（西安交通大學，陜西 西安 710049）

一、我國的城市再生議程及特點

自1949年建國至20世紀80年代改革開放以前，我國地方城市發(fā)展的一個鮮明特點是總體上都受到中央的集中調(diào)控與較強的國家意識形態(tài)主導。在這一時期，市政當局和城市規(guī)劃者也都信奉社會主義模式的發(fā)展要優(yōu)于資產(chǎn)階級或資本主義的發(fā)展環(huán)境，因而，社會主義模式下的城市環(huán)境也更具有適于人們生活的物質(zhì)與精神空間[1]。20世紀 80年代改革開放以來，中央政府將經(jīng)濟發(fā)展置于國家發(fā)展政策中的重要地位。當城市的經(jīng)濟發(fā)展受到以前計劃經(jīng)濟體制的束縛時，大規(guī)模的制度性改革就隨之出現(xiàn)了[2]。有學者認為這種改革的根本在于國家發(fā)展政策上對中央控制權(quán)以及對國有財產(chǎn)管理權(quán)的去中心化(包括對居民住房和土地使用權(quán)的管理權(quán))[3]。中國以前社會主義模式下的城市發(fā)展政策逐步地向社會主義市場經(jīng)濟模式開始轉(zhuǎn)型。

財政權(quán)力的下放與再分配為地方市政當局提供了許多空間和機遇。不過，在新的稅收制度下，地方政府也面臨著需要靠地方發(fā)展來增加地方收入的壓力。1988年的土地改革和住房制度改革為地方政府通過房地產(chǎn)開發(fā)項目來獲得巨額經(jīng)濟回報提供了可能[4]。隨著城市發(fā)展理念以及管理政策/機制的轉(zhuǎn)變，許多私營部門開始在城市發(fā)展過程中涌現(xiàn)，并發(fā)揮出越來越重要的影響作用。20世紀90年代見證了席卷全國的房產(chǎn)主導的城市再開發(fā)現(xiàn)象。不過，房地產(chǎn)大開發(fā)在繁榮地方經(jīng)濟的同時也給城市環(huán)境帶了巨大影響，包括給歷史城區(qū)和地段帶來許多無法逆轉(zhuǎn)的改變[5]。到了21世紀初時，人們意識到之前過于武斷的城市發(fā)展策略給許多城市帶來了社會和環(huán)境方面的挑戰(zhàn)。相應地，不少城市的地方發(fā)展政策也開始逐漸發(fā)生變化。盡管經(jīng)濟發(fā)展仍然是地方城市發(fā)展中的重要內(nèi)容，不少地方政府近年開始提出了多方位與更加全面的城市發(fā)展和城市再生策略[6-7]。

回顧我國轉(zhuǎn)型期社會主義制度下的城市規(guī)劃與建設特點，自建國以來，我國的城市發(fā)展過程可以簡要劃分為如下五個階段：①計劃經(jīng)濟下圍繞工業(yè)場地規(guī)劃發(fā)展的城市物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與建設(1949～1965)；②文化大革命當中伴隨動蕩的政治環(huán)境而開展的城市發(fā)展(1966～1976)；③轉(zhuǎn)型期社會主義市場經(jīng)濟體制下的城市規(guī)劃與制度改革(1980年代后期)；④經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期由房地產(chǎn)主導和以發(fā)展經(jīng)濟為目標的城市發(fā)展(1990年代)；⑤快速城市化和整合式城市規(guī)劃與發(fā)展需求(被形象地稱為：中國城市規(guī)劃的第三個春天)(2000年以來)。

我國自 1949年以來的城市發(fā)展歷程表明，伴隨著我國的社會發(fā)展從社會主義向市場經(jīng)濟體制的逐漸演變，我國的城市再生政策在不同時期都具有明顯的特點。大致來講，影響我國城市再生活動的幾個關(guān)鍵因素包括：地方政府、城市規(guī)劃專業(yè)人士、地方社區(qū)人員、和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。這些因素當中，地方政府與政治意識形態(tài)往往發(fā)揮著重要的指導作用；在市場經(jīng)濟的過渡時期，除了地方政府與政治意識形態(tài)，城市再生過程往往也需要滿足促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要。在這過程當中，地方社區(qū)所發(fā)揮的作用非常有限，而且往往在以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標的城市發(fā)展過程中成為利益受害者；不過，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在地方房地產(chǎn)再開發(fā)和創(chuàng)造地方稅收方面則表現(xiàn)得非常活躍?；仡櫸覈鞘幸?guī)劃與建設的歷史可見，規(guī)劃師在城市再生過程中的角色也發(fā)生了很大的變化。不過，在當前中國，不少城市規(guī)劃師的工作仍然主要集中在繪制規(guī)劃藍圖方面，而這種藍圖經(jīng)常以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展和表達當?shù)貦?quán)威部門的意識形態(tài)為前提。為了更好地了解這些因素是如何在我國地方城市的再生過程中發(fā)揮作用的，接下來本文以西安鼓樓回民區(qū)為例進一步闡述。

二、建國以來西安的城市規(guī)劃與建設簡述

作為一個內(nèi)陸城市，1949年建國初期，西安市的城市規(guī)劃與發(fā)展政策傾向于滿足地方工業(yè)的發(fā)展需要[8]。在文化大革命時期，與國內(nèi)許多其他城市一樣，西安的第一次總體規(guī)劃被迫中斷，當時的城市建設與發(fā)展政策主要針對具體職能部門的需要來開展。這種城市發(fā)展特點也導致形成了之后中國城市中特有的細胞式經(jīng)濟發(fā)展模式(Cellular Economy)。不過，由于西安自 1953年以來已經(jīng)形成了完整的總體規(guī)劃方案，因此文化大革命時期的不少城市建設活動仍然大體控制在總體規(guī)劃設定的框架內(nèi)進行[9]。1978年之后，西安市政當局及時修訂并提出了第二次總體規(guī)劃方案。這個方案在一定程度上延續(xù)了第一次總體規(guī)劃的內(nèi)容。工業(yè)建設在城市發(fā)展中的重要性仍然受到很大重視。值得注意的是，第二次總體規(guī)劃將歷史城市特色的保護和發(fā)展旅游業(yè)提到了很重要的位置。事實上到了1990年代，隨著越來越多的游客來西安觀賞當?shù)氐臍v史文化遺跡，傾向于發(fā)展旅游業(yè)的城市建設活動在一定程度上偏離了第二次總體規(guī)劃所設立的城市保護政策。面對這種問題，1990年代提出的西安第三次總體規(guī)劃突出了高新產(chǎn)業(yè)在當?shù)爻鞘邪l(fā)展政策中的主導地位[10]。同時,隨著國家有償土地使用權(quán)政策的頒布，房地產(chǎn)行業(yè)在西安城市建設當中大肆興起，并逐漸成為地方政府發(fā)展地方財政稅收的重要手段[11]。例如，1998年西安市的房地產(chǎn)開發(fā)投資額約38億元，到2006年這一數(shù)字翻了7.5倍，達到了286億元。與此同時，西安市來自房地產(chǎn)業(yè)的財政收入則翻了10倍之多，從1998年的12億元發(fā)展到了2006年的125億元。

隨著自 2000年以來的中國西部大開發(fā)和快速城市化政策，西安之前那種圍繞舊城區(qū)的規(guī)劃和發(fā)展策略已無法滿足市場化的城市發(fā)展需求。同時,西安舊城區(qū)也由于擔負了太多的功能而導致出現(xiàn)不少城市問題。針對新時代下西安的城市發(fā)展機遇以及種種挑戰(zhàn)，西安市政府于 2005年開始編制第四次總體規(guī)劃，并于 2008年獲國務院批復通過。該規(guī)劃試圖重組西安的城市空間及其工業(yè)布局，以滿足市場經(jīng)濟的需要。為了吸引更多的投資，該規(guī)劃提出進一步改善當?shù)氐某鞘形镔|(zhì)環(huán)境，同時提出使當?shù)氐膬?yōu)秀文化與城市面貌得到再生。不過，地方推行的城市保護策略仍比較強調(diào)地方旅游業(yè)的發(fā)展，以致不少城市保護實踐活動可能會與學術(shù)界公認的保護策略與措施相左。例如，根據(jù)國際古跡遺址理事會(ICOMOS)頒布的公約，活態(tài)文化遺產(chǎn)的保護非常強調(diào)對歷史環(huán)境當中的原住居民的傳統(tǒng)生活內(nèi)容進行保護，并鼓勵原住民在保護過程中的廣泛參與。不過，這些內(nèi)容在市場化傾向的城市發(fā)展過程中常常被削弱甚至被忽略[12-13]。

圖1 鼓樓回民區(qū)在西安舊城區(qū)的位置圖

圖2 大麥市與灑金橋及兩條拓寬道路位置圖

三、 案例分析：西安鼓樓回民區(qū)

本研究所選案例為西安鼓樓回民歷史街區(qū)（簡稱回民區(qū)）。該歷史街區(qū)是西安歷史文化名城中的一個再生歷史街區(qū)，同時是一個廣受歡迎和知名的旅游與商業(yè)中心?；孛駞^(qū)位于西安舊城最核心的明城區(qū)中心地帶，是為數(shù)不多的幾個宣布為完全保留的歷史街區(qū)之一。根據(jù) 2002年頒布的西安歷史文化名城保護條例，該歷史街區(qū)的保護范圍東起社會路、西至早慈巷；北起紅埠街、南至西大街。整個回民區(qū)面積約54公頃，總?cè)丝诩s60 000人，其中30 000人為穆斯林[14-15]。該回民區(qū)也是西安市最大的穆斯林聚居區(qū)。其在西安市舊城區(qū)的地理位置如（圖 1）中黃色方塊所示，其中藍色代表舊城區(qū)的城墻與護城河所在地。

回民區(qū)因其所處地理位置的優(yōu)越性，為當?shù)芈糜螛I(yè)吸引了大量人流和資金，并因此也吸引著不少開發(fā)商的注意力。自上世紀 90年代，由于回民區(qū)及周邊區(qū)域在發(fā)展中面臨的若干問題與機遇，當?shù)卣噲D通過市場導向的途徑重新發(fā)展該區(qū)域。其突出特點是將回民區(qū)與西安市的旅游規(guī)劃體系進行整合開發(fā)。自 1997年，西安市政府決定在回民區(qū)推行再生計劃。隨著對當?shù)仄茢〉纳瞽h(huán)境進行改善，地方當局也希望通過更好地“保護”該歷史地段從而有利于當?shù)氐穆糜螛I(yè)發(fā)展[16]。為了實現(xiàn)地方當局的城市再生目標，當?shù)夭簧僭【用裥枰恢匦掳仓?。不過，由于回民特有的“依寺而居”的聚居生活習慣，以及該區(qū)域有利的商業(yè)地理位置，很多受影響的居民對在此實施的城市再生計劃表達出強烈的不滿，這嚴重影響了城市再生措施的順利實施。事實上，隨著當?shù)啬滤沽肿魧υ撛偕椖康挠绊?，這塊以前被認為可以吸引到大量資本的土地今日逐漸變成當?shù)卣H感棘手的地方。同時，由于回民區(qū)地處舊城區(qū)的中心地帶，對其更新再生的滯后也影響到了其周邊地段的建設發(fā)展。

1.市場導向的房屋重建再生計劃

由地方政府倡導的該地段再開發(fā)活動的一個顯著特點是，將土地產(chǎn)權(quán)由私營部門向公共所有進行轉(zhuǎn)化，并進而將土地使用權(quán)出租給私人開發(fā)商。這個活動于 1998年，首先從回民區(qū)的大麥市和灑金橋街道開始進行。大麥市與灑金橋街道位于回民區(qū)的西部(圖2)。該地段的歷史最早可追溯至清朝，根據(jù)已有研究，當時為駐扎在該地的回族士兵禮拜需要而修建了營里寺。此后，相關(guān)街道遂改為大門寺口，即大麥市[17]。經(jīng)過數(shù)百年的歷史發(fā)展，如今這里由于其濃厚的穆斯林生活氛圍，和頗具民族特色的傳統(tǒng)零售活動而遠近聞名。據(jù)調(diào)查，大麥市和灑金橋地段有超過 70%的居民以這種與當?shù)芈糜位顒酉⑾⑾嚓P(guān)的零售業(yè)為生計。

根據(jù)西安市政府頒布的保護與更新規(guī)劃，回民區(qū)被定位為帶有地方民族特色與傳統(tǒng)風貌的商貿(mào)居住區(qū)[15]。值得指出的是，該保護規(guī)劃也是地方政府一直致力實現(xiàn)的唐皇城復興規(guī)劃的一部分[12][15]。有學者指出，這種保護與再生規(guī)劃實踐也反應出當?shù)卣块T對城市現(xiàn)代化所持有的態(tài)度[9]。在大麥市與灑金橋地段的再生項目中，為了緩解當?shù)氐慕煌顩r，兩條街道將被拓寬(圖3)。現(xiàn)有的低層民居建筑將被新建的現(xiàn)代商業(yè)綜合體所取代，而再生規(guī)劃方案所涉及的原住居民將會被重新安置到舊城區(qū)之外的地方。圖3～5展示了大麥市與灑金橋街道的現(xiàn)狀以及地方政府頒布的再生規(guī)劃效果圖。

圖3 大麥市與灑金橋現(xiàn)狀

圖4 灑金橋的再生規(guī)劃效果圖1

圖5 灑金橋的再生規(guī)劃效果圖2

自 1998年再生項目開始，大麥市街區(qū)的居民就開始與當?shù)卣陶動嘘P(guān)土地產(chǎn)權(quán)置換所產(chǎn)生的補償問題。目前回民區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)主要分為三類，即私人土地所有權(quán)、公共土地所用權(quán)、以及出租房所有權(quán)[16]。不過，地方政府從當?shù)鼐用袷种谢刭彿课菁巴恋厥褂脵?quán)的過程并不是一帆風順。經(jīng)過兩方的多次商討，地方政府也只獲得了極少一部分的房屋及土地產(chǎn)權(quán)。例如，在從實施方案北面的灑金橋路口到南面的大麥市路口總長約1 100米的街道中，地方政府在過去 10年中只收回了不到 100米的一段用地。

2.當?shù)厣鐓^(qū)和原住居民

如前所述，考慮到地方經(jīng)濟的發(fā)展，當?shù)卣c開發(fā)商都較傾向于通過回收土地使用權(quán)的方式來對該地段實施再開發(fā)。在大麥市和灑金橋街道項目中，地方政府頒布的重建再生方案共涉及約1 900戶家庭(或約3 000人口)，他們面臨著需要搬遷或被重新安置。涉及家庭中，大約90%為穆斯林民眾。許多住戶表達出他們對政府回購他們房產(chǎn)時所提出來賠償方案的擔憂。根據(jù)地方政府提供的土地補償價格與該地段土地的市場價格對比(表1)，可見兩者價格間存在著不少差距。許多居民擔心會由于負擔不起政府賠償金與將來原地新建樓宇之間的價格差，而最終不得不離開回民區(qū)。這意味著受影響的回民可能需要離開目前生活當中的清真寺，并也會因此失去已有的傳統(tǒng)生活方式和社區(qū)關(guān)系網(wǎng)。這種城市重建再生模式顯然影響到了原住居民的傳統(tǒng)生活及其商業(yè)利益，并可能因此影響地方政府與當?shù)鼐用裰g的相互信任與和諧關(guān)系。

表1：2005年3月西安市蓮湖區(qū)拆遷補償費與商品房之間的價格對比 （單位：元/平方米）

重建方案中涉及到的居民所據(jù)選擇性的討論。

(1)根據(jù)居民所擁有房屋的質(zhì)量與大小，進行相應的補償?？紤]到回民區(qū)將來新建住宅與當前居民所獲賠償之間存在著較大差異，這將使不少原有居民無法承擔將來的新建住宅。根據(jù)這種補償方式，許多人有可能將不得不離開回民區(qū)而去其他地方居住。值得注意的是，隨著原有居民的離去，回民區(qū)的傳統(tǒng)生活方式與習俗也將不同程度地會受到削弱，而這些非物質(zhì)的傳統(tǒng)生活方式、內(nèi)容與習俗在歷史地段的保護和再生過程中，應當是不可或缺的重要無形因素。

(2)當?shù)刂亟ǚ桨笇嵤┖?，用同等面積的新住宅與原有房屋進行交換。不過，在重建住宅的過渡時期，所涉及住戶將需要暫時居住在其他地方進行過渡。根據(jù)協(xié)議，在此期間的居民也會因此部分地得到經(jīng)濟補償。對不少居民來講，這個提議更具吸引力。但是，不少受影響的住戶卻對私人開發(fā)商和地方政府表示出了擔憂和不夠信任。這使得居民在做最后的選擇與決定時頗感猶豫。

四、結(jié) 語

自1949年建國以來，隨著我國的社會發(fā)展逐漸由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制進行轉(zhuǎn)變，我國歷史城市的保護與再生方案在不同歷史時期表現(xiàn)出了若干鮮明特點。總體上，歷史城市的再生方案表現(xiàn)出過于受經(jīng)濟利益所驅(qū)動，這在90年代后的城市發(fā)展政策中表現(xiàn)尤為明顯[18]。本文以西安鼓樓回民區(qū)為例，探討了城市重建再生政策在我國歷史城市中的實踐。在市場化導向的城市空間重組過程中，西安的城市再生政策傾向于促進地方經(jīng)濟的大發(fā)展。根據(jù)第四次總體規(guī)劃的要求，西安的城市再生規(guī)劃也需要滿足地方旅游業(yè)的發(fā)展需求。回民區(qū)的重建規(guī)劃與發(fā)展也被融入西安的整體歷史城市再生圖景中。90年代以來，西安地方政府大規(guī)模地對舊城區(qū)實施的重建再生規(guī)劃，使不少再生項目最終演變?yōu)橥恋嘏c經(jīng)濟利益的簡單置換。

不過，經(jīng)濟繁榮發(fā)展的同時也導致“文物保護與經(jīng)濟建設的矛盾日益突顯”，并“使[原本]屬于老城的文化遺產(chǎn)隨之大量消失”[19]。更為重要的是，當?shù)厣鐓^(qū)與原住居民的利益似乎并沒有得到應有的重視。盡管城市再生方案也為原住居民在重新安置中提供了一些選擇，不過，這些選擇較難兼顧到居民的當前與長遠利益。同時，當?shù)鼐用耖g長期建立的社會關(guān)系網(wǎng)與社區(qū)凝聚力，在居民重新安置過程中也會被打斷。這將影響到有關(guān)城市再生方案的順利實施，并甚至使地方政府與當?shù)鼐用裰g的相互信任都受到前所未有的挑戰(zhàn)。本文認為，為使西安歷史城區(qū)獲得適當?shù)谋Ｗo與再生，有必要進一步完善已有的城市再生機制和制度，并使地方社區(qū)和原有居民在城市再生過程中發(fā)揮出應有的重要作用。通過地方社區(qū)中各種社會資本的積累，以及對當?shù)刈魝鹘y(tǒng)生活內(nèi)容與習俗的保護，這將有力于西安歷史文化名城整體式保護與發(fā)展目標。這也將關(guān)乎到地方社區(qū)在城市再生過程中的廣泛參與，以及對我國歷史城市再生政策與措施的制度化控制和管理。

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