關(guān)于如何破解文山市項目建設用地瓶頸問題的思考

林威進

（中共文山市委辦公室，云南 文山 663000）

關(guān)于如何破解文山市項目建設用地瓶頸問題的思考

林威進

（中共文山市委辦公室，云南 文山 663000）

保護土地和確保建設用地需求是經(jīng)濟社會發(fā)展中保護資源與保障經(jīng)濟社會發(fā)展必須處理好的一對關(guān)系。文章在對文山市近年來建設用地情況進行調(diào)研了解的基礎上，對全市建設用地存在的困難和問題進行了梳理和分析，并從盤活現(xiàn)有土地資源、深化土地節(jié)約集約利用等方面探索性地對破解當前項目建設用地瓶頸提出對策和建議。

建設用地；文山市；發(fā)展

近年來，隨著“工業(yè)強市”“城鎮(zhèn)富市”發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，文山市經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，各類建設用地需求持續(xù)增加。與此同時，國家嚴把土地“閘門”，從嚴從緊計劃供地，對新增建設用地指標嚴格控制，致使項目用地供需矛盾日益凸出。如何破解建設用地瓶頸，化解用地難題，統(tǒng)籌解決好保護資源與保障發(fā)展的關(guān)系，既促進全市經(jīng)濟社會持續(xù)較快發(fā)展，又節(jié)約土地，保護好耕地，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是當前亟待解決的問題。本文結(jié)合實際，就如何破解項目建設用地瓶頸，保障經(jīng)濟社會發(fā)展需求作簡要分析，以供參考。

一、近年來文山市建設用地情況

近年來，文山市堅持保障發(fā)展與保護資源并重的原則，嚴格規(guī)范管理，加大耕地保護及土地開發(fā)整理力度，切實做好建設用地保障服務，促進重大基礎設施、產(chǎn)業(yè)、民生等各類重點建設項目順利落地建設。2010年至2013年，文山市共上報并獲審批用地總面積1329.2507公頃，其中：農(nóng)用地1109.6989公頃（占用耕地927.4724公頃）、建設用地141.7434公頃、未利用地77.8084公頃，涉及新增建設用地1187.5073公頃。含不占用新增建設用地指標的城南大道、布都河水庫、文天和文都二級公路等交通、水利建設用地面積284.6564公頃，其中：農(nóng)用地229.5065公頃（占用耕地138.5437公頃）、建設用地26.7309公頃、未利用地28.419公頃。上報獲審批項目中，包含文山市“城鎮(zhèn)上山”試點項目—文山城區(qū)東北項目區(qū)低丘緩坡試點第一期4個批次用地獲審批用地面積149.0143公頃，其中：農(nóng)用地136.9100公頃（占用耕地110.9317公頃）、建設用地2.5606公頃、未利用地9.5437公頃，涉及新增建設用地146.4537公頃。2010年至2013年，全市共辦理具體項目供地287宗，面積1069.7440公頃，其中：以劃撥方式供地151宗，面積476.2326公頃；以掛牌方式供地136宗，面積593.5114公頃，成交價款25.9961億元。①

二、文山市建設用地存在的困難和問題

（一）城鄉(xiāng)建設用地指標嚴重不足

新一輪土地利用總體規(guī)劃中，省、州下達文山市2010年至2020年的新增建設用地指標為1398.0933公頃，年均用地指標僅127.7499公頃。2010年至今，文山市已使用建設用地指標1231.7499公頃，目前僅剩余166.3434公頃。①按照近年來年均400余公頃建設用地需求來看，自2014年起，全市將面臨因無城鄉(xiāng)建設用地指標，新增建設項目無法落地的情況，且隨著全市城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的強勁發(fā)展，建設用地需求在今后一個時期內(nèi)將繼續(xù)保持增長，建設用地供需矛盾將進一步加劇。

（二）年度用地計劃指標少

目前，年度用地計劃指標實行省、州統(tǒng)籌，省國土資源廳近幾年來下達給文山州的年度新增建設用地指標僅350公頃，今年下達指標為320公頃。近3年來，文山市每年爭取到建設用地指標在260公頃至340公頃之間，占全州年度計劃指標的近70%～90%，①但仍難以滿足全市建設用地需求。

（三）未實現(xiàn)土地效益最大化

近年來，文山市房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，但房地產(chǎn)開發(fā)水平不高，項目大多呈低密度、低容積率的特點，高層建筑及地下配套設施尚處于起步階段，而且存在大量占地面積大、容積率小的別墅和高檔住宅，占用了大量的土地資源；工業(yè)用地的市場化程度不高，部分工業(yè)用地平面化，建筑容積率低，單位面積投資金額不高，投資強度未達到規(guī)定標準。

（四）土地征收工作難度大

近年來文山市把堅持原則和尊重被征收人意愿有機結(jié)合起來，依法有序推進土地征收，有效保障了各類重點項目的順利開工建設，但由于部分被征收房屋土地群眾法律意識較為淡薄、民間私下非法交易土地現(xiàn)象較為突出、土地權(quán)屬歷史遺留問題較多以及國家房屋土地征收政策的調(diào)整等原因，導致土地征收工作面臨許多挑戰(zhàn)。

此外，用地報件實行政府政務平臺審批及省國土資源廳三級聯(lián)網(wǎng)審批，由于服務器調(diào)試系統(tǒng)不能正常運行以及政府政務平臺審批和三級聯(lián)網(wǎng)審批平臺不是一個平臺，用地數(shù)據(jù)需分別上報等原因，一定程度上影響了用地報件報批進度。

三、對破解文山市項目建設用地瓶頸問題的對策建議

破解項目建設用地瓶頸，化解用地難題，統(tǒng)籌推進保障經(jīng)濟社會發(fā)展與保護土地資源，當務之急是用活用好相關(guān)土地政策，千方百計爭取用地指標，全面整治、盤活現(xiàn)有土地資源；長遠之計在于堅持當前與長遠相結(jié)合，把“強保護、重節(jié)約、提質(zhì)效”落實到國土開發(fā)利用的全過程，創(chuàng)新土地利用方式，深化土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)土地資源的科學配置和高效利用，努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

（一）積極爭取，從政策中“要”地

一是積極努力，千方百計爭取城鄉(xiāng)建設用地指標和年度計劃指標。進一步加大向省、州匯報請示和協(xié)調(diào)力度，爭取省、州將文山市作為州府所在地、全州政治經(jīng)濟文化信息中心的經(jīng)濟社會發(fā)展的用地需求作為重要因素考慮，給予通過在全州內(nèi)調(diào)劑使用其他縣尚未使用的城鄉(xiāng)建設用地指標以及對全州年度新增建設用地計劃指標實行差別化管理等方式，增加文山市城鄉(xiāng)建設用地指標和年度計劃指標，以保障項目建設用地需求。二是用好用足用活低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點相關(guān)用地政策，圍繞“保護壩區(qū)農(nóng)田建設山地城鎮(zhèn)”的總體思路，積極做好文山市低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點方案，把建設項目納入低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點，并加大對低丘緩坡試點項目的支持力度，努力創(chuàng)造有利條件大力鼓勵企業(yè)、用地業(yè)主組織低丘緩坡綜合開發(fā)利用項目，進一步擴大試點總規(guī)模，以緩解建設用地年度計劃指標不足的矛盾。同時，加快推進已批復的低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點項目用地報批工作及文山市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃編制工作，進一步加快建設山地城鎮(zhèn)步伐，保護壩區(qū)農(nóng)田。

（二）充分利用，從閑置中“盤”地

一是實施舊城改造，盤活存量土地。穩(wěn)步有序開展舊城改造，改變土地利用方式，拓展用地空間，加大土地立體開發(fā)力度，不斷提高建筑容積率，逐步完善地下配套設施建設，著力緩解人地矛盾，同時改善居民居住生活條件。二是開展閑置土地清理工作。在對全市閑置土地開展全面調(diào)查的基礎上，對批而未用、長期閑置或利用不充分土地，按照國家相關(guān)政策，依法征收土地閑置費和收回土地使用權(quán)，重新盤活利用。同時，要完善新開工項目考核和后評價制度，加大對項目建設進度和投資強度的考核和后評價力度，堅決杜絕圈地、多占地現(xiàn)象的發(fā)生。三是引導企業(yè)向園區(qū)集中，省出城市建設用地。按照“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地節(jié)約”的要求，引導工業(yè)項目向園區(qū)集中，集約利用工業(yè)園區(qū)土地。倡導廠房“減肥增高”，鼓勵支持企業(yè)加大標準廠房建設力度，嚴禁在工業(yè)園區(qū)項目用地范圍內(nèi)建設成套住宅等非生產(chǎn)性設施，以盡可能少的土地投入承載最大的生產(chǎn)性投入，實現(xiàn)最大產(chǎn)出。同時，大力實施工業(yè)企業(yè)退城入園，加快七花公司、煙葉復烤廠、克林糖廠“退城入園”遷建項目建設。四是創(chuàng)新理念，努力擴大土地增量。積極探索土地股份合作制，靈活利用農(nóng)村集體土地，吸引項目投資農(nóng)村，尤其是對涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等項目，引導農(nóng)民以土地入股、租賃等方式開發(fā)利用農(nóng)村集體所有性質(zhì)土地，同時解決失地農(nóng)民就業(yè)和企業(yè)發(fā)展資金制約問題。

（三）占補結(jié)合，從復墾中“騰”地

一是加大土地整理復墾開發(fā)力度，確保耕地占補平衡。嚴格執(zhí)行《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）、《工業(yè)項目建設用地控制指標》《限制用地項目目錄（2012年本）》和《禁止用地項目目錄（2012年本）》等文件要求，堅決貫徹最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，大力開展農(nóng)村土地綜合整治，確保耕地資源總量平衡、質(zhì)量不斷提高。二是積極推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目是獲取建設用地指標的有效途徑，要著力加強對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的組織領(lǐng)導，認真組織開展建設用地增減掛鉤試點項目勘測定界及拆舊區(qū)方案編制等工作，加快土地整理，推進土地置換。

（四）主動服務，從效率上“爭”地

一是加強溝通協(xié)調(diào)，跟進服務。按照省、州、市重點建設項目清單，主動參與做好項目選址及前期論證，確保用地符合土地利用總體規(guī)劃，及時辦理用地預審。加強國土、發(fā)改、經(jīng)商等部門的銜接、協(xié)調(diào)和溝通，對項目實際用地需求進行跟蹤了解，及時掌握重點項目用地情況。對德厚水庫、蒙文硯高速公路、平文高速公路、擺依寨水庫、盤龍山水庫等重點建設項目，督促項目業(yè)主盡快辦理用地手續(xù)，同時指導業(yè)主做好用地報件組織工作，加快用地組件報批進度，力推重點項目快啟動、快建設。二是狠抓落實，根據(jù)“統(tǒng)籌安排，重點保障”的原則，采取有力措施，突出保障重點，科學合理安排用地報批結(jié)構(gòu)、時序和進度，由專人負責，做好跟蹤服務工作。同時，進一步創(chuàng)新改革簡化用地審批手續(xù)，通過集體會審，壓縮會審流程和時限，限時辦結(jié)，保障項目及時落地。

（五）轉(zhuǎn)變觀念，從招商中“挖”地

加快轉(zhuǎn)變招商引資方法和理念，把節(jié)約集約用地理念貫穿于招商引資全過程，招商引資注重向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變。從依靠優(yōu)惠的土地、稅收等政策的外延式招商向依靠現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)秀企業(yè)的內(nèi)涵式招商轉(zhuǎn)變，推行節(jié)約招商。一是有選擇性地招商，充分考慮和努力提高招商質(zhì)量，對規(guī)模小、能耗高、污染大、占地多的項目在引進時應慎之又慎；要加強與知名企業(yè)和品牌的對接合作，重點引進技術(shù)含量高、環(huán)境污染少、資源消耗少、產(chǎn)品附加值高、對地方貢獻大的項目，提高土地單位產(chǎn)出率。二是強化產(chǎn)業(yè)配套招商，通過引進產(chǎn)業(yè)帶動性強的龍頭企業(yè)，爭取上下游企業(yè)入駐，就地完善產(chǎn)業(yè)配套，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)企業(yè)資源互補，努力提高工業(yè)用地的集聚度和使用效益。三是大力推進“零增地”招商，積極引導企業(yè)增資擴股、民營企業(yè)合資合作、設備技改等“零增地招商”，努力提高現(xiàn)有工業(yè)用地利用水平。

注釋：

① 文中所有數(shù)據(jù)均由文山市國土資源局提供。

Thoughts on the Problem of the Bottleneck of Project Construction in Wenshan city

LIN Wei-jin
(Office of CPC Wenshan Municipal Committee, Wenshan 663000, China)

The relationship of protecting the land and ensuring the construction land must be handled while protecting social resources and guaranteeing the development of economic and social development. Based on the investigations and researches on the land survey in construction in the recent years in Wenshan city, this article combs and analyzes the difficulties and problems existing in the construction of the land, and puts forward some some countermeasures and suggestions to explore and solve the current project construction land bottleneck from the existing land resources, deepening the land saving and intensive use.

Construction land; Wenshan city; development

F293.22

A

1674-9200（2014）04-0110-03

（責任編輯 楊愛民）

2014-03-03

2013年文山市政研課題。

林威進（1985-），男，云南馬關(guān)人，中共文山市委辦公室科員。