有影響緬甸推動民主化進(jìn)程的計劃。這表明，緬甸軍政府對于民主化改革的規(guī)劃是成熟的、有把握的，并且他們有堅強(qiáng)的意志把這一規(guī)劃推動下去，不會受某個突發(fā)事件和外界的影響。其實(shí)，這就是緬甸軍政府、甚至可以說是緬甸民族特有的做事風(fēng)格，他們極其重視獨(dú)立性，有自己的思考和規(guī)劃，按照自己的方式和節(jié)奏做事，不容易受到外界的影響，因此外界很難看透、也很難真正影響這個國家。

從目前的改革和發(fā)展模式中可以看出，緬甸軍人集團(tuán)在探索發(fā)展道路的過程中，借鑒了其他亞洲國家，尤其是周邊國家民主化改革的模式，在這些模式中，緬甸最認(rèn)同的是印度尼西亞的民主化模式。緬甸總統(tǒng)登盛在多個場合中都曾提到印度尼西亞的民主模式及軍隊(duì)在國家的地位。2012年10月21日緬甸總統(tǒng)吳登盛接見國內(nèi)媒體時曾提到：“目前緬甸的政治還不能完全脫離軍隊(duì)，……我認(rèn)為，隨著民主制度的成熟，議會軍人代表的比例會逐步減少，不僅是緬甸，印度尼西亞也是這樣的”。①《緬甸總統(tǒng)會見國內(nèi)媒體》（緬文），緬甸總統(tǒng)府網(wǎng)站，2012年10月21日，http：／／www.president-office.gov.mm，？q＝briefing-room／news／2012／10／21／id-1604但緬甸也沒有完全模仿印度尼西亞的模式，而是結(jié)合本國的情況，探索一種全新的模式。它先在形式上完成上層建筑的改革，即在政治進(jìn)程上實(shí)現(xiàn)民主化，以此突破外交上的困境。在國際環(huán)境改善之后，再同時推動經(jīng)濟(jì)社會改革。

盡管緬甸的民主化改革經(jīng)過了精心的規(guī)劃，但這場改革注定是一場艱難而特別的改革。緬甸新政府同時推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會改革，并力圖實(shí)現(xiàn)對外開放和民族和解，難度和挑戰(zhàn)非常大。緬甸總統(tǒng)吳登盛2013年5月20日在美國約翰·霍普金斯大學(xué)發(fā)表演講時說道：“今天我們緬甸所進(jìn)行的改革是歷史上從未有過的一項(xiàng)巨大工程，我們要完成從中央集權(quán)制向民主制、從中央控制的經(jīng)濟(jì)制度向自由的市場經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變，同時我們還要推動12項(xiàng)和平進(jìn)程。在外交方面，我們要改變幾十年來孤立落后的外交狀況，建立一種新的外交模式，而且我們還是頂著經(jīng)濟(jì)制裁的壓力進(jìn)行這一系列改革，因此可以說，我們是在進(jìn)行一場世界歷史上前所未有的改革”。①《緬甸總統(tǒng)在華盛頓約翰·霍普金斯大學(xué)演講》（緬文），緬甸總統(tǒng)府網(wǎng)站，2013年5月21日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2013／05／21／id-3347目前緬甸這場艱難的改革之所以能平穩(wěn)推進(jìn)，得益于其各項(xiàng)政策與軍政府時期既有連貫性，又比軍政府時期更加務(wù)實(shí)靈活。緬甸新政府成立后推出的一系列改革措施與軍政府時期相比并沒有根本性的逆轉(zhuǎn)，而是軍政府時期政策的延續(xù)，但是由于新政府的政策更加務(wù)實(shí)靈活，加上國內(nèi)和國際環(huán)境的改善，所以這些措施的效果更加明顯。

二、改革措施

2011年3月30日，吳登盛宣誓就任緬甸總統(tǒng)，這標(biāo)志的緬甸的民主化進(jìn)程已經(jīng)走出最重要一步，緬甸的政治改革在形式上已經(jīng)基本完成，三權(quán)分立的民主制度架構(gòu)已基本形成。但是緬甸的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)并沒有改變，行政機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和人員構(gòu)成也基本上沒有變化。因此，當(dāng)時很多人都認(rèn)為緬甸的這次改革只是換湯不換藥。但是新政府成立三年后緬甸的變化表明，緬甸政府的改革似乎并沒有停留在形式上。新政府上臺后，盡管國內(nèi)外有些人對緬甸的民主持批評和懷疑的態(tài)度，但新政府并沒有把精力放在對民主形式的討論上，而是逐步推出了一系列促進(jìn)民主化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，并取得了明顯成就。

（一）推動“全體參與的政治進(jìn)程”，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和解

吳登盛政府上臺后，推出了“全體參與的政治進(jìn)程（All Inclusive Political Process）”。為此，緬甸政府與最大的反對黨全國民主同盟（簡稱“民盟”）領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季進(jìn)行合作，釋放政治犯，給各反對派更多活動空間與發(fā)言權(quán)，營造出不同政治集團(tuán)相互接納的民主氛圍，同時積極與少數(shù)民族武裝進(jìn)行和談。

緬甸總統(tǒng)吳登盛于2011年8月19日第一次與民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季舉行會談，這次會談取得了歷史性成果。在會談中，吳登盛提出，雙方應(yīng)該放棄分歧，為了國家與人民的利益進(jìn)行合作。為了表達(dá)誠意，政府修改了政黨注冊法，使民盟得以重新注冊，參加中期選舉。2012年4月1日，緬甸舉行中期選舉，民盟大獲全勝，獲得45個席位中的43個，這標(biāo)志著昂山素季和其領(lǐng)導(dǎo)的民盟開始在緬甸政治中發(fā)揮作用。2012年4月11日，吳登盛總統(tǒng)與昂山素季舉行了第二次會談。雙方從之前的對抗轉(zhuǎn)向合作，緬甸國內(nèi)和解向前邁出了重要一步。

除了與昂山素季進(jìn)行合作，新政府上臺后釋放了大量在押犯人。新政府執(zhí)政的第一年，就創(chuàng)紀(jì)錄地釋放了28000名犯人。為了使反對派能參與中期選舉，僅在2012年1月，緬甸總統(tǒng)就簽署了兩次大赦令。①《緬甸總統(tǒng)吳登盛2012年3月1日在聯(lián)邦議會上的講話摘錄》（緬文），2012年3月1日，http：／／www.weeklyeleven.com／index.php？option＝com＿content＆article＆id＝12610：2012-03-01-10-19獲釋的部分政治犯已經(jīng)開始在緬甸的政治中發(fā)揮作用。

2011年8月17日，吳登盛在給緬甸經(jīng)濟(jì)和社會各領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人發(fā)表講話時表示，允許1988年后因各種原因流亡海外的緬甸人回國參與國家建設(shè)。吳登盛在后來訪問美國和歐洲期間，接見當(dāng)?shù)鼐拑S時都表達(dá)了這一態(tài)度。這一方面是因?yàn)閲医ㄔO(shè)急需人才，另一方面也表現(xiàn)了新政府對持不同政見者的接納態(tài)度。

在推動“全體參與的政治進(jìn)程”過程中，與國內(nèi)少數(shù)民族武裝最終達(dá)成和解也是緬甸新政府的工作重點(diǎn)。目前緬甸政府與少數(shù)民族武裝的和談已經(jīng)取得一些階段性成果，政府已經(jīng)與11股少數(shù)民族武裝中的10股達(dá)成?；饏f(xié)議，但是與克欽獨(dú)立組織的談判進(jìn)展緩慢。

（二）大力推動經(jīng)濟(jì)改革

在緬甸諸多改革措施中，外界普遍關(guān)注的是它的政治民主化以及它與西方關(guān)系的改善。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)改革才是緬甸新政府改革的重中之重。緬甸在政治上推動民主化，改善與西方的關(guān)系，最終的目的是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。緬甸在2011完成了改革戰(zhàn)略的第一步，即政治轉(zhuǎn)型后，工作重心立即轉(zhuǎn)向改革戰(zhàn)略的第二步經(jīng)濟(jì)改革。2012年6月10日吳登盛總統(tǒng)在對緬甸民眾發(fā)表講話時也提到：“政府執(zhí)政第一年主要是致力于政治改革和民族和解，從今年開始我們的第二步改革計劃是重點(diǎn)發(fā)展國家的經(jīng)濟(jì)，同時繼續(xù)推進(jìn)民族和解、國家和平穩(wěn)定、法制建設(shè)和人民安全?！雹凇毒挼榭偨y(tǒng)吳登盛關(guān)于改革工作的講話》（緬文），緬甸總統(tǒng)府網(wǎng)站，2012年6月19日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2012／06／19／id-142緬甸的經(jīng)濟(jì)改革在軍政府時期、尤其是吳登盛擔(dān)任總理期間已經(jīng)開始著手進(jìn)行并為新政府的改革打下了一定基礎(chǔ)?？偨y(tǒng)吳登盛在就職演說中講到：“在過去幾年，為了建立市場經(jīng)濟(jì)制度，軍政府已經(jīng)在進(jìn)行了必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和法律法規(guī)的制定，同時也進(jìn)行了包括組建私營企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)架構(gòu)方面的改革，因此我們要加速建設(shè)真正的市場經(jīng)濟(jì)制度，提高人民的生活水平。……經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體目標(biāo)是建設(shè)真正的市場經(jīng)濟(jì)制度”①《緬甸總統(tǒng)吳登盛2011年3月30日在聯(lián)邦議會的講話》（緬文），緬甸總統(tǒng)府網(wǎng)站，2011年3月30日，http：／／www.president-office.gov.mm／briefing-room／speeches-and-remarks／2011／03／30／id-579緬甸經(jīng)濟(jì)改革的最終目標(biāo)是實(shí)行真正的市場經(jīng)濟(jì)制度，逐步從一個農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)向工業(yè)化國家。

緬甸新政府在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)時，吸取了一些發(fā)展中國家的教訓(xùn)。為了避免一味追求GDP而引發(fā)環(huán)境污染、貧富差距過大、市場壟斷等問題，緬甸新政府在一開始就提出了“綠色發(fā)展”的概念，同時提出在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時要重視民生。尤其是2012年4月的中期選舉中鞏發(fā)黨慘敗，引起了政府的深刻反思，民生問題的重要性顯得更加突出。吳登盛在2012年5月12日的一次講話中提到：“我們修橋修路，建經(jīng)濟(jì)特區(qū)和工業(yè)園區(qū)，但更為重要的是，我們要使每個人能切實(shí)感受到日常生活的改善和就業(yè)機(jī)會的增加，也就是說，要切實(shí)提高每個人的社會經(jīng)濟(jì)生活水平?！雹凇对凇案佑行У耐苿痈母?，實(shí)現(xiàn)國家和各地區(qū)發(fā)展”工作會議上吳登盛總統(tǒng)的指示》（緬文），緬甸總統(tǒng)府網(wǎng)站，2012年5月12日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2012／05／12／id-1098。

緬甸新政府執(zhí)政的三年多時間里，在金融稅收、推進(jìn)私有化、引進(jìn)競爭機(jī)制、扶持中小企業(yè)、吸引外資、擴(kuò)大進(jìn)出口等方面采取了一系列改革措施，頒布了一些法律法規(guī)，并取得了明顯的成效，極大地改善了緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，體現(xiàn)了緬甸新政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的決心和意志。

（三）推動行政改革

在軍政府時期，腐敗和低效率是緬甸給外界留下的普遍印象，緬甸政府是透明國際評選的世界上最腐敗的國家之一。大選后組成的緬甸新政府內(nèi)閣成員主要還是前軍政府官員，從聯(lián)邦政府到基層行政組織，從組織架構(gòu)到人員構(gòu)成沒有太大變化。緬甸要真正推動民主進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)改革，行政改革也是刻不容緩的。2012年12月26日，緬甸政府專門舉行了一個關(guān)于改革政府組織和行政體系的會議，總統(tǒng)吳登盛在會上發(fā)表講話，指出了政府機(jī)構(gòu)中存在的諸多弊病，并把行政改革確定為整個改革戰(zhàn)略的第三步，強(qiáng)調(diào)了進(jìn)行行政改革的迫切性，提出要建立“廉潔的政府（Clean Government）”和進(jìn)行“良好的治理（Good Governance）”。吳登盛講到：“民主化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各項(xiàng)工作能否落實(shí)都取決于行政機(jī)器能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，行政機(jī)構(gòu)以前的工作方式已經(jīng)不符合時代的要求?！雹佟秴堑鞘⒖偨y(tǒng)關(guān)于改革政府機(jī)構(gòu)和行政體系的講話》（緬文），緬甸總統(tǒng)府網(wǎng)站，2012年12月26日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2012／12／26／id-2229

緬甸的行政改革包括三個部分：第一、對各級政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，在各級政府中成立由各界人士組成的委員會，讓民眾參與管理；第二、進(jìn)行人力資源建設(shè)，提高公務(wù)員自身素質(zhì)。吳登盛總統(tǒng)曾多次與西方國家領(lǐng)導(dǎo)人表示，希望西方國家在人力資源建設(shè)方面為緬甸提供幫助；第三、反腐倡廉、增加政府透明度。緬甸于2012年11月15日宣布組建聯(lián)邦政府新聞發(fā)布團(tuán)，以便及時向公眾通報國家的各項(xiàng)重大事項(xiàng)。吳登盛總統(tǒng)則每月向全國民眾發(fā)表一次電視講話，向民眾匯報政府的工作情況。2013年1月9日，緬甸宣布成立“九人反腐敗委員會”，副總統(tǒng)賽茂康擔(dān)任主席。2013年2月，“開放政府伙伴關(guān)系（Open Government Partnership）”副主席在一次新聞發(fā)布會上說，吳登盛總統(tǒng)承諾將在2016年加入該組織。②《總統(tǒng)承諾將加入開放政府伙伴組織》（緬文），2013年4月18日，http：／／www.thevoicemyanmar.com／index.php／politics／itemlist／user／69-voiceweekly.html加入該組織必須具備政府財務(wù)公開、政府高官財產(chǎn)公示、言論自由等條件。緬甸總統(tǒng)做出這樣的承諾，向外界表達(dá)了緬甸要徹底進(jìn)行改革的決心。

（四）放寬對輿論、教育、文化的管制，增加社會透明度

在放寬輿論管制、增加社會透明度方面，緬甸邁出了巨大的步伐，并且取得了明顯的成效。在軍政府統(tǒng)治時期，緬甸實(shí)行嚴(yán)格的出版審查制度，這導(dǎo)致緬甸的新聞出版業(yè)、甚至整個文化產(chǎn)業(yè)都處于極度落后的狀態(tài)。緬甸新政府上臺后，逐步放寬了對媒體和出版業(yè)的管制。2011年，緬甸逐步放寬了對部分期刊、電影、錄像的審查，甚至還開放了一些國外網(wǎng)站，如：Facebook，Twitter，BBC，Youtube等。2012年2月，緬甸宣傳部在其官網(wǎng)上宣布，公民可以申請出版日報，日報可使用任何語言。同年8月20日，緬甸宣布廢除出版審查制度。2013年4月1日，緬甸有四種周刊轉(zhuǎn)型為日報正式面市。4月30日，緬甸政府批準(zhǔn)10家私營日報出版，其中包括美國的《國際先驅(qū)論壇報》英文原版。新政府放寬對輿論的控制在緬甸國內(nèi)所引發(fā)的社會效應(yīng)似乎比政治和經(jīng)濟(jì)改革還要明顯，政治改革和經(jīng)濟(jì)改革的直接成果普通百姓還沒有太多的直接感受，但傳媒的改變帶來的自由寬松氛圍卻是老百姓每天能親身體會到的。

2014年9月，緬甸新《教育法》草案頒布，政府開始對教育領(lǐng)域進(jìn)行改革，在基礎(chǔ)教育階段全面推行義務(wù)教育，在高等教育方面則放松對大學(xué)的管制，通過財政撥款對仰光大學(xué)等高等學(xué)府進(jìn)行重建，并鼓勵大學(xué)與國外高校合作，走國際化道路。過去20多年里，緬甸的大學(xué)、尤其是仰光大學(xué)一直受到最嚴(yán)厲的管控，基本上處于關(guān)閉狀態(tài)。大學(xué)無法正常招生，沒有任何對外交流的權(quán)力，高等教育只能通過遠(yuǎn)程教育進(jìn)行。仰光大學(xué)2013年才恢復(fù)本科招生。由于大學(xué)教育的荒廢，緬甸25-45歲年齡段的人基本上沒有接受過正規(guī)的高等教育，這造成緬甸各個行業(yè)都極度缺乏人才，對緬甸的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。緬甸政府對教育領(lǐng)域的改革意義非凡，因?yàn)榻逃陌l(fā)展將為整個社會的發(fā)展注入活力，而且緬甸高校的教學(xué)語言是英語，大學(xué)教育的恢復(fù)意味著緬甸年輕人的英語普及率將大幅提高，進(jìn)而推動緬甸更快地融入國際社會。

（五）拓展外交空間

在軍政府執(zhí)政的20年里，緬甸一直受到以美國為首的西方國家的嚴(yán)厲制裁，外交處境十分困難，淪為“世界棄兒”。可以說，西方的制裁是造成緬甸貧窮落后的重要原因。在緬甸與西方交惡的這二十年，實(shí)際上緬甸是被動接受的一方，因此，改善與西方關(guān)系的主動權(quán)并不在緬甸手里，而是在美國及西方國家手里。

緬甸新政府上臺后緬美關(guān)系迅速改善，2012年奧巴馬訪問緬甸，成為首位到訪緬甸的現(xiàn)任美國總統(tǒng)，奧巴馬的訪問標(biāo)志著緬美關(guān)系正?；?。2013年5月，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪問美國。2014年11月，奧巴馬再次訪問緬甸。緬美關(guān)系的改善主要基于兩個方面的原因。一方面是因?yàn)榫挼榈拿裰骰母锶〉弥匾M(jìn)展。緬甸的民主化改革并沒有達(dá)到美國預(yù)期的效果，但至少在形式上已經(jīng)具備民主的模式，這為美國轉(zhuǎn)變態(tài)度搭好了一個臺階。另一個原因是美國重返亞洲的戰(zhàn)略需求。美國總統(tǒng)奧巴馬上臺后，外交的重點(diǎn)開始從中東轉(zhuǎn)向亞洲，尤其是東南亞。美國在東南亞和南亞劃定了三個戰(zhàn)略重點(diǎn)，即東盟、環(huán)印度洋國家和湄公河次區(qū)域國家，這三個戰(zhàn)略重點(diǎn)中都包括緬甸，緬甸的戰(zhàn)略地位和重要性由此可見一斑。在重返東南亞這一戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，美國對緬甸的態(tài)度變得更加靈活和務(wù)實(shí)。此外，經(jīng)過20年的制裁，緬甸軍政府不但沒倒臺，還在有條不紊地按自己的計劃推動改革，這也讓美國意識到，通過制裁使軍政府倒臺的目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。而這時緬甸的民主化改革正好為緬美關(guān)系的改善提供了一個良好的契機(jī)。

通過改善緬美關(guān)系，緬甸獲得了巨大利益。首先，緬甸與美國關(guān)系的改善，就意味著與整個西方世界關(guān)系的改善。緬甸與美國恢復(fù)正常外交關(guān)系后，其外交空間迅速擴(kuò)大，在三年多的時間里與大部分重要國家建立了正常的外交關(guān)系并實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)人互訪。其次，得到美國的認(rèn)同就意味著得到全球所有由美國控制的國際組織的認(rèn)同，從而可以得到這些組織的貸款和援助。外交環(huán)境的改善使得緬甸得以與各國展開正常的經(jīng)濟(jì)交往和合作，獲得大量援助和資金，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

2014年，緬甸擔(dān)任東盟輪值主席國，成功舉辦了第24、25屆東盟峰會、第9屆東亞峰會及系列會議。這些會議的成功舉辦展現(xiàn)了緬甸政府的組織和動員能力，也極大地激發(fā)了緬甸民眾的自信心和自豪感，提高了緬甸在東盟的地位和威望。此外，吳登盛總統(tǒng)還代表東盟出席了亞歐峰會、G20峰會等國際會議，向世界展示了緬甸民主改革的成果，為緬甸拓展了國際空間。

三、改革取得的成就和面臨的挑戰(zhàn)

總體上來說，緬甸的各項(xiàng)改革措施成效顯著，整個國家處在深刻變化過程中，民眾對政府的改革普遍都比較認(rèn)同，并且強(qiáng)烈渴望2015年大選后改革的勢頭能得以持續(xù)。緬甸在較短時間成功實(shí)現(xiàn)了向民主的轉(zhuǎn)型，而且沒有引起激烈的社會動蕩和沖突。盡管以美國為首的西方國家對緬甸的民主改革還不夠滿意，過快的政治改革步伐也導(dǎo)致了一些問題的出現(xiàn)，但是政治改革總體來說是成功的。正如吳登盛總統(tǒng)2014年8月9日會見美國外長克里時強(qiáng)調(diào)的那樣，“相對于中東地區(qū)進(jìn)行民主改革的國家來說，緬甸的民主轉(zhuǎn)型是成功的，緬甸確實(shí)還面臨一些問題，但緬甸目前面臨的問題是所有剛開始改革的國家都會遇到的?！雹貯ung Thit Lwin，Khin Mei Zaw，《緬甸總統(tǒng)建議美國多看成就，少看挑戰(zhàn)》，載《緬甸之光》（緬文），2014年8月10日，第1版。在吳登盛政府執(zhí)政的三年多時間里，緬甸的政治形勢平穩(wěn)，政府、議會和反對黨都在憲法框架下向各自的目標(biāo)邁進(jìn)。吳登盛政府上臺后，與反對派達(dá)成默契，創(chuàng)造了一種新的政治文化，即各方以協(xié)商的方式解決分歧，不采取相互對抗和攻擊方式。因此2011年以來昂山素季通過各種活動推動修憲，但很少對政府的工作進(jìn)行抨擊，而政府也對昂山素季的修憲運(yùn)動表現(xiàn)出了極大的容忍。

但是緬甸的改革也出現(xiàn)了一些問題，主要是政治改革步伐過快，經(jīng)濟(jì)改革、法制建設(shè)和行政改革滯后，民眾沒有感受到改革帶來的切實(shí)利益。由于政治改革步伐過快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)受到政治因素的嚴(yán)重干擾，政府難以集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在一些受西方資助的政治團(tuán)體和媒體的影響下，整個社會形成了一種人人空談民主的虛浮價值觀，而沒有形成一種以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的實(shí)用價值觀。2010年大選后，政府對媒體和民眾采取了一種放任態(tài)度，沒有對他們的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)范和引導(dǎo)，工人動輒罷工，民眾動輒上街游行。這種狀況與現(xiàn)政府最初提出的“建立一種有秩序的民主”的設(shè)想有一些差距，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也造成了一些負(fù)面影響。西方的民主制度是與法制精神和契約精神相結(jié)合的，但是由于緬甸長期處于封閉狀態(tài)，民眾對民主的涵義缺乏了解，他們往往把民主主義和民族主義、民粹主義、無政府主義混為一談，加上大量西方資助的社會團(tuán)體和政治勢力的存在，緬甸社會存在極大的動蕩風(fēng)險。

在緬甸的所有改革措施中，經(jīng)濟(jì)改革取得的成就是最明顯的。在吳登盛政府執(zhí)政的三年中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各項(xiàng)指標(biāo)都大幅增長，財政、金融、稅收等宏觀經(jīng)濟(jì)要素逐步被理順，私有化程度大幅提高，經(jīng)濟(jì)活力得到巨大釋放，人們的生活水平有所提高。但是緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍然還面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善使財富更加迅速地向少數(shù)大財團(tuán)集中，中小企業(yè)發(fā)展困難重重，貧富差距進(jìn)一步拉大，失業(yè)問題仍然非常嚴(yán)重。其次，由于經(jīng)濟(jì)活動受到政治因素干擾，加上行政改革的滯后，政府決策的執(zhí)行力度大打折扣。在吸引外資方面，緬甸的投資環(huán)境也有待改善。目前緬甸的電力、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施仍然非常落后，人才缺乏，土地和房租價格畸高，這使得外國企業(yè)的運(yùn)營成本增加。此外，民眾對外國投資的意義缺乏理性認(rèn)識，仍然帶著民族主義情緒看待外國投資，往往對外國企業(yè)提出過高的期望和要求，當(dāng)?shù)毓蛦T針對外國企業(yè)的罷工和游行時有發(fā)生，政府對外資的保護(hù)力度也有待提高。

相對于經(jīng)濟(jì)改革取得的進(jìn)展，吳登盛政府推動的行政改革并不成功。由于內(nèi)閣成員主要還是前軍政府官員，各個部門至今仍然沿襲著過去的辦事程序和風(fēng)格，程序繁瑣，效率低下，腐敗問題仍然比較嚴(yán)重，2014年緬甸再次被透明國際列入全世界最腐敗國家之列。隨著2015年大選的臨近，各個部門都變得小心翼翼，寧愿維持現(xiàn)狀，也不愿意進(jìn)行改變，以避免成為政治角逐中的犧牲品。因此緬甸的行政改革在2015年大選結(jié)果出來之前都不會有明顯成效。

在實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和平和民族和解方面，緬甸政府也面臨兩大挑戰(zhàn)，一是民地武問題，二是宗教和種族沖突問題。2011年以來，民地武問題較之前有所緩解，但沒有徹底解決，2014年以來還有惡化的趨勢。吳登盛擔(dān)任總統(tǒng)以來，多次強(qiáng)調(diào)和平進(jìn)程的重要性。在2014年11月5日發(fā)表的電視講話中，吳登盛總統(tǒng)再次強(qiáng)調(diào)，一定要在2015年大選前簽署全面?；饏f(xié)議。11月19日，緬甸政府軍用大型火炮襲擊了克欽獨(dú)立軍的一所軍事學(xué)校，造成23人死亡，20人受傷的嚴(yán)重后果，11月22、23日，雙方再次交火，緬甸的民族和解進(jìn)程遭遇巨大挑戰(zhàn)。這次襲擊遭到緬甸民眾的強(qiáng)烈譴責(zé)，并被認(rèn)為是一次有目的的襲擊行為。

緬甸的民地武問題在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)都不可能徹底解決，原因有以下幾點(diǎn)：第一，政府和民地武缺乏信任基礎(chǔ)，雙方在政治和經(jīng)濟(jì)上的訴求存在較大差距；第二，解決民地武問題的主動權(quán)實(shí)際上掌握在軍隊(duì)手里，不管政府態(tài)度如何急迫，軍隊(duì)并不急于實(shí)現(xiàn)和平，因?yàn)槊竦匚鋯栴}的存在能凸現(xiàn)軍隊(duì)的重要性；第三，即使政府與民地武通過政治談判達(dá)成全面?；饏f(xié)議，只要少數(shù)民族武裝不被徹底解決，沖突就難以避免。

除了民地武問題，宗教沖突和種族沖突也在挑戰(zhàn)著緬甸政府的能力。2012年，緬甸若開邦信仰伊斯蘭教的賓格利人和信仰佛教的若開人之間爆發(fā)了多次嚴(yán)重沖突，造成一百多人死亡，幾百人受傷，幾千間房屋被毀的嚴(yán)重后果。2013年以來，若開邦的局勢總體維持了平靜，但宗教對立、種族對立依然非常嚴(yán)重，沖突隨時都有可能爆發(fā)。“賓格利人”指住在緬甸若開邦的孟加拉人，外媒通常譯為“羅興迦人”?！傲_興迦人”的稱呼不被緬甸官方和民間認(rèn)同，因?yàn)榫挼橐恢眻苑Q緬甸沒有羅興迦這個民族，“羅興迦人”就是孟加拉人，他們不是緬甸公民。2014年聯(lián)合國秘書長到緬甸出席東盟—聯(lián)合國峰會期間，稱“賓格利人”為“羅興迦人”，引發(fā)若開邦政府和民眾的一致抗議。

對于“賓格利人”，緬甸民眾普遍持排斥態(tài)度，不僅是因?yàn)樽诮躺系膶αⅲ€有對他們?nèi)丝谶^度膨脹的擔(dān)憂。而沖突爆發(fā)后，西方國家完全倒向“賓格利人”，又加劇了緬甸佛教徒與“賓格利人”的對立?！百e格利人”問題給緬甸政府帶來了巨大壓力和困擾。在國際穆斯林組織活動下，2012年以來，歐洲議會每年都向聯(lián)合國第三委員會提交緬甸人權(quán)報告，向緬甸政府施壓，2014年8月，美國國務(wù)卿克里赴緬出席美國—東盟外長會議前，美國參議院70多名議員聯(lián)名致信美國總統(tǒng)，要求其就人權(quán)問題向緬甸施加壓力。

除了若開邦，佛教徒與穆斯林的對立情緒在緬甸全國都存在，沖突也時有發(fā)生。2013年，緬甸撣邦北部城市臘戌爆發(fā)佛教徒與穆斯林沖突，2014年8月，曼德勒地區(qū)爆發(fā)佛教徒與穆斯林的嚴(yán)重沖突，造成多人死亡的嚴(yán)重后果。緬甸境內(nèi)佛教徒與穆斯林的對立情緒一直比較嚴(yán)重，民主改革后，輿論環(huán)境變得寬松，各種社會團(tuán)體的活動變得活躍，這些因素增加了宗教沖突爆發(fā)的危險。

四、緬甸外交格局的改變對中緬關(guān)系的影響

2011年民主改革后，隨著與美國關(guān)系的改善，緬甸與西方各國的關(guān)系也迅速改善，緬甸的外交格局發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。2011年以前，緬甸的外交格局是主要依賴中國，同時發(fā)展與東盟、印度的關(guān)系，以平衡中國的影響。2011年以后，緬甸的外交格局為開展全方位外交，努力平衡與各個大國的關(guān)系。緬甸一直在努力維持與中國已有的友好關(guān)系，同時加強(qiáng)與美國、歐洲、日本等重要國家的關(guān)系。

緬甸與美國及歐洲各國關(guān)系的迅速改善引起了各國的極大關(guān)注，同時也引發(fā)了各種猜測，其中最多的猜測是“緬美關(guān)系的改善會對緬中關(guān)系造成多大影響？”緬甸與美國關(guān)系的改善普遍被解讀為“緬甸疏遠(yuǎn)中國”、“緬甸脫離中國的懷抱，投入美國的懷抱”或“中國失去了緬甸”。2011年以來，中緬關(guān)系確實(shí)遇到了一些問題，中國企業(yè)在緬投資遭遇到了一些困難，中國對緬投資逐年下降，中國在緬甸的影響持續(xù)減弱。不過，造成這種局面的原因很復(fù)雜，并不能用“緬甸投入西方的懷抱”或“中國失去了緬甸”這樣的結(jié)論來定論目前的中緬關(guān)系。

（一）中國從來不曾擁有緬甸，也從來不曾失去緬甸

從獨(dú)立以來，緬甸外交政策的基本原則是獨(dú)立和不結(jié)盟，在與大國交往中強(qiáng)調(diào)的是平衡外交，努力避免自己卷入大國的爭端中。當(dāng)它無法避免這種狀況時，它寧愿選擇與各方都保持距離。由于歷史的原因，緬甸并不擅長使用外交手腕，尤其不擅長通過與大國周旋獲取好處。在1824年第一次英緬戰(zhàn)爭前，緬甸一直是東南亞的強(qiáng)國，它在東南亞幾乎沒有遇到過強(qiáng)勁的對手，即使是北邊強(qiáng)大的中國也沒有對它構(gòu)成過威脅。在將近一千年的發(fā)展過程中它一直專注于用武力擴(kuò)展自己的勢力，很少考慮通過外交手段獲取好處。當(dāng)它還處于封建社會的巔峰時期，突然遭遇了英國的入侵并淪為殖民地，這對于緬甸來說是一種極其痛苦的體驗(yàn)。這些歷史體驗(yàn)是造成緬甸在處理外交關(guān)系時謹(jǐn)慎且被動的主要原因。實(shí)際上，目前登盛政府在外交上的大膽、靈活和務(wù)實(shí)是緬甸歷史上少有的，也可以說，現(xiàn)在緬甸政府的外交手段處于歷史上最成熟的時期。

1990年后，由于以美國為首的西方的制裁，緬甸努力維持的外交平衡被打破，緬甸被西方推到中國一邊。在過去20年里，中國不顧西方國家的指責(zé)和壓力，為緬甸提供了巨大的幫助。人們普遍認(rèn)為，中緬兩國是密不可分的盟友關(guān)系，緬甸會一直緊緊跟隨中國。但是實(shí)際情況并非如此。在過去20年里，中緬兩國雖然一直保持密切的關(guān)系，但是交往的深度和廣度并不夠。一直以來中國對緬甸在戰(zhàn)略上是足夠重視的，但外交手段相對比較單一，內(nèi)容不夠充實(shí)。中國對緬甸提供了大量援助，但這些援助基本上是以政府對政府的形式進(jìn)行的，緬甸民眾直接受益的較少。

從緬甸方面看，全面依賴中國本身就是一種威脅，因此它在大量接受中國援助的同時也在努力抗拒中國的影響。中國在經(jīng)濟(jì)改革方面的成就是舉世公認(rèn)的，對于緬甸來說有很多值得借鑒的地方，但緬甸從來沒有提出過學(xué)習(xí)中國的經(jīng)驗(yàn)。即使在這次改革中，也看不到任何中國的模式。在過去20年里，緬甸媒體和出版界從來不對中國做深度報道，幾乎沒有出版過介紹中國的書，緬甸沒有一個專門研究中國的機(jī)構(gòu)，沒有研究中國問題的學(xué)者。在過去20年里，緬甸幾乎與西方國家隔絕，但卻沒有被中國化，相反，這20年里，緬甸民眾積蓄了大量的對華不滿情緒。緬甸民眾普遍認(rèn)為，中國是緬甸軍政府的靠山，如果沒有中國的支持軍人政權(quán)就不可能長期存在，因此他們把對軍政府的不滿轉(zhuǎn)嫁到中國身上。這種不滿情緒在一些西方勢力和本國政治勢力的挑動下，對中緬關(guān)系造成了影響。

因?yàn)橹袊鴱膩頉]有擁有過緬甸，因此也就沒有失去一說。緬甸與西方國家恢復(fù)正常關(guān)系，也就意味著它將繼續(xù)推行大國平衡外交，既然是平衡外交，就不可能疏遠(yuǎn)中國。吳登盛擔(dān)任總統(tǒng)后曾6次訪問中國，2014年，緬甸副總統(tǒng)吳年吞兩次訪華，聯(lián)邦議會議長吳瑞曼也曾訪華一次，11月，李克強(qiáng)總理出席在緬甸首都內(nèi)比都舉行的東亞峰會，并對緬甸進(jìn)行正式訪問。從上述高層交往的情況來看，緬甸沒有任何疏遠(yuǎn)中國的意思。

民選政府上臺后，中緬關(guān)系確實(shí)經(jīng)歷過一個低谷，這個低谷不是兩國關(guān)系的全面惡化，主要是中國企業(yè)在緬投資的部分項(xiàng)目遭遇困難，中國對緬投資急劇減少，中國企業(yè)在緬甸獲得項(xiàng)目機(jī)會減少。遇到困難的項(xiàng)目主要集中在能源領(lǐng)域，遇到困難的企業(yè)主要是一些央企和國企。一些投資靈活、風(fēng)險意識較強(qiáng)的私企對緬甸的投資熱情并沒有受到太大影響。中資企業(yè)遇到的困難既有政治原因，也有企業(yè)自身的原因。從政治方面看，一些親美媒體和社會團(tuán)體抹黑中資企業(yè)項(xiàng)目，鼓動民眾反對中資企業(yè)項(xiàng)目，施壓政府是造成部分項(xiàng)目陷入困境的主要原因。從中資企業(yè)自身原因看，在軍政府時期，緬甸是一個封閉市場，中資企業(yè)幾乎沒有任何競爭對手，搞好上層關(guān)系就能拿到項(xiàng)目，一些企業(yè)還能通過中國對緬優(yōu)惠貸款拿到項(xiàng)目，這種特殊的環(huán)境使在緬中資企業(yè)失去了競爭能力。民選政府上臺后，緬甸的所有重大項(xiàng)目都要進(jìn)行公開國際招標(biāo)，中資企業(yè)參與國際競標(biāo)的能力不強(qiáng)，往往連初選都很難通過；此外，隨著緬甸政府獲取貸款渠道增多，對中國貸款的依賴程度大幅降低，中國企業(yè)通過優(yōu)惠貸款拿到項(xiàng)目的機(jī)會也相應(yīng)減少，所以處境十分困難。但是，在巨大的挑戰(zhàn)面前，部分企業(yè)也在反省并積極調(diào)整，進(jìn)入2014年以后，一些調(diào)整較快的企業(yè)處境已經(jīng)開始好轉(zhuǎn)。

正如昂山素季說的“朋友可以選擇，鄰居無法選擇”。既然中緬兩國是鄰國，雙方只能努力求同存異，友好交往，交惡對雙方都會帶來傷害。未來緬甸在戰(zhàn)略上將十分重視中國，但它與西方國家在交流的形式和內(nèi)容上會更加豐富，緬甸的精英階層會更多地接受西方思想、文化和生活方式。中國與緬甸的交往深入到什么程度，不僅取決于緬甸，也取決于中國。中國應(yīng)該進(jìn)一步豐富外交手段，在對緬關(guān)系中加強(qiáng)靈活性和務(wù)實(shí)性，加強(qiáng)民間外交。

（二）緬甸改善與西方各國的關(guān)系不意味著它投入西方的懷抱

緬甸與西方國家關(guān)系改善之所以引起各國關(guān)注，主要是因?yàn)榫挼殚L期處于封閉狀態(tài)，但是過去緬甸處于封閉狀態(tài)并不意味著它排斥西方。緬甸作為前英國殖民地，其從古代社會向近代社會的轉(zhuǎn)變過程是在西方的影響下完成的，因此它與西方有著歷史的聯(lián)系。緬甸的精英階層對西方國家的制度和頂層設(shè)計、技術(shù)和管理實(shí)際上非常認(rèn)同。在軍政府時期，緬甸大部分精英階層的子女從小就接受西式教育，不但在學(xué)校講英語，家人之間在家里也是用英語交流。此外，盡管緬甸的大學(xué)教育荒廢了20多年，但是緬甸的英文普及率比周邊某些國家還高，因此并不存在緬甸在民主改革后突然轉(zhuǎn)向西方的問題。

吳登盛政府上臺后，努力向西方靠攏，一方面是因?yàn)槠鋵ξ鞣降闹贫?、管理和技術(shù)等方面的青睞，另一方面是要通過發(fā)展與西方的關(guān)系，消除西方的制裁威脅。緬甸政府的這種做法是可以理解的，西方國家在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個方面都有其優(yōu)越性，實(shí)際上包括中國在內(nèi)的大部分國家在現(xiàn)代化的過程中都會學(xué)習(xí)西方，緬甸當(dāng)然也不例外。

軍政府執(zhí)政時期，雖然西方國家與緬甸政府間幾乎沒有交往，但是這些國家，尤其是美國從來沒有放棄過緬甸，過去20年美國一直通過非政府組織向緬甸滲透。即使是雙方恢復(fù)正常交往后，美國仍然是通過非政府組織向緬甸滲透。雖然美國、歐洲和日本等國家在2011年后與緬甸的交往都迅速升溫，但是這些國家對緬政策的出發(fā)點(diǎn)和目的并不一致，交流模式也不盡相同，他們并不是密不可破的聯(lián)盟關(guān)系。

美國對緬關(guān)系的目的是從意識形態(tài)和制度上徹底改變它，使其服務(wù)于自己的戰(zhàn)略目的，因此美國并不急于在緬甸獲取短期經(jīng)濟(jì)利益，而是著眼于長遠(yuǎn)的政治利益。在與緬甸交往時美國采取既拉又打的策略，一方面給與緬甸一些經(jīng)濟(jì)上的鼓勵，如2014年5月，美國通過了對緬甸的普惠制審查，6月，美國駐緬甸使館成立了商務(wù)處等。另一方面，美國又不斷地對緬甸進(jìn)行批評和打壓，強(qiáng)勢干涉緬甸內(nèi)政，對緬甸的憲法修改、選舉制度與大選等問題提出異議。2014年，美國總統(tǒng)奧巴馬和美國駐緬大使多次指責(zé)緬甸的民主化進(jìn)程出現(xiàn)停滯；2014年5月，美國宣布在投資、貿(mào)易等領(lǐng)域?qū)挼榈闹撇迷傺娱L一年；2014年11月，奧巴馬訪緬時高調(diào)宣布支持昂山素季參選下任總統(tǒng)，并指責(zé)緬甸憲法中關(guān)于候選人的規(guī)定不合理。盡管奧巴馬兩次訪問緬甸，但訪問并沒有取得什么實(shí)際成果。2012年奧巴馬第一次訪緬引起全世界的巨大關(guān)注，大家對緬美關(guān)系的發(fā)展充滿期待，當(dāng)2014年11月奧巴馬再次訪緬時，受關(guān)注程度已經(jīng)大大降低。由于奧巴馬在訪問期間沒有會見“88代和平與開放協(xié)會”、“獲釋政治犯組織”等激進(jìn)組織，引起了反政府人士的強(qiáng)烈批評。此次奧巴馬訪緬的最大成果是宣布在緬甸建立和平隊(duì)項(xiàng)目，由此可以看出，未來美國對緬交往仍然會以意識形態(tài)輸出為主。美國通過長期的滲透，在緬甸培養(yǎng)了一批服務(wù)于美國利益的媒體人、職業(yè)政客和職業(yè)反華人士，對緬甸的社會穩(wěn)定和中緬關(guān)系造成了負(fù)面影響。

緬甸與美國的關(guān)系會深入到什么程度？會不會與美國結(jié)成同盟圍堵中國？總體上，此種可能性并不大。緬甸總統(tǒng)吳登盛和反對黨領(lǐng)袖昂山素季多次強(qiáng)調(diào)，不希望緬甸成為中美之間較量的棋子，而是實(shí)現(xiàn)共贏。當(dāng)美國或中國把它當(dāng)作棋子時，它其實(shí)也把自己當(dāng)成棋手。吳登盛總統(tǒng)在2012年10月21日接見國內(nèi)媒體采訪時曾說，緬甸與其他國家交往時，主要是要實(shí)現(xiàn)自己的利益。①《緬甸總統(tǒng)會見國內(nèi)媒體》（緬文），緬甸總統(tǒng)府網(wǎng)站，2012年10月21日，http：／／www.president-office.gov.mm／？q＝briefing-room／news／2012／10／21／id-1604與美國結(jié)盟對抗中國違背它的外交原則，也不符合它的利益。

相比與美國的強(qiáng)勢，歐洲各國對緬政策更加靈活、溫和和務(wù)實(shí)。吳登盛政府上臺后兩次訪問歐洲，2014年10月又出席了在意大利米蘭舉行的亞歐首腦會議，緬歐關(guān)系發(fā)展很快。2014年12月，歐盟制定了“歐盟發(fā)展伙伴轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略——緬甸2014-2016”，根據(jù)該戰(zhàn)略，歐盟將協(xié)調(diào)內(nèi)部各成員國對緬援助政策，整合各國對緬援助資金，未來三年內(nèi)每年向緬甸提供2.5億歐元援助，援助領(lǐng)域包括和平進(jìn)程、政府管理、農(nóng)村發(fā)展、衛(wèi)生健康、教育、貿(mào)易和私營企業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等。②Morley JWeston：“EU Adjusts Strategy，Combines Aid Money，”Myanmar Business Today，December4-10，2014.

相對于美國和歐洲，日本在緬甸的動作是值得我們高度警惕的。日本在表面上從來不對緬甸的內(nèi)政進(jìn)行干涉，從來不在公開場合談及緬甸對日本的戰(zhàn)略意義，只是低調(diào)滲透至緬甸的各個領(lǐng)域，這種滲透隱蔽且不容易引起任何一方的反感。目前日本是緬甸的最大援助國，但是日本的援助是有目的的。日本對緬援助主要集中在發(fā)展規(guī)劃制定和民生領(lǐng)域。一方面通過協(xié)助緬甸制定發(fā)展規(guī)劃，日本從上游控制了緬甸的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而服務(wù)于日本的政治和經(jīng)濟(jì)利益。由于一些重大項(xiàng)目都是由日本規(guī)劃設(shè)計的，日本企業(yè)輕易地就能控制利潤豐厚的上游部分，而一些低端的、勞動強(qiáng)度大、風(fēng)險大、利潤小的下游部分就落到一些急于拿項(xiàng)目的中國企業(yè)手里，長此以往，中國企業(yè)就只能在下游艱難生存。另一方面，通過對民生領(lǐng)域的援助，日本可以獲得民眾的好感。日本對緬政策的最終目的是通過控制緬甸的經(jīng)濟(jì)、傳媒，從而影響緬甸在政治和外交方面的決策。

五、修憲運(yùn)動與2015年大選

到目前為止，緬甸的改革是比較成功的。它的改革之所以成功既得益于改革前充分的準(zhǔn)備，也得益于國內(nèi)外的支持，尤其軍方的支持。但是緬甸在未來的改革中還會面臨各種挑戰(zhàn)和不確定因素。2015年大選的結(jié)果是未來發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，在一定程度上將決定緬甸未來的發(fā)展走向，因此緬甸國內(nèi)和世界各國都在密切關(guān)注這次大選。

昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟從2012年中期選舉后就開始為2015年大選做準(zhǔn)備。昂山素季要參加總統(tǒng)選舉，首先必須修改憲法第59條和第436條。憲法第59條第6款規(guī)定，擔(dān)任國家領(lǐng)導(dǎo)人必須符合下列條件：本人、父母、配偶、本人的合法子女、合法子女的配偶不得效忠于外國政府，不得隸屬于外國政府，不得是外國公民。①緬甸宣傳部：《2008年緬甸聯(lián)邦憲法》（緬英雙語版），2013年10月，第20、21頁。為了達(dá)到修改憲法實(shí)現(xiàn)競選總統(tǒng)的目的，2012年以來昂山素季大肆發(fā)動群眾運(yùn)動，通過游行示威、集會、征集民眾簽名等方式呼吁修改憲法。

在2014年11月以前，緬甸議會對昂山素季的要求進(jìn)行了較為積極的回應(yīng)，議會專門組成了修憲委員會，討論修憲的問題。議長吳瑞曼多次要求修憲委員會要在2014年11月底前提交報告?？偨y(tǒng)吳登盛主要忙于政府工作，對昂山素季的要求和活動很少表態(tài)。軍隊(duì)對昂山素季的挑戰(zhàn)行為也一直保持克制。各方保持克制態(tài)度一方面是為了維護(hù)大局的穩(wěn)定，確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的順利推進(jìn)，確保2014年東盟峰會及系列會議的順利召開；另一方面，各方在等待表達(dá)立場的合適時機(jī)。2014年11月，第25屆東盟峰會和第9屆東亞峰會圓滿閉幕，緬甸成功完成了東盟輪值主席國的使命。從10月底開始，緬甸總統(tǒng)、議長和軍隊(duì)就修憲等重要問題直接或間接地表達(dá)了立場。11月18日，聯(lián)邦議會議長吳瑞曼表示，修憲工作將在下屆政府任期內(nèi)進(jìn)行。11月19日，緬甸議會中的軍人代表表示，反對修改憲法第59條和第436條。11月22日，軍隊(duì)總司令敏昂萊接受美國之音采訪時表示：“憲法第59條并不針對某個特定人物，而是出于國家利益的考慮，第436條是前國家領(lǐng)導(dǎo)人長期考慮后確定的條款，軍隊(duì)必須維護(hù)該條款?！雹贓i Phu Lwin，Yan Myo Naing：《軍隊(duì)總司令表示允許軍人議員自由討論修憲事宜》，載《7 DAY DAILY》（緬文），2014年11月24日，第7版。

2014年11月19日，緬甸政府軍對克欽獨(dú)立軍的襲擊也是軍隊(duì)在向其他政治力量表達(dá)其強(qiáng)硬政治立場，實(shí)際上克欽獨(dú)立軍淪為了各種政治力量較量的工具。就在襲擊發(fā)生后的11月23日，軍隊(duì)總司令敏昂萊會見了緬甸出版物協(xié)會代表，表示愿意與媒體建立良好溝通渠道，增加軍隊(duì)透明度。軍隊(duì)的這些行為在向外界傳遞以下信息：第一，軍隊(duì)可以左右緬甸的局勢；第二，軍隊(duì)不會把一個完整的、和平的緬甸交給一個不被其認(rèn)可的政府；第三，軍隊(duì)有強(qiáng)硬的一面，也有開放的一面，在保證軍隊(duì)地位的前提下，軍隊(duì)支持改革。

吳登盛總統(tǒng)表達(dá)立場的方式比較間接、溫和，但是態(tài)度非常明確。2014年10月31日，吳登盛總統(tǒng)在總統(tǒng)府召集政府、議會、軍隊(duì)、聯(lián)邦選舉委員會和主要政黨代表共14人舉行了兩個小時的閉門會議，昂山素季作為民盟代表參加了這次會議。這次會議被定義為五方圓桌會晤，由于會上每個人僅有10分鐘發(fā)言時間，因此會談沒有取得任何成果。吳登盛總統(tǒng)在11月5日的電視講話中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了這次會晤，他說這次會晤的目的是敦促各種政治力量放棄互不相容的對抗方式，通過談判解決分歧，共同應(yīng)對政治挑戰(zhàn)。2013年11月，昂山素季曾提出舉行由總統(tǒng)、議長、軍隊(duì)總司令和她本人參加的四方會談，以保證憲法修改過程的順利，但是這一呼吁一直沒有得到回應(yīng)。這次五方圓桌會晤并不是對昂山素季上述提議的回應(yīng)，相反，吳登盛總統(tǒng)通過參會人員構(gòu)成安排提醒昂山素季，她只是眾多反對黨領(lǐng)袖中的一員，不是一股獨(dú)立的政治力量，在這次會議上她沒有高于其他參會成員的特殊權(quán)利，這實(shí)際上是對昂山素季的一種冷落和輕視。

2014年11月26日，緬甸聯(lián)邦議會全票通過一項(xiàng)關(guān)于盡快舉行六方會談的提案，該提案提出，為了防止因修憲問題而陷入政治危機(jī)，應(yīng)該盡快舉行由總統(tǒng)、議會兩院議長、昂山素季、軍隊(duì)總司令和一名民族議會代表組成的六方會談。針對這一提案，總統(tǒng)吳登盛和軍隊(duì)總司令敏昂萊斷然拒絕。吳登盛表示，六方會談只有個人代表性，沒有組織代表性。敏昂萊表示，他既不接受四方會談，也不接受六方會談，因?yàn)閲业拿\(yùn)不能由4個或6個人決定。

2014年11月26日，吳登盛總統(tǒng)召集60多個政黨的代表舉行會議，在會上他強(qiáng)調(diào)，2015年大選是決定緬甸改革走向的關(guān)鍵，一定要確保大選的順利舉行，并選舉出能夠真正代表人民利益的政府。他還強(qiáng)調(diào)，在政治上進(jìn)行競爭是可以接受的，但是維護(hù)已取得的成就和政治進(jìn)步也是必要的。

至此，總統(tǒng)、軍隊(duì)和議長關(guān)于修憲的態(tài)度已經(jīng)非常明確。緬甸在2015年大選前不大可能修改憲法，昂山素季參加2015年總統(tǒng)大選的可能性微乎其微。各方表態(tài)后，昂山素季暫時沒有做出激烈回應(yīng)，緬甸局勢暫時保持平靜，但未來幾個月局勢會如何變化還很難預(yù)測，因?yàn)殛P(guān)于修改憲法的呼聲不僅來自民盟，也來自其他黨派和一部分鞏發(fā)黨成員，未來幾個月關(guān)于修憲的較量也許還會繼續(xù)。此外，到目前為止，2010年以來各方達(dá)成的平衡基本上已經(jīng)被打破，各方是否會再次走向?qū)惯€很難預(yù)測。即使昂山素季采取反擊和對抗措施，也不太可能改變緬甸目前的格局。因?yàn)樗軇佑玫馁Y源相對有限，在國內(nèi)主要依靠發(fā)動群眾運(yùn)動，在國際上則主要依靠美國向緬甸政府施加壓力。但是昂山素季發(fā)動群眾并沒有太多有說服力的口號，還是只能利用民眾對軍隊(duì)的反感，空喊民主口號。相對于政府所做的工作，昂山素季在過去幾年里為老百姓做的實(shí)際工作非常少。2012年昂山素季當(dāng)選為議員后，本可以發(fā)揮其影響，為國家建設(shè)出謀劃策，為民眾謀福利，但是她仍然把大部分精力用于推動修憲，很少履行議員的職責(zé)。她執(zhí)著于對總統(tǒng)職位的追逐，實(shí)際是放棄了對選民的承諾。

2015年大選不僅是民盟和鞏發(fā)黨之間的較量，也是鞏發(fā)黨內(nèi)部，或者是目前的權(quán)力集團(tuán)內(nèi)部的較量。民盟與鞏發(fā)黨的較量不會對緬甸的格局產(chǎn)生根本性影響，因?yàn)檐娙思瘓F(tuán)在設(shè)計改革路線時已經(jīng)充分考慮到了這一點(diǎn)，但是鞏發(fā)黨內(nèi)部的較量有可能會超出預(yù)期，從而引發(fā)政治動蕩。因?yàn)檩^量各方勢均力敵，較量會非常激烈，形勢會非常復(fù)雜。

2015年最有可能當(dāng)選總統(tǒng)的人是現(xiàn)任總統(tǒng)吳登盛和現(xiàn)任聯(lián)邦議會議長吳瑞曼。這兩者中吳登盛無疑是最合適的總統(tǒng)人選，他在政治上的成熟度和國內(nèi)外的威望高于后者。吳登盛雖然只是改革的執(zhí)行者，但他的能力得到了國內(nèi)外的普遍認(rèn)同，是各方都能接受的最合適人選。吳登盛為官廉潔、具有強(qiáng)烈的改革意識，他與軍方、國內(nèi)反對派、企業(yè)界、國內(nèi)的各階層和各種社會團(tuán)體都保持著良好的關(guān)系。吳登盛在國內(nèi)外享有很高的威望，2012年9月，他赴美國紐約出席聯(lián)合國大會，當(dāng)他發(fā)表完講話后離開會場時，各國參會代表排隊(duì)與其握手。當(dāng)他返回緬甸時，沿途民眾自發(fā)列隊(duì)歡迎。這種場面在當(dāng)今世界是少見的。在處理國內(nèi)外事物時，吳登盛都表現(xiàn)出一個成熟的政治家的老練與穩(wěn)重。但是，在近兩年公開的信息中，從來沒有看到過吳登盛關(guān)于是否參加2015年大選的明確表態(tài)。關(guān)于吳登盛不再尋求連任的說法實(shí)際上是吳瑞曼傳出的。吳瑞曼曾對外界表示，吳登盛總統(tǒng)親口告訴他不再尋求連任。吳登盛執(zhí)政期間取得的成就是有目共睹的，他如果尋求連任，成功的機(jī)會很大。而且吳登盛如果連任總統(tǒng)，可以避免鞏發(fā)黨因內(nèi)部斗爭發(fā)生分裂，改革的方向和勢頭可以得到延續(xù)，緬甸可以有十年的時間集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是從一些信息來看，吳登盛的健康狀況似乎確實(shí)令人擔(dān)憂。

現(xiàn)任聯(lián)邦議會議長、鞏發(fā)黨主席吳瑞曼是軍政府時期及現(xiàn)政府時期的實(shí)權(quán)人物，他在政治上的成熟度和在鞏發(fā)黨內(nèi)認(rèn)可度不及吳登盛，但從他的各種表現(xiàn)中可以看出，他對擔(dān)任總統(tǒng)一職有著強(qiáng)烈的愿望，甚至已經(jīng)較為迫切。他曾多次表示他要競選下任總統(tǒng)，2014年11月19日，吳瑞曼在接受媒體采訪時再次表示，他競選下任總統(tǒng)的目標(biāo)沒有改變，他還表示，如果現(xiàn)任總統(tǒng)吳登盛要爭取連任，他也不反對。吳瑞曼的政治野心在鞏發(fā)黨內(nèi)引發(fā)了不滿和擔(dān)憂，因此即使鞏發(fā)黨在2015年大選中獲勝，吳瑞曼也未必能在黨內(nèi)獲得壓倒性支持。也許正是因?yàn)檫@個原因，吳瑞曼近兩年積極接近民盟。外界普遍認(rèn)為，吳瑞曼這樣做的目的，是想在下次大選中獲得民盟的支持，來對抗來自鞏發(fā)黨內(nèi)的其他對手。吳瑞曼作為一個老牌政治家，他很早就清楚昂山素季能參選總統(tǒng)的機(jī)會微乎其微，除了昂山素季，民盟沒有其他有實(shí)力的候選人競選總統(tǒng)。但是民盟在2014年9月份明確否認(rèn)他們支持吳瑞曼競選下任總統(tǒng)，這讓未來的較量變得更加撲朔迷離。

六、結(jié)語

無論2015年大選結(jié)果如何，緬甸未來發(fā)展的兩大特征應(yīng)該不會發(fā)生大的改變。一是改革開放的總體趨勢不會改變。過去的三年多時間里，緬甸各個階層或多或少都感受到了改革開放帶來的好處，改革的成果來之不易，也被社會各界廣泛認(rèn)同，任何一個階層都不希望緬甸再走回頭路，因此，2015年大選中不論誰當(dāng)選總統(tǒng)，改革開放的總體趨勢應(yīng)該不會出現(xiàn)根本逆轉(zhuǎn)。二是軍人左右政治局勢的格局短期內(nèi)不會改變。緬甸的改革是由軍人集團(tuán)設(shè)計并自上而下推動的，其推動改革的目的不是為了徹底放棄政治特權(quán)；此外，由于民族矛盾、宗教矛盾、種族矛盾的長期存在，大國勢力的滲透，代表各種利益的政治團(tuán)體的大量存在，緬甸存在較高的動蕩和分裂風(fēng)險，在這種局勢下，軍隊(duì)在政治生活中的強(qiáng)勢存在確實(shí)有利于維護(hù)國家的和平與穩(wěn)定，因此，無論2015年大選結(jié)果如何，軍隊(duì)左右政治局勢的格局短期內(nèi)不會改變。

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53-1227（2014）06-0102-19

* 趙瑾：北京外國語大學(xué)亞非學(xué)院副教授、中國駐緬甸大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處二等秘書