孫洪波

當(dāng)前美拉關(guān)系的基本面沒有發(fā)生根本性改變，仍處于不斷調(diào)整之中。奧巴馬延續(xù)了第一任期的拉美政策，至今尚未出臺有實(shí)質(zhì)意義的新政策倡議。2013年11月18日，美國國務(wù)卿克里在美洲國家組織演講時(shí)宣布了“門羅主義”[1]的終結(jié)，其基調(diào)無疑反映了美國對拉美政策的歷史性反思，但這也僅是美國調(diào)低霸權(quán)姿態(tài)，并不會對美拉關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

克里以美國的國家利益為基準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)美拉之間的責(zé)任共擔(dān)，原因在于美國的實(shí)力下降，對拉美的財(cái)力投入亦是有限，且美國的政策未能滿足拉美的利益要求。美國清醒認(rèn)識到，美拉關(guān)系已進(jìn)入調(diào)整和轉(zhuǎn)型期。美國對拉美政策調(diào)整的努力無不考慮到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和實(shí)力變化、全球戰(zhàn)略調(diào)整需要以及拉美的新現(xiàn)實(shí)。而且，美國的拉美政策在外延上也不得不考慮國際格局變化對拉美的影響，特別是新興大國與拉美關(guān)系的快速發(fā)展。

美國對拉美政策的延續(xù)性

美國對拉美政策保持了一定的連續(xù)性，并無重大調(diào)整。奧巴馬總統(tǒng)積極改善與拉美的關(guān)系，盡管對拉美外交保持了高態(tài)勢，但實(shí)質(zhì)性的投入相對有限。在政治上，奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)與拉美的平等伙伴關(guān)系，政策重點(diǎn)集中在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、清潔能源、緩解氣候變化、公民安全和民主治理等領(lǐng)域。從克里的演講內(nèi)容看，美國對拉美政策的延續(xù)性有以下幾個(gè)方面。

第一，仍把民主與安全置于首要議題。美國依然把民主和安全置于對拉美政策的首位?？死飶?qiáng)調(diào)了拉美民主的多樣性、司法公正和人權(quán)保護(hù)。美國已認(rèn)識到，美洲21世紀(jì)面臨的最大挑戰(zhàn)是民主政府如何促進(jìn)發(fā)展、消除貧困和增強(qiáng)社會凝聚力。

長期困擾美國的是美拉之間的非傳統(tǒng)安全問題。從地緣上看，美國在安全上緊守墨西哥、中美洲和加勒比，涉及毒品、武器走私和暴力犯罪等非傳統(tǒng)安全。2009—2013年，奧巴馬政府在安全問題上推動實(shí)施“梅里達(dá)倡議”、“加勒比盆地安全倡議”、“中美洲地區(qū)安全倡議”等，總投入約24億美元。

美國在意識形態(tài)方面沒有放松，仍對古巴和委內(nèi)瑞拉持批評態(tài)度。美國期待古巴的經(jīng)濟(jì)改革，也希望古巴實(shí)施廣泛的政治改革，保護(hù)選舉權(quán)、人權(quán)和言論自由?？死镌谘葜v中強(qiáng)調(diào)拉美的民主價(jià)值正面臨挑戰(zhàn)，認(rèn)為委內(nèi)瑞拉的民主制度遭到破壞。

第二，強(qiáng)調(diào)共同繁榮理念，把教育置于突出位置?？死锏难葜v強(qiáng)調(diào)了西半球共同繁榮理念，認(rèn)為教育應(yīng)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的優(yōu)先領(lǐng)域。奧巴馬政府對拉美政策的一項(xiàng)新內(nèi)容，是雙方互相派遣十萬名留學(xué)生。

美國改善與拉美的經(jīng)貿(mào)關(guān)系手段較為有限。美國對拉美經(jīng)濟(jì)的影響力主要依靠私人資本和企業(yè)，但因經(jīng)濟(jì)實(shí)力衰退，美國尚無新的經(jīng)濟(jì)政策倡議。除與智利、墨西哥等11個(gè)拉美國家簽署了自貿(mào)協(xié)定，美國現(xiàn)有政策倡議包括“美洲繁榮之路”、“美洲小企業(yè)網(wǎng)絡(luò)”等，核心理念還是堅(jiān)持民主和市場開放相掛鉤。2013年11月，美國向拉美的中小企業(yè)提供信貸支持，但金額僅有9800萬美元。

美國與拉美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的改善取決于美國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)程度。就政策變化而言，美國倡導(dǎo)的自由貿(mào)易政策遭到了不少拉美國家的批評、指責(zé)，難以有新的進(jìn)展。從政策動向看，秘魯、智利和墨西哥作為“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”的成員國，美國將會加強(qiáng)與上述拉美三國的溝通和磋商。

第三，責(zé)任共擔(dān)，把能源議題與氣候變化相聯(lián)系。美國對拉美的能源外交目標(biāo)有三個(gè)，即確保能源安全、擴(kuò)大能源商業(yè)利益、獲得氣候變化談判支持。2009年，奧巴馬政府出臺了“美洲能源和氣候伙伴關(guān)系”，在拉美推動可再生能源及技術(shù)。2012年，美國啟動了“連接美洲2022計(jì)劃”，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)哥倫比亞、中美洲和墨西哥之間的電力聯(lián)網(wǎng)。

克里呼吁美洲國家擴(kuò)大新能源合作，應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)。美國在拉美積極推廣風(fēng)能、太陽能等清潔能源及非常規(guī)油氣開發(fā)技術(shù)，以此實(shí)現(xiàn)自己的商業(yè)利益。就氣候變化談判而言，拉美是影響談判走向的重要力量，且拉美國家之間也存在諸多分歧。為此，美國更需要在拉美尋找立場支持者。

奧巴馬總統(tǒng)自第一任期以來一直試圖修復(fù)美國與拉美的政治關(guān)系，但未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。克里的演講亦是挽救美國在拉美的形象，恰是表明美國的拉美政策陷入困境。美拉之間新舊問題相互交織在一起，在全球戰(zhàn)略格局持續(xù)變化背景下，美國對拉美政策的調(diào)整其實(shí)是迫不得已，但也僅是限于空洞的政治姿態(tài)。

美國對拉美在自由貿(mào)易、禁毒、移民、打擊有組織犯罪等方面，并未完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)。美國對拉美政策已無新意，處于“守成”狀態(tài)。從歷史上看，美國的拉美政策保持了相當(dāng)?shù)撵`活性，不斷調(diào)整政策以應(yīng)對國內(nèi)不同的政治壓力、美國不斷變化的利益需求和拉美時(shí)刻變化的現(xiàn)實(shí)。

盡管克里在政治態(tài)度上宣布了“門羅主義”的終結(jié)，但美國卻尚未能制定出符合拉美利益期望的政策倡議，并加大財(cái)力投入。美國仍舊一味看重民主、人權(quán)等政治議題，而拉美的首要關(guān)切則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、外貿(mào)增長、外資流入及擴(kuò)大就業(yè)等切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益。

美國對拉美的政策困境

當(dāng)前拉美的變化與國際格局變動息息相關(guān)，鑒于美國實(shí)力相對衰落、區(qū)外大國與拉美的關(guān)系、拉美左派政策的可持續(xù)性、巴西的崛起、拉美內(nèi)部錯(cuò)綜復(fù)雜的一體化模式以及拉美在全球治理轉(zhuǎn)型中的角色等諸多問題，美拉關(guān)系的穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)，復(fù)雜性有增無減。

第一，拉美依舊不是美國的戰(zhàn)略重點(diǎn)，與拉美國際地位上升形成了反差。美國的戰(zhàn)略重點(diǎn)仍在中東、亞太，拉美在美國的戰(zhàn)略地位中仍不突出。美國是被動的接近拉美，適應(yīng)拉美的新變化、新現(xiàn)實(shí)。

近十年來，拉美進(jìn)入活躍期，無論是從經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)看，還是從對全球政治的參與看，拉美國際地位不斷提高，發(fā)展的自生性與外交的自主性都顯著增強(qiáng)。拉美與當(dāng)今國際格局變化高度關(guān)聯(lián)，無論是地區(qū)內(nèi)的地緣政治變化，還是拉美發(fā)展與區(qū)外新興大國的關(guān)系，都表現(xiàn)出了新的態(tài)勢。

第二，因財(cái)力不足，美國難以打開對拉美外交的新局面。就外交而言，美國已無過多財(cái)力在拉美搞政治外交，保持政治游走暢通。例如，對南方司令部的軍事投入、醫(yī)療船的例行拉美巡航、對美洲國家組織的投入等都受到了預(yù)算的制約。無論是對拉美的經(jīng)濟(jì)援助，還是對拉美非傳統(tǒng)安全議題上的投入都受到了資金制約。

2013年，美國總統(tǒng)奧巴馬、副總統(tǒng)拜登先后訪問了拉美，但美方的政策承諾與拉美的利益期望相差甚遠(yuǎn)。盡管美國經(jīng)濟(jì)有所復(fù)蘇，但因政府財(cái)力不足，美國短期內(nèi)難以打開與拉美關(guān)系的新局面。

第三，美國主導(dǎo)的西半球體系漸進(jìn)解體。美洲國家組織是美國干涉拉美事務(wù)、分裂拉美的重要渠道，但拉美國家在政治上的團(tuán)結(jié)使得美國面臨困境。美國的拉美政策離不開美洲國家組織，該組織對美國來說是“雙刃劍”，對美國在拉美的霸權(quán)、強(qiáng)權(quán)政治也有制約。

拉美國家在尋求地區(qū)內(nèi)團(tuán)結(jié)的同時(shí)，正走出美國傳統(tǒng)霸權(quán)影響界定下的西半球體系，而謀求發(fā)展與其他地區(qū)、新興大國的關(guān)系。近年，拉美成立的美洲玻利瓦爾聯(lián)盟、南美洲國家聯(lián)盟、拉共體等拉美地區(qū)一體化組織，具有與美國分庭抗禮的政治影響，拉美國家以團(tuán)結(jié)尋求更大的外交力量，抵制美國的控制和干涉。

第四，拉美內(nèi)部的多樣性、差異性使得美國的拉美政策面臨著更為復(fù)雜的地區(qū)環(huán)境。拉美內(nèi)部的多樣性、差異性日益突出，不同拉美國家的利益分野也更加鮮明，從而對美國在拉美的影響力、號召力構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

與此同時(shí)，拉美國家內(nèi)部的政治矛盾、政治分歧和社會分化，以及對美國的歷史記憶都是美拉關(guān)系的影響因素。美國若確保自身在拉美的影響力，需要適應(yīng)拉美的內(nèi)部分歧，而不應(yīng)讓拉美地區(qū)內(nèi)的矛盾更加復(fù)雜化。

此外，美國的拉美政策出現(xiàn)了國內(nèi)政治化，與美國國內(nèi)政治變化高度關(guān)聯(lián)。譬如，美國國會的黨派政治對美國在貿(mào)易、移民、禁毒等領(lǐng)域的政策調(diào)整都形成了嚴(yán)重制約。

有美國學(xué)者對美國的拉美政策提出質(zhì)疑，其一，僅關(guān)注拉美內(nèi)部的政治問題，而不是外交關(guān)系。例如，過多關(guān)注沒有地緣戰(zhàn)略價(jià)值的拉美小國，這并不足以實(shí)現(xiàn)美國在拉美的利益；其二，美國的拉美政策思路已扭曲了美國對拉美地區(qū)政治的判斷，且制約了美國應(yīng)對其他大國進(jìn)入拉美和拉美大國的崛起；其三，現(xiàn)實(shí)是美國霸權(quán)衰落，而拉美也出現(xiàn)了新興力量，美國的拉美戰(zhàn)略應(yīng)對拉美國際關(guān)系做出新的戰(zhàn)略評估。

美國在拉美的戰(zhàn)略優(yōu)勢

盡管美國在拉美的影響力有所下降，但美國仍是拉美地緣政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主導(dǎo)性力量。美國以美洲國家組織、美洲開發(fā)銀行、美洲首腦峰會、自貿(mào)協(xié)定等多邊或雙邊機(jī)制與拉美建立了不同層次、領(lǐng)域的合作關(guān)系。

對美國而言，拉美不存在戰(zhàn)略性威脅。盡管拉美不時(shí)出現(xiàn)反美的政治力量，但拉美對美國經(jīng)貿(mào)關(guān)系的依賴，使得美拉關(guān)系不會出現(xiàn)根本性決裂。雖然拉美經(jīng)貿(mào)關(guān)系出現(xiàn)了多元化，在貿(mào)易方面對美依賴有所下降，但沒有達(dá)到質(zhì)變的臨界點(diǎn)。

第一，拉美未對美國構(gòu)成戰(zhàn)略威脅。拉美內(nèi)部不會有大的戰(zhàn)略競爭或戰(zhàn)略沖突，雖外交糾紛不時(shí)發(fā)生，但拉美局勢保持穩(wěn)定將是常態(tài)。區(qū)外新興大國也不會在拉美貿(mào)然對美國提出挑戰(zhàn)，伊朗、俄羅斯與拉美的關(guān)系，政治利益訴求偏多，且經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展水平有限。拉美與美國的分歧不是對抗性的矛盾，拉美反對、抵制的是美國的干涉與控制，并在對美國關(guān)系中極力維護(hù)自身利益。

第二，拉美對美國經(jīng)濟(jì)的依賴沒有發(fā)生根本性改變。從經(jīng)貿(mào)關(guān)系看，美國依然是多數(shù)拉美國家貿(mào)易順差的重要來源國和外國投資來源地。美國是墨西哥、委內(nèi)瑞拉等國第一大貿(mào)易伙伴，且為多數(shù)拉美國家的貿(mào)易順差的來源國。2012年，美國成為巴西、墨西哥、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾及多個(gè)中美洲國家的第一大外國投資來源國。據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會數(shù)據(jù)，2012年美國對巴西、墨西哥、智利的直接投資流量分別高達(dá)135.1億美元、74億美元和43.8億美元。

第三，美拉之間的人文聯(lián)系依然沒有減弱。美國與拉美的文化、社會聯(lián)系是任何區(qū)外大國都無法替代的，這也正是美國在西半球的戰(zhàn)略優(yōu)勢之一。美國與拉美之間的人文聯(lián)系，特別以教育、文化、科技為主要內(nèi)容表現(xiàn)的軟實(shí)力對拉美的吸引力仍沒有減弱。不容忽視的是，拉美裔對美國的政治、經(jīng)濟(jì)，乃至文化的影響日益增強(qiáng)。目前，美國的拉美裔約五千多萬人，占美國人口的17%。拉美裔已成為美國總統(tǒng)選情必須考慮的因素，相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測，未來美國將會出現(xiàn)拉美裔總統(tǒng)。

美拉關(guān)系的未來走向

美國的拉美戰(zhàn)略是以“求穩(wěn)”、“守成”為主。在政策表象上，如華盛頓多家智庫一直宣稱的“戰(zhàn)略忽視”拉美。其實(shí)，美國并未忽視拉美，而是因戰(zhàn)略調(diào)整客觀需要，美國的拉美政策需要從屬于、服務(wù)于美國大的戰(zhàn)略調(diào)整。美國不存在戰(zhàn)略忽視拉美，僅僅是對拉美的“戰(zhàn)略擱置”，或因?qū)嵙ο鄬λヂ?，無暇顧及拉美。

第一，美國不會激化與拉美的政治矛盾。美國對拉美將由直接干涉和控制轉(zhuǎn)向施加間接影響與強(qiáng)調(diào)平等伙伴關(guān)系。鑒于影響力下降、經(jīng)濟(jì)實(shí)力衰退和戰(zhàn)略調(diào)整需要，美國對拉美政策較為現(xiàn)實(shí)的選擇是改善政治關(guān)系，不去激化與拉美的政治矛盾，特別是不惡化與拉美左派、拉美大國的政治關(guān)系。美國宣布“門羅主義”終結(jié)，這種政治態(tài)度的調(diào)整是被動的，是對拉美政治、經(jīng)濟(jì)和對外關(guān)系變化的被迫承認(rèn)和適應(yīng)。

第二，美拉之間的分歧將長期存在。從根本上說，美拉之間的分歧主要是拉美國家抵制、反對美國的干涉和控制。特別是近年來在涉及地區(qū)議題上，如洪都拉斯軍事政變、美國在哥倫比亞建設(shè)軍事基地、巴拉圭前總統(tǒng)盧戈被議會罷免以及因斯諾登事件而受影響的美國與玻利維亞、巴西的關(guān)系等，拉美國家加強(qiáng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)團(tuán)結(jié)，與美國的立場針鋒相對。

美拉之間的政治分歧除了受意識形態(tài)因素影響外，還與拉美對美國在民主、人權(quán)、禁毒、新聞自由、移民等領(lǐng)域的政策不滿有關(guān)。隨著拉美左派的興起，無論在政治、外交方面，還是在貿(mào)易、金融、一體化、安全等領(lǐng)域，拉美都出現(xiàn)了一股“離美”、“脫美”熱潮。在拉美地區(qū)事務(wù)、國際熱點(diǎn)問題及全球治理改革等方面，美拉也存在相當(dāng)大的分歧。

第三，美國外交重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向拉美的太平洋沿岸國家和拉美大國。從地緣格局看，美國在拉美不同次區(qū)域的影響力是不同的。美國對墨西哥、中美洲和加勒比的影響力仍然較大，對南美的影響力相對下降。在美國重返亞太的大背景下，美國的拉美政策與亞太戰(zhàn)略不再被分割開來。拉美太平洋沿岸國家多數(shù)屬于右派和中左派，外交較為務(wù)實(shí)，在政治上不會抵制美國或反美。

巴西是美國在拉美的外交重點(diǎn)之一，但美巴關(guān)系發(fā)展并不順利。2013年10月，巴西總統(tǒng)羅塞芙取消訪美，美巴關(guān)系再次受挫。巴西自視南美的領(lǐng)導(dǎo)者，沒有興趣與美國在拉美事務(wù)上保持合作，尤其不接受美國對拉美政治或安全領(lǐng)域的干涉。盡管美國積極擴(kuò)大與巴西的軍事、能源、科技等領(lǐng)域的合作，但巴西的態(tài)度相對較為冷淡。

第四，美國將會以多種手段加強(qiáng)與拉美的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。雖美拉經(jīng)貿(mào)關(guān)系受制于美國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)程度，且增量空間有限，但美國會不遺余力地以多種手段強(qiáng)化與拉美的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，例如，信貸、援助、優(yōu)惠貿(mào)易及投資促進(jìn)等政策。

就合作領(lǐng)域而言，美國看重與拉美在制造業(yè)、能源、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、非常規(guī)油氣、高科技等領(lǐng)域的合作。美國將從政治上加以推動，通過高層互訪，達(dá)成經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域的新共識；與此同時(shí)，美國還會重造美拉之間的經(jīng)濟(jì)組織、商會之間的聯(lián)系。

最后，美國對拉美的控制力、影響力下降將難以避免。拉美屬于新興經(jīng)濟(jì)體和新興政治力量較為密集的地區(qū)，拉美國家在探索本國發(fā)展道路、地區(qū)一體化模式以及積極參與國際治理變革等方面，都能對國際格局變化產(chǎn)生不可低估的影響。

隨著拉美外交的獨(dú)立性、自主性增加，其更加重視對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的多元化。區(qū)外大國也在積極發(fā)展與拉美的關(guān)系，就經(jīng)貿(mào)關(guān)系而言，美國不得不接納其他大國進(jìn)入拉美，這也符合拉美的經(jīng)濟(jì)利益需要。

拉美將會延續(xù)外交多元化政策，不會與美國發(fā)生實(shí)質(zhì)性的對抗和沖突。鑒于美國實(shí)力相對衰落、美拉之間的政治分歧以及美國的政策未能符合拉美的利益訴求，拉美必將突破由美國主導(dǎo)的西半球的地緣政治經(jīng)濟(jì)界限，而在全球范圍內(nèi)建立、發(fā)展多元化的政治經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系。

（作者系中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所副研究員）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] 門羅主義（Monroe Doctrine）發(fā)表于1823年，表明美利堅(jiān)合眾國當(dāng)時(shí)的觀點(diǎn)，即歐洲列強(qiáng)不應(yīng)再殖民美洲，或涉足美國與墨西哥等美洲國家之主權(quán)相關(guān)事務(wù)。而對于歐洲各國之間的爭端，或各國與其美洲殖民地之間的戰(zhàn)事，美國保持中立。相關(guān)戰(zhàn)事若發(fā)生于美洲，美國將視為具敵意之行為。