國企信息公開制度構(gòu)建之初探

黃淑文

摘 要：公民知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，是公民參與國家和社會事務(wù)管理的一項重要權(quán)利。中國是社會主義國家，國家為了保持公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主體地位，需要國企發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，國企在中國GDP份額中占有極大的比重。然而目前國企全民所有的性質(zhì)面臨“全民沒有”的尷尬局面。其中很大的原因就在于國企缺少公民的監(jiān)督，從公民知情權(quán)的角度來分析國企信息公開制度。

關(guān)鍵詞：國企；信息公開；知情權(quán)

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0010-02

一、公民知情權(quán)的概念考察

公民知情權(quán)，即指公民對于國家的重要決策、政府的公共事務(wù)以及社會上當前發(fā)生的與普遍公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件，有了解和知悉的權(quán)利。

有關(guān)知情權(quán)觀念的形成，有的學者認為可以追溯到美國立憲會議時期，當時賓州代表詹姆斯·威爾遜在會上提出“國民有權(quán)知道其代理人正在做或已經(jīng)做的事，對此絕不可任由秘密進行議事程序的立法機關(guān)隨意妄為”[1]。至于這一名詞，則于1945年由美國記者肯特·庫伯首先提出，其基本含義是公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國家應(yīng)最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息、尤其是政務(wù)信息的權(quán)利[2]。美國20世紀五六十年代興起的知情權(quán)運動，則將知情權(quán)這一觀念推向國際。自1945年德國基本法首先肯定知情權(quán)的憲法地位后，歐美以及日本等國家相繼在其本國憲法或法律中對其予以認可。

知情權(quán)的范圍廣泛，涉及領(lǐng)域眾多，證券法、消費者保護法等法律均有知情權(quán)的規(guī)定，只是稱謂略有不同，但這些知情權(quán)和本文所要探討的公民知情權(quán)存在較大的差異。首先，從牽涉的利益性質(zhì)來看，以上所要求的知情都是和相關(guān)人的私益直接關(guān)聯(lián)，公民知情權(quán)則并非如此，特別在公民參與議政，參加社會管理的過程中的知情權(quán)，可能和相關(guān)人的利益并非直接關(guān)聯(lián)，往往是公民出于對社會的關(guān)注，對政治事務(wù)的參與，其考慮更多的是公益。其次，就權(quán)利的法律根據(jù)而言，以上提及的知情權(quán)可在民商法中找到直接的依據(jù)，公民知情權(quán)則并非某一部門法所能窮盡，而必須歸結(jié)到國家的根本大法憲法。至于公民知情權(quán)的憲法依據(jù)，有的國家直接有規(guī)定，可以直接引用，有的國家則要借助憲法的解釋理論才能引證，德國屬于前者，中國則屬于后者。中國憲法第41條規(guī)定了公民批評、建議、控告、檢舉等權(quán)利。而這些權(quán)利的隱含之義就包括知情權(quán)。沒有知情權(quán)，這些權(quán)利不可能順利行使。當然，公民知情權(quán)也可在行政法等公法上找到根據(jù)，政府信息公開條例就是公民知情權(quán)的直接體現(xiàn)。

二、信息公開與公民知情權(quán)

信息公開是指政府或各組織機構(gòu)向公眾公開其所掌握的信息，使公眾可基于任何正當?shù)睦碛珊筒捎帽M可能簡便的方法獲得上述信息。自瑞典1776年《出版自由法》賦予報社轉(zhuǎn)載公文的權(quán)利設(shè)立公文公開制度至1966年美國制定《信息公開法》，信息公開制度才逐漸成為潮流，成為各國政府的法律義務(wù)。中國政府順應(yīng)形勢也于2007年頒布了《政府信息公開條例》。那么信息公開和公民知情權(quán)是一種什么樣的關(guān)系呢？

公民知情權(quán)是憲法意義上的權(quán)利概念，有其特定內(nèi)涵。公民知情權(quán)反映的是政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是一種公法上的權(quán)利。公民對于任何有可能對自己的權(quán)益產(chǎn)生重大影響的信息都有權(quán)全面知悉、了解，而這方面的信息卻往往被政府所壟斷，“據(jù)測算，政府部門掌握著全社會信息資源的80%以上”[3]。 因此，為了該權(quán)利的實現(xiàn)，政府有義務(wù)保證該信息獲取渠道的通暢與獲取方式的便利。信息獲取的手段中，一種是信息公開手段，公民被動的得知或者主動的汲??；一種是公民主動的提出，政府保障信息的提供。前一種是目前的趨勢，后一種在中國法律上也有體現(xiàn)，《檔案法》就規(guī)定公民持有效證件可以利用已開放的檔案?，F(xiàn)代社會信息量龐大，個體也往往只關(guān)心和自己相關(guān)的信息，這使大量公共信息游離于公眾視線之外而得不到應(yīng)有的關(guān)注。信息公開可使這些信息重回公眾的視野。另有學者提出知情權(quán)是一種帶有請求權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，它在正常情況下是依靠其義務(wù)方自覺履行其義務(wù)而實現(xiàn)的，但其作用主要體現(xiàn)在當義務(wù)方不履行其義務(wù)時，權(quán)利主體可以通過請求該義務(wù)人履行自己的義務(wù)來獲得相應(yīng)的救濟[4]。

通過以上的分析，我們認為信息公開是公民知情權(quán)的保障，公民知情權(quán)是信息公開的前提和基礎(chǔ)，二者關(guān)系就體現(xiàn)在公民知情權(quán)的行使，信息公開義務(wù)的履行上。

三、國企信息公開必要性的理論分析

（一）國企的公有性質(zhì)決定其有向公民公開信息的義務(wù)

從國際上看，國企僅指一個國家的中央政府或聯(lián)邦政府投資或參與控制的企業(yè)。而在中國，國企還包括由地方政府投資控股的企業(yè)。國企是全民所有制企業(yè)，這是國企的性質(zhì)。全民所有制企業(yè)，就是指企業(yè)生產(chǎn)資料歸全體人民共同所有的企業(yè)。國企的生產(chǎn)經(jīng)營由中央和地方國資委監(jiān)管。政府的意志和利益決定了國企的行為。

國企表面上只有一個投資主體，即國家，但作為全體公民的聯(lián)合體和代理人，國家并不是最終的投資主體。國企實質(zhì)上是全體國民共同投資設(shè)立的，即所謂全民所有制企業(yè)，國企有著比上市公司數(shù)量更大的投資主體。國民將財產(chǎn)委托給政府，或者說政府將國民手中的閑散財產(chǎn)聚合起來，投資設(shè)立國企，然后再由政府按照國民的意愿將企業(yè)委托給經(jīng)營者，在這種雙重委托關(guān)系中，最終的委托人，即投資人有權(quán)知道自己資產(chǎn)的運營情況[5]。最終的委托人是“全民”，表現(xiàn)為個體就是公民，因此通過對國企性質(zhì)的探討，從最終投資人知情權(quán)的角度上看，國企有義務(wù)向公眾公開相關(guān)信息，這不僅是對全民所有權(quán)的尊重，也是對公民知情權(quán)的保障。

（二）信息公開所能實現(xiàn)的公民監(jiān)督有利于國企更好的運營

從經(jīng)濟學理性人的角度講，每個人都是自己財產(chǎn)的最佳管理者，理性的經(jīng)濟人對自己的財產(chǎn)不僅限于管理和占有，還有保值增值的欲望。但是，國企不可能由全民來經(jīng)營。從現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的角度上講，即使全民擁有所有權(quán)，也并不意味著需要全民來經(jīng)營，聘請專業(yè)的經(jīng)理人更符合管理的需要。盡管如此，若企業(yè)缺乏必要的監(jiān)督，國企勢必滋生貪腐等問題。國企負有信息披露的義務(wù)，公民就可憑借對國企相關(guān)信息的了解對國企的生產(chǎn)經(jīng)營進行監(jiān)督，這就可以使國企無法規(guī)避很多問題，特別是一些重大經(jīng)營性決策問題，從而有效地防止貪腐問題的發(fā)生。另外，信息公開義務(wù)的存在，使經(jīng)營者暴露在公眾的監(jiān)督之下，這對其自律意識的養(yǎng)成也有幫助。endprint

四、國企信息公開的制度構(gòu)建

國企因其公有性質(zhì)以及監(jiān)管的需要而使信息公開有其必要。而信息公開的質(zhì)量直接影響到公民知情權(quán)的實現(xiàn)，公民監(jiān)督的有效性。這就要求我們對以下的問題做出回答，需要公開哪些信息，如何公開，如何保證有效的公開。我們從目的，即保障有效的公開入手，對國企信息公開制度進行初步探討。

（一）信息公開應(yīng)符合及時、準確、真實、全面、易得原則

信息公開的及時體現(xiàn)了信息時效性的要求。準確、真實的信息則是公民作出正確判斷的前提，是正確行使權(quán)利的關(guān)鍵。有的學者提出了保證信息公開準確真實的一些制度設(shè)計，如保證義務(wù)、審核監(jiān)管制度、公開資料鑒證制度、法律責任保障制度等[5]。這些制度對保障信息質(zhì)量具有積極的意義。

全面的信息有助于公民作出整體的判斷。全面并非要求國企公布全部信息，但要“足夠”?！白銐颉币笮畔⒃谫|(zhì)上要足夠重大，有份量，量上要充足。信息易得是指獲取信息的渠道暢通，公民通過國企官網(wǎng)、公共圖書館、閱覽室等途徑便可了解到這些信息，而不必為獲取信息投入過多的精力。對此，有學者提出建立一個中央信息披露互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，負責中央企業(yè)的財務(wù)經(jīng)營等信息，地方設(shè)立地方國企的信息披露網(wǎng)站，向所在地社會公眾披露信息[6]。筆者以為，此舉甚為可取。

（二）國企信息公開立法應(yīng)循公開為原則，不公開為例外

美國在政府信息公開方面的影響巨大，其原因就在于確立了公開為原則，不公開為例外的原則。美國信息公開法規(guī)定了9條公開的例外，除此之外一律公開，從此將政府最大限度的置于公眾監(jiān)督之下，因而成為各國效仿的對象。中國《政府信息公開條例》也一定程度上采納了國外的主張，在其第8條規(guī)定了公開的例外，即“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”。從整體上看，條例一方面規(guī)定了主動公開的基本要求和公開的內(nèi)容，也規(guī)定了各級政府主動公開政府信息的重點，還規(guī)定了公民、法人和其他組織可以依法申請公開的信息。另一方面，也規(guī)定了政府公開信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的不能公開，除此之外，都可以公開。我們認為國企信息公開立法可以參考《政府信息公開條例》的范式，繼續(xù)堅持公開為原則，不公開為例外。

（三）具體的國企信息公開立法可以參考上市公司的模式運行

以上兩個方面都是從原則的角度上進行的，在這里我想提出國企信息公開立法的一些設(shè)想，就是國企的信息公開可以參考上市公司信息披露的相關(guān)法律運行，需要公布的信息也可參照證券法關(guān)于上市公司公告的有關(guān)規(guī)定，比如證券法關(guān)于上市公司上半年會計年度結(jié)束之日起2個月內(nèi)提交和公開中期報告，每一會計年度結(jié)束之日起4個月內(nèi)提交和公布年度報告以及有關(guān)臨時報告的規(guī)定。我們認為國企和上市企業(yè)都有保障知情權(quán)的要求，如若上市公司都有公告的義務(wù)，作為全民所有的國企更是責無旁貸。

參考文獻：

[1] 曾湘瓊.公民知情權(quán)與政府信息公開探討[J].科教導(dǎo)刊，2012，（2）.

[2] 謝鵬程.公民的基本權(quán)利[M].北京：中國社會科學出版社，1999：263.

[3] 趙正群.得知權(quán)理念及其在中國的初步實踐[J].中國法學，2001，（3）.

[4] 黃娟.論民事訴訟中當事人的知情權(quán)[J].法學評論，2004，（1）.

[5] 馮鴻光.國企信息公開立法初探[J].中山大學學報論叢，2006，（4）.

[6] 綦好東，黃躍群.中國非上市國企信息公開披露：現(xiàn)狀分析與制度設(shè)計[J].管理世界，2009，（2）.

[責任編輯 劉嬌嬌]endprint