魏 賀，戴冀峰

(1.北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京100045；2.北京建筑大學，北京100044)

0 引言

公共交通優(yōu)先理念源于《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》(建城[2004]38號)?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)確立了公共交通在城市交通中的優(yōu)先地位?！秶鴦?wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》(國發(fā)[2012]64號)(以下簡稱《指導意見》)強調(diào)了公共交通發(fā)展在城市交通發(fā)展中的首要位置。

為貫徹落實國家城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，交通運輸部于《關(guān)于開展國家公交都市建設(shè)示范工程有關(guān)事項的通知》(交運發(fā)[2011]635號)(以下簡稱《通知》)中提出公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展的戰(zhàn)略導向，要求“十二五”期間組織開展國家“公交都市”建設(shè)示范工程，并先后確定了第一批15個、第二批22個創(chuàng)建城市。

在公共交通優(yōu)先發(fā)展政策的強力推動和地方政府積極參與“公交都市”申報的背景下，交通運輸部從總體要求、主要任務(wù)、項目管理和保障措施等方面進一步推進了“公交都市”創(chuàng)建工作。然而，其出臺的《公交都市考核評價指標體系》(交運發(fā)[2013]387號)(以下簡稱《體系》)，卻引發(fā)城市交通業(yè)界與學界的激烈爭論[1-2]。

1 《體系》解讀

1.1 《體系》構(gòu)成特征

《體系》中納入20個考核指標(A)、10個參考指標(B)和3個特色指標的主要依據(jù)為《指導意見》的7項發(fā)展政策和6項發(fā)展機制。依重要性排序，考核指標前五位依次為公共交通機動化出行分擔率、公共汽(電)車線路網(wǎng)比率、公共交通車站500 m覆蓋率、萬人公共交通車輛保有量，以及公共交通正點率；參考指標前三位依次為公共交通出行分擔率(不含步行)、公共交通人均日出行次數(shù)，以及公共汽(電)車線路網(wǎng)密度。

《體系》由規(guī)劃實施、管理運營和用戶服務(wù)三個層次構(gòu)成“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，見圖1。規(guī)劃實施層次包括規(guī)劃實施和土地利用2個屬性的17個指標；運營管理層次包括運營管理、安全性、車輛狀態(tài)、制度設(shè)計和智能化5個屬性的9個指標，基本滿足《指導意見》中樹立優(yōu)先發(fā)展公共交通理念的要求，即“在規(guī)劃布局、設(shè)施建設(shè)、技術(shù)裝備、運營服務(wù)等方面，明確公共交通發(fā)展目標，落實保障措施”；用戶服務(wù)層次包括可靠性、速度、擁擠度和滿意度4個屬性的4個指標，無法滿足《指導意見》中建立持續(xù)發(fā)展機制的要求，即“制定公共交通運營的服務(wù)標準，構(gòu)建服務(wù)質(zhì)量評價指標體系”。

1.2 業(yè)界爭論與學界研究

交通運輸部認為《體系》是考核與評價“公交都市”的重要參考依據(jù)，各申報城市須按其編制城市公共交通發(fā)展水平報告和“公交都市”創(chuàng)建實施方案，實施方案中所提出各項指標的創(chuàng)建目標值則作為專家評審和“公交都市”創(chuàng)建成效驗收考核的依據(jù)。《體系》的主要目的在于明確各級政府部門績效考核內(nèi)容，建立各相關(guān)企業(yè)服務(wù)考評制度，健全公眾參與途徑。因此其評價方法與官員績效考核中的“責任目標，任務(wù)分解”如出一轍。

當前，交通規(guī)劃業(yè)界對《體系》的爭論集中在7個方面：1)關(guān)鍵指標選取不當，如公共交通機動化出行分擔率、公共汽(電)車線路網(wǎng)比率、公共交通車站500 m覆蓋率等；2)指標選取遺漏，如平均發(fā)車頻率、平均換乘次數(shù)、平均換乘距離等；3)部分指標相似重復，如公共汽(電)車責任事故死亡率和軌道交通責任事故死亡率；4)指標屬性混淆，如公共交通乘客滿意度中的候車時間長度、換乘便捷度；5)對評價體系和方法理解有偏差、計算方法簡單，羅列評價指標無法形成評價體系，缺乏科學合理、具備一定理論深度的評價方法；6)特色指標不足，限制公共交通創(chuàng)新發(fā)展；7)指標確定過程缺乏部委間溝通和業(yè)界討論。

而交通規(guī)劃學界對《體系》的研究集中在3個方向：1)“公交都市”績效評估指標體系和城市公共交通服務(wù)質(zhì)量評價指標體系[3-4]；2)公交出行分擔率的適用性[5]；3)運營管理效率和用戶服務(wù)主觀性的評價方法[6]。

2 理念更新與結(jié)構(gòu)重塑

圖2 各場景具體參數(shù)設(shè)置及車站間客流關(guān)系Fig.2 Design parameters in each case and passenger flow between different stops

“倒金字塔”結(jié)構(gòu)的“公交都市”考核評價指標體系，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視高質(zhì)量用戶服務(wù)，并未深刻領(lǐng)悟公共交通中的“以人為本”理念。因此，有必要從面向乘客的需求導向指標和高質(zhì)量的用戶服務(wù)兩個角度進行理念更新，并以此為基礎(chǔ)重塑《體系》的層次結(jié)構(gòu)。

2.1 面向乘客的需求導向指標

“公交都市”考核評價指標的理念更新應(yīng)以面向乘客的需求導向為主、面向基礎(chǔ)設(shè)施的供給導向為輔。需求導向指標與供給導向指標的區(qū)別在于作用主體不同，二者對最終結(jié)論的影響主要體現(xiàn)為系統(tǒng)性差異，供給導向指標評價結(jié)論往往優(yōu)于需求導向指標，即用戶評價主觀感知值常低于設(shè)施評價客觀物理值；同時兩者又具有緊密聯(lián)系，通過改善供給導向指標的公共交通服務(wù)可以大幅度提升需求導向指標的評價值。

以考核指標“公共交通正點率”為例解釋系統(tǒng)性差異。如圖2所示，假設(shè)某公共交通線路以節(jié)點1為起始站，節(jié)點5為終點站，經(jīng)停節(jié)點為2，3，4三個中途站，發(fā)車頻率為10班次·h-1，全程運行時間為32 min，客流需求為1 000人·h-1。場景1為標準運營時刻表；場景2為2→3區(qū)間出現(xiàn)非常態(tài)擁堵、3→5區(qū)間維持晚點運營；場景3為2→3區(qū)間出現(xiàn)非常態(tài)擁堵、3→5區(qū)間提速補償運營。

《通知》要求各創(chuàng)建城市公共交通正點率較2010年提升10個百分點以上。假設(shè)各創(chuàng)建城市的目標值可達到60%～70%，統(tǒng)計小時內(nèi)晚點到站車輛的平均等待人數(shù)為正點到站車輛的1.5(2.0)倍，則乘客感知的公共交通正點率應(yīng)為50.0%～60.9%(42.9%～53.8%)，即車輛統(tǒng)計正點率大于乘客感知正點率，見表1。需求導向指標與供給導向指標的差異性高達9.1%～17.1%，意味著若采用供給導向指標，創(chuàng)建城市的公共交通正點率指標實質(zhì)上并未達標，亦有浪費一年期財政補貼之嫌。

表1 公共交通正點率估算Tab.1 Public transit on-time arrival estimation

《體系》遵照“快2慢5”(實際末站到站時間比計劃排班早2 min或晚5 min以內(nèi)記為末站到站正點)原則定義正點率。為確保高正點率，公共交通運營企業(yè)可通過調(diào)整運營計劃降低晚點風險，線路駕駛?cè)丝赏ㄟ^非擁堵路段提速運行補償晚點時間，然而高正點率常掩蓋乘客晚點率，忽視乘客時間損失極有可能導致客源流失。場景1和場景3車輛統(tǒng)計正點率均高達100%；場景3的2→3區(qū)間擁堵導致節(jié)點1和節(jié)點2上車至節(jié)點3下車的客流合計350人晚點，乘客感知正點率僅達到65%。

乘客時間損失由車站等待時間損失、車內(nèi)旅途時間損失和誘發(fā)連鎖時間損失三部分組成。各場景乘客時間損失見圖3。車站等待時間損失由發(fā)車頻率和擁堵延誤時間決定，通常認為發(fā)車間隔的50%值為平均等待時間值，則圖2中乘客平均等待時間為3 min；相比場景1，場景3中的候車乘客需額外付出35.0%的等待時間；相比場景2，場景3中的提速補償策略無法大幅降低車站等待時間損失，即已構(gòu)成候車乘客時間損失的事實。車內(nèi)旅途時間損失由路段運行時間決定；相比場景1，場景2中的車內(nèi)乘客需額外付出22.4%的旅途時間；相比場景2，場景3中的提速補償策略可降低54.5%的車內(nèi)旅途時間損失，即從設(shè)施和運營角度改善公共交通服務(wù)可有效提升用戶服務(wù)質(zhì)量。誘發(fā)連鎖時間損失由出行鏈構(gòu)成和各交通方式運營時刻決定，具有不確定性和累加性，在高峰時段常出現(xiàn)“墨菲定理”現(xiàn)象。

2.2 高質(zhì)量的用戶服務(wù)

“公交都市”考核評價指標的理念更新還應(yīng)側(cè)重高質(zhì)量的用戶服務(wù)，無論是運營者所提供的還是乘客主觀所感知的。以《體系》為代表的中國公共交通評價體系，注重規(guī)劃實施的精細有效和運營管理的高效智能，選取易于客觀量化的績效指標作為評價依據(jù)，卻忽視乘客對高質(zhì)量服務(wù)的固有需求。以《公共交通通行能力和服務(wù)質(zhì)量手冊》(Transit Capacity and Quality of Service Manual,TCQSM)[7-8]為代表的國外公共交通評價，將服務(wù)質(zhì)量提升至評價體系頂層，在滿足乘客需求與目標的前提下，再對公共交通通行能力、速度和可靠性，車站各要素服務(wù)能力和運營管理進行評價。公共交通服務(wù)質(zhì)量指標應(yīng)面向乘客，不同于面向基礎(chǔ)設(shè)施的道路服務(wù)質(zhì)量指標和面向運營管理的效用經(jīng)濟指標，片面強調(diào)設(shè)施規(guī)模擴大和運營效益最大化而忽視服務(wù)質(zhì)量的提升是對公共交通優(yōu)先發(fā)展的一種扭曲認識。

圖3 各場景乘客時間損失Fig.3 Time loss of passengers in each case

圖4 “正金字塔”層次結(jié)構(gòu)Fig.4“Pyramid”hierarchical structure

圖5 “公交都市”第一批創(chuàng)建城市公共交通機動化出行分擔率Fig.5 Public transit mode share in the first batch of designated“transit-oriented cities”

TCQSM認為，服務(wù)質(zhì)量是從乘客角度出發(fā)，通過客觀量測或主觀感知得出對公共交通服務(wù)的整體評價，包含公共交通服務(wù)的可用性和舒適便捷性?？捎眯詻Q定公共交通能否作為一種出行方式，舒適便捷性則是出行者選擇該方式的權(quán)重因素。TCQSM的研究基礎(chǔ)《公共交通考核評價系統(tǒng)構(gòu)建指南》(A Guidebook for Developing a Transit Performance Measurement System)[9]共提供8大類28小類130個子指標，見表2。

2.3 “正金字塔”層次結(jié)構(gòu)

理念更新下的“公交都市”考核評價指標體系可構(gòu)成法律法規(guī)與制度設(shè)計、規(guī)劃實施、管理運營以及用戶服務(wù)四個層次的“正金字塔”結(jié)構(gòu)，見圖4。法律法規(guī)與制度設(shè)計層次需預留國家、省、市三級城市公共交通法規(guī)體系相關(guān)指標[10-11]，以保障公共交通的土地供給、資金保障、補貼扶持、績效考評、公眾參與等。規(guī)劃實施層次在修正重組現(xiàn)有指標的基礎(chǔ)上，考慮補充空間引導性指標，如客流走廊與骨干網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)調(diào)性、客源中心布局適配性等，以及分層居住人口與就業(yè)崗位指標。運營管理層次需補充完善經(jīng)濟性指標，如運營支出、運營收益、系統(tǒng)成本、單位乘客補貼、單位里程費用等。用戶服務(wù)層次需補充完善需求導向型的公共交通服務(wù)質(zhì)量指標，如可靠性、快捷性、舒適性、便利性、經(jīng)濟性、安全性、清潔性等。

表2 《公共交通考核評價系統(tǒng)構(gòu)建指南》評價指標Tab.2 Evaluation indicators in AGuidebook for Developing a Transit Performance Measurement System

表3 “公交都市”類型Tab.3 Type of“transit-oriented cities”

3 相關(guān)問題探討

3.1 溯源“公交都市”

《通知》與《體系》并未對“公交都市”進行明確定義，易導致實施推進過程中“公交”與“都市”的割裂對待，混淆“公交都市”與“城市公交”的概念。“公交都市是一個區(qū)域，它的公共交通服務(wù)與城市形態(tài)互相配合默契，是可以有效發(fā)揮公交優(yōu)勢的地方”[12]。遺憾的是，“公交都市”理念原著[13]并未給出明確定義，僅劃分為4種類型，即具有適應(yīng)能力的城市(Adaptive Cities)、具有適應(yīng)能力的公共交通(Adaptive Transit)、強中心城市(Strong-Core Cities)、混合型的具有適應(yīng)能力的城市和公共交通(Hybrids:Adaptive Cities and Adaptive Transit)，見表3。

3.2 公交出行分擔率

《體系》的關(guān)鍵指標“公共交通機動化出行分擔率”源于綜合交通規(guī)劃，用于度量交通方式的中長期變化，反映公共交通在居民機動化出行結(jié)構(gòu)上的特征。該指標的現(xiàn)狀值與目標值分別通過居民出行調(diào)查和交通需求模型確定，易受數(shù)據(jù)質(zhì)量、計算方法和人為因素等影響，導致客觀性不強并具有一定的不確定性。由于公交出行分擔率還具有多種表現(xiàn)形式，不同城市、不同部門、不同統(tǒng)計口徑的對比性較差，如全方式、全方式不含步行、機動化方式、分公共交通方式、分出行目和分時空等。

“公交都市”的建設(shè)核心要求“從源頭上調(diào)控城市交通需求總量和出行結(jié)構(gòu)”，認為交通需求和出行結(jié)構(gòu)具有同等重要性。兩者間存在著需求為因、結(jié)構(gòu)為果的客觀聯(lián)系，單純追求理想出行結(jié)構(gòu)，忽視理性控制需求，是目標導向上的“舍本逐末”。

“公交都市”第一批創(chuàng)建城市的公共交通機動化出行分擔率見圖5。現(xiàn)狀值最高為大連68%，最低為長沙34%，均值為51.7%；目標值最高為大連70%，最低為哈爾濱55%(交通運輸部已要求更正為60%[14])，均值為60.5%；現(xiàn)狀均值與目標均值相差8.8%，年均提升值約為2%。然而，北京市六環(huán)路內(nèi)公共交通機動化出行分擔率耗時9年僅提升9.5%，由2005年42.8%提升至2013年52.3%，年均提升值僅為1%。

圖6 2005—2013年北京市分方式出行分擔率、出行總量及其年增長率Fig.6 Travel mode share,total travel demand and its annual growth rate in Beijing from 2005 to 2013

以北京市為例進行分析，見圖6。從分擔率角度來看，機動化分擔率的大幅提升主要依靠軌道交通建設(shè)的帶動，并以犧牲自行車出行為代價，同時伴隨公共汽(電)車和小汽車分擔率的緩速下降；從出行總量角度分析，2007年“一卡通”4折優(yōu)惠、2008年奧運會和2011年小客車數(shù)量調(diào)控等交通政策的影響巨大，截至2012年，小汽車和公共汽(電)車出行總量差值保持在150萬人次浮動；從出行總量年增長率角度考慮，自行車和軌道交通的年增長率截然不同，2008年后各方式年增長率顯著下降，2010—2011年小汽車出行呈現(xiàn)負增長，2012—2013年公共汽(電)車出行呈現(xiàn)負增長。

3.3 創(chuàng)新發(fā)展

公共交通創(chuàng)新發(fā)展是公共交通優(yōu)先理念實踐階段的基本要求和必然產(chǎn)物，不僅是對資金、資源、信息、人才、理念等關(guān)鍵要素的整合，還是學術(shù)研究與工程技術(shù)發(fā)展的強勁動力。然而《通知》并未涉及創(chuàng)新發(fā)展，《指導意見》僅在機制體制創(chuàng)新和拓寬投資渠道的金融服務(wù)上略有提及，《體系》則以不超過3個的特色指標對創(chuàng)新發(fā)展進行評價。公共交通創(chuàng)新發(fā)展的成功案例和實踐經(jīng)驗可參考美國聯(lián)邦公共交通管理局的“客流增長創(chuàng)新實踐”(Innovative Practices for Increased Ridership)項目[15]?！肮欢际小辈糠值谝慌鷦?chuàng)建城市特色創(chuàng)新指標見表4。

4 結(jié)語

“公交都市”創(chuàng)建工作需關(guān)注五方面的問題：

1）第一批“公交都市”創(chuàng)建城市均定位于“具有適應(yīng)能力的城市”，強調(diào)“公共交通引導土地發(fā)展”模式，進而發(fā)揮對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用。鑒于當前交通規(guī)劃法定地位和長期以來與城市規(guī)劃間的“兩層皮”矛盾，實現(xiàn)該模式更多依靠的是政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國際經(jīng)驗表明，該模式的實現(xiàn)需要漫長歷程，五年創(chuàng)建過程極有可能得到“取法乎上，僅得其中；取法乎中，僅得其下”的結(jié)果。

2）各創(chuàng)建城市需明確自身發(fā)展階段，理解交通政策對交通需求和出行結(jié)構(gòu)的重大影響。

3）在機動化出行結(jié)構(gòu)中，公共汽(電)車和小汽車作為道路承載主體，在出行總量和結(jié)構(gòu)上既緊密聯(lián)系又相互制約。緊密聯(lián)系表現(xiàn)在如北京市交通結(jié)構(gòu)中二者發(fā)展態(tài)勢的同步性(見圖6a)；相互制約表現(xiàn)在道路擁堵時公共交通出行必不暢達、道路通暢時又不必選擇公共交通出行。

4）為了確保提升公共交通機動化出行分擔率，軌道交通和快速公交等大運量交通骨干系統(tǒng)成為各創(chuàng)建城市首選。此類新建項目的客流預測結(jié)論能否經(jīng)得起推敲有待商榷；其轉(zhuǎn)移客流對小汽車方式影響甚微，香港經(jīng)驗表明由小汽車轉(zhuǎn)移至公共交通方式的比例不超過15%[16]；其誘增客流在一定程度上違背了調(diào)控出行總量的初衷。

5）“公交都市”創(chuàng)建工作不僅需要交通運輸部的動態(tài)監(jiān)管[17]，還需要公眾、業(yè)內(nèi)專家的參與和監(jiān)督，相關(guān)部門需進一步向社會開放各創(chuàng)建城市信息[18]，尤以實施方案中的創(chuàng)建目標和年度報告中的發(fā)展目標為重。

《體系》作為考核評價“公交都市”的重要參考依據(jù)，影響著城市公共交通發(fā)展水平報告、“公交都市”創(chuàng)建實施方案和公交都市創(chuàng)建工作年度報告，交通運輸部、各創(chuàng)建城市、交通規(guī)劃業(yè)界和學界均應(yīng)意識到補充完善考核評價指標體系的必要性和緊迫性。

表4 “公交都市”部分第一批創(chuàng)建城市特色創(chuàng)新指標Tab.4 New innovation evaluation indicators from some of the first batch of“transit-oriented cities”

[1]中國交通技術(shù)網(wǎng).《公交都市考核評價指標體系》引行業(yè)熱議[EB/OL].2014[2014-05-15].http://www.tranbbs.com/news/cnnews/news_119945.shtml.

[2]城市交通網(wǎng).中國城市交通規(guī)劃2013年年會暨第27次學術(shù)研討會[EB/OL].2014[2014-05-15].http://www.chinautc.com/templates/H_nianhui/index.aspx?nodeid=3942.

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[5]凌小靜，楊濤，施泉.關(guān)于公共交通出行分擔率指標的探討[C]//中國城市規(guī)劃學會城市交通規(guī)劃學術(shù)委員會.2013年中國城市交通規(guī)劃年會暨第27次學術(shù)研討會論文集.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014：119.

[6]魏賀，戴冀峰.對“公交都市”考核評價指標體系的深入思考[C]//中國城市規(guī)劃學會城市交通規(guī)劃學術(shù)委員會.2013年中國城市交通規(guī)劃年會暨第27次學術(shù)研討會論文集.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014：130.

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[17]中華人民共和國交通運輸部.交通運輸部辦公廳關(guān)于進一步加強公交都市創(chuàng)建工作動態(tài)監(jiān)管有關(guān)事項的通知(廳運字[2014]74號)[EB/OL].2014[2014-05-15].http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201404/t20140425_1610489.html.

[18]中華人民共和國交通運輸部.公交都市建設(shè)示范工程[EB/OL].2014[2014-05-15].http://www.moc.gov.cn/zhuantizhuanlan/gonglujiaotong/gongjiaods/.