趙 寧 毛春梅

(河海大學公共管理學院 南京210000)

21世紀以來，隨著我國加大城鎮(zhèn)化建設政策的落實，城市人口快速增長，城市經(jīng)濟發(fā)展迅速，一系列問題伴隨著城市的發(fā)展而日益凸顯，其中，公共交通發(fā)展成為最顯著的問題之一，得到了各地政府的高度重視。國家和各地方政府多次出臺相關文件，將公共交通發(fā)展提升至戰(zhàn)略高度予以貫徹落實，但由于各城市的實際情況不同，應該采取因地制宜的政策推進城市公共交通事業(yè)的發(fā)展，促進公共交通的健康發(fā)展，使其發(fā)揮應有的作用。南京市一直出臺多項公共交通政策并在積極實施。研究已有政策，找出更為有效的城市公共交通政策，既是實現(xiàn)城市低碳、可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，又是保障民生的必然要求，也是緩解城市擁堵、解決城市交通污染、保障城市居民便利高效出行的根本途徑。

1 南京城市交通現(xiàn)狀及問題

如今，南京正處于城市轉型的關鍵階段，由于城市規(guī)模的擴張和人口集聚增長引發(fā)了一系列問題:居民的出行需求急速增長、公共交通服務的質(zhì)量不斷下降、小汽車使用量的快速增加。但是，除了少數(shù)幾個新拓展的城區(qū)以外，全市路網(wǎng)格局和路網(wǎng)規(guī)模都已經(jīng)基本定型。

2012年，南京市每天從郊區(qū)到市中心出行的總人數(shù)相比2004年增長了5倍，而伴隨著出行距離的增長與生活水平的提高，居民更多選擇了私家車而非公共交通工具。2004年南京私家車持有量為12.6萬輛，2012年底，南京的機動車擁有量已達158.53萬輛，其中私家汽車達96.36萬輛，即便機動車按年均10%增長(近5年年均增長率約為15%)，3年后全市路網(wǎng)承載水平也將嚴重超載，南京城市交通將由市區(qū)局部擁堵變?yōu)槿菗矶?。早晚高峰期間，主城區(qū)每平方公里機動車擁有量為170輛，車速已經(jīng)下降到了15 km/h以內(nèi)［1］。

與需求急速增長相比，公共交通的出行比例、供應水平、服務水平卻急劇下滑，雖然財政補貼逐年增長，但公交運營卻陷入了惡性循環(huán)之中。交通部門雖然也相應制定了一些鼓勵公共交通發(fā)展的措施，如公交補貼、公交票價季節(jié)調(diào)整等，但改觀效果甚微，城市交通基礎設施已經(jīng)無法承受因交通需求增長帶來的壓力，城市交通擁堵問題日益嚴重，由此帶來的空氣與噪聲污染也同樣困擾著南京城市的發(fā)展。

2 “公交都市”的由來及含義

“公交都市”一詞是羅伯特·瑟夫洛在其著作《公交都市》中提出的，書中對東京、巴黎、倫敦、新加坡、香港、斯德哥爾摩、哥本哈根等城市的公交發(fā)展歷程及發(fā)展特征進行了解讀。這些城市的共同點為:具有全日高達60%及以上的公交分擔率;以高快速路引導產(chǎn)業(yè)布局、以快速公交走廊引導人居集聚、以公交車站打造城市開發(fā)中心，實現(xiàn)交通引領城市發(fā)展;采取全方位的公交優(yōu)先政策，保證公共交通的優(yōu)先發(fā)展;采取包括限制小汽車過快發(fā)展、引導小汽車合理使用的需求管理措施［2］。

由此可以看出，公交都市強調(diào)改變傳統(tǒng)的交通被動適應城市開發(fā)的模式，實現(xiàn)以公共交通引領城市發(fā)展，通過科學規(guī)劃城市公共交通系統(tǒng)，保持公共交通服務和城市發(fā)展形態(tài)的和諧關系，力求打造一體化城市公交體系，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3 南京創(chuàng)建公交都市的發(fā)展目標

在城市資源有限的情況下，解決交通問題的方式應當是通過優(yōu)化資源配置來滿足居民的出行需求，改善交通現(xiàn)狀。從南京現(xiàn)有狀況來看，供需是無法達到平衡的，因為交通需求總是在急速增長，而城市路網(wǎng)供應已經(jīng)定型，供應是有限的。因此，解決交通問題的核心應放在打造具有競爭力的適合南京城市發(fā)展的公共交通系統(tǒng)上。

南京市力爭用5～10年的時間，基本解決長期困擾城市發(fā)展的交通擁堵問題，確保城市交通系統(tǒng)順暢運行，使綠色、安全、便捷、高效的一體化都市公交體系成為市民值得信賴的出行選擇。至“十二五”期末，基本形成以“軌道交通為骨架，常規(guī)公交為網(wǎng)絡、出租車為補充、慢行交通為延伸”的一體化都市公交體系，使公共交通成為城市交通出行的主導方式。到2014年“青奧會”前，全市公交分擔率將提高到40%，實現(xiàn)乘客“5 min換乘、500 m上車”的階段性目標，公交車準點率達90%以上，公交車IC卡覆蓋率達100%［3］，2017年公交分擔率將達到60%，人口集聚在公交快速走廊及中心站點，推進快速公交，使市民滿意度提升，穩(wěn)步降低小汽車使用率，使南京基本建成為國內(nèi)一流、國際水準的公交都市。

4 南京創(chuàng)建公交都市的措施建議

南京未來的城市發(fā)展應從城市擴展向城市更新轉變，即創(chuàng)建綠色公共交通走廊，并以公交樞紐站點為凝聚中心緊湊發(fā)展，節(jié)約土地資源，在此基礎上輔以公交優(yōu)先且減少小汽車的使用。

4.1 公交走廊引導城市緊湊高效發(fā)展

國際上大多數(shù)優(yōu)秀的公交都市，如哥本哈根、新加坡、倫敦、慕尼黑等，其城市形態(tài)結構繼承了線性城市的思想，這樣的軸向發(fā)展始終是既有利于城市緊湊集約發(fā)展，又有利于公共交通客流的吸引和集聚［4］。

公交走廊集聚采用的是以公共交通為導向的緊湊型城市發(fā)展的模式，不同于蔓延式城市發(fā)展的模式。南京創(chuàng)建公交都市，首先應創(chuàng)建公交走廊，并以此作為城市的發(fā)展軸，形成依托公交走廊發(fā)展的線性城市帶，并逐步將公共服務、商業(yè)、辦公、居住等用地和交通出行集聚在公交走廊的兩側。建設公交走廊，前提是必須具備發(fā)達的一體化都市公交體系，只有當城市的公共交通體系發(fā)達，尤其是軌道交通成網(wǎng)的條件下，才能達到公交走廊聚集，同時，圍繞著大運量的公交走廊來配置城市資源，力爭將70%的居住人口和就業(yè)崗位集中在公交走廊兩側。

4.2 公交樞紐引導城市中心體系

在條件允許的前提下，城市開發(fā)建設應避免單一功能積聚、不同功能分散帶來的城市交通問題，使每一區(qū)域都盡可能達到城市不同功能的混合。以公交站點為例，它作為城市的開發(fā)中心和樞紐地區(qū)，在城市建設中對其周邊區(qū)域進行包含公共服務、商業(yè)、居住等高強度的土地混合開發(fā)，不僅可以為居民日常生活提供便利，而且對減少城市交通量、緩解交通壓力可起到良好的促進作用，從而實現(xiàn)城市的高效發(fā)展。

首先，南京應開發(fā)以減少非通勤交通出行距離為目的的混合用地類型，即公共服務、商業(yè)、辦公等，用以減少居民購物、就學、娛樂等生活類出行;其次，通過制定相應規(guī)劃政策增大交通樞紐周圍土地的開發(fā)強度，促進高層建筑項目的發(fā)展，最高的容積率給予車站核心區(qū)的地塊［5］，靠近車站的地方盡可能布置強度較高的商貿(mào)、辦公等用地。

4.3 建立城市一體化公共交通體系

在創(chuàng)建公交都市的過程中，應始終明確城市軌道交通的核心地位，通過大力發(fā)展城市軌道交通，以最快捷的路線連接包括商業(yè)中心、居住集聚地、辦公中心等交通樞紐場所，并且建立與城市常規(guī)公交網(wǎng)、區(qū)域城際軌道網(wǎng)的銜接，形成一體化的公共交通服務網(wǎng)絡。在此基礎上，巴士則主要起到將乘客運送到各軌道交通站點的連接作用，在線路規(guī)劃上既有對地鐵覆蓋不足地區(qū)的補充，又允許與地鐵走廊重合、平行，體現(xiàn)了公交與地鐵發(fā)展“補充”、“一體”的協(xié)調(diào)發(fā)展理念。

與小汽車相比，無法實現(xiàn)出行的“門到門”是公共交通缺乏競爭力的一個重要表現(xiàn)，作為地鐵和公交的延伸，自行車等慢行交通方式就成為解決這一問題的重要手段。因此，南京在構建一體化都市公交體系時提出創(chuàng)建自行車運營體系，到2015年，南京將在軌道和公交站點周邊形成500 km以上的自行車道，并陸續(xù)在公交樞紐地區(qū)布設公共自行車租賃點以延伸公交服務。

4.4 協(xié)調(diào)城市就業(yè)與居住

南京大部分的工作崗位集中在主城區(qū)，尤其是白下、鼓樓等就業(yè)高密集區(qū)，而近年來居住地大規(guī)模向非主城區(qū)遷移，如江寧等居住密集區(qū)。

從城市發(fā)展規(guī)律來看，就業(yè)崗位的分布對綜合配套要求高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展講究集聚，一般很難遷移，而居住地只要形成一個價格低谷，并且解決了交通的可達性問題，相對比較容易外遷。隨著城市規(guī)模和人口的擴展，南京的就業(yè)崗位與居住人口分離，通勤出行成“鐘擺狀”發(fā)展，居民的出行距離越來越長，交通壓力也隨之增大。因此，現(xiàn)階段土地開發(fā)重點應以減少通勤出行距離為目標，即采取居住用地和就業(yè)崗位的用地混合政策，在相關區(qū)域內(nèi)加強公共設施的配備，促進非主城區(qū)域內(nèi)就業(yè)和居住的平衡，緩解主城區(qū)的通勤交通壓力;其次，企業(yè)也應不斷遷離市中心以尋找更加廉價的地租，采取多工業(yè)園區(qū)來實現(xiàn)就業(yè)崗位的分散，以高效的交通網(wǎng)絡系統(tǒng)相互連接也不失為一個良策。如果無法改變就業(yè)分布，就應采取以發(fā)展地鐵吸引居民居住聚攏的方式，最大限度地使用到軌道交通。

4.5 推行公交優(yōu)先發(fā)展的政策

公交都市的創(chuàng)建離不開公交優(yōu)先政策的實施，要使公共交通成為市民出行的主要工具，必須傾力打造公交優(yōu)先，提供高效的公交服務及覆蓋高密度的基礎設施。

南京公交優(yōu)先的建設可以集中在幾個方面:首先提高公交建設用地及公交專用道，進一步落實BRT(快速公交系統(tǒng))理念，保障公共交通的絕對路權，在混合交通中，公共交通在交通信號和交通法規(guī)上應給予絕對優(yōu)先權，主要用來解決困擾多年的線路運營不準點、可靠性低等問題，促使服務水平提升［6］;其次，由于公共交通的擴展伴隨著配套服務體系的不斷完善，公共交通信息化的要求也隨之提高，先進的信息通訊手段需要運用于交通控制系統(tǒng)，用以提高交通運行效率，同時引進一套新型時刻表和票價系統(tǒng)，將公交線路、公交站點、時刻表和自動售票點進行整合，減少平均換乘時間，為市民提供一體化公交服務;最后，制定車輛更新技術標準及配套政策，加大新能源公交車輛投入，采用大容量、低能耗、低污染的環(huán)保型公交車，推進綠色交通發(fā)展。

4.6 加強有效的小汽車控制措施

除了一個有競爭力的公交體系，從硬件、軟件方面提升公共交通管理與服務水平外，還應該堅定小汽車調(diào)控決心，輔以交通需求管理手段。小汽車控制措施應從兩方面進行，一是限制小汽車的擁有，包括小汽車限量系統(tǒng)、小汽車附加稅等，達到逐步減少城市小汽車數(shù)量的目標:二是限制小汽車的使用，確保公共交通獲得優(yōu)先路權。使用需求管理能夠發(fā)揮價格杠桿的作用，目的不是為了使政府創(chuàng)收，而是引導小汽車在擁堵時段和路段前知難而退，適時推出包括交通擁堵收費、停車需求管理等各類需求管理措施［7］。通過規(guī)劃逐步取消市內(nèi)免費停車點，逐年減少城市中心區(qū)域停車點的供應量，采取較高的停車費，并且在早晚高峰時段進入城市中心區(qū)域或者擁堵區(qū)域的車輛除了必須要繳納的費用外，還必須擁有通行證。

5 結論

公交都市力求從根本上解決城市交通問題，以公交為導向的城市開發(fā)是建設南京公交都市的必由之路，將使南京實現(xiàn)這些轉變:首先，從單一交通體系向綜合交通體系轉變，交通運行從高耗、低效向低碳環(huán)保方式轉變;其次，交通設施建設與城市規(guī)劃圍繞車站綜合開發(fā)，實現(xiàn)均勻松散開發(fā)向緊湊集約開發(fā)轉變;同時公共交通轉為人性化的交通服務，而不是滿足基本的交通需求;最后，實現(xiàn)交通引領城市發(fā)展。

［1］張瑜.南京擁有機動車158.53萬輛，私家車近百萬［N］.現(xiàn)代快報，2013-2-13(3).

［2］羅伯特·瑟夫洛.公交都市［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2007:2-19.

［3］朱琳.南京市成為首批“公交都市”創(chuàng)建城市［N］.南京日報，2012-11-1(1).

［4］楊濤，張泉.公交優(yōu)先導向下的城市總體規(guī)劃——構建公交都市的空間框架［J］.城市規(guī)劃，2011(2):22-25.

［5］管馳明，崔功豪.公共交通導向的中國大都市空間結構模式探析［J］.城市規(guī)劃，2003，27(10):39-43.

［6］唐俊平，王俊.大力發(fā)展公交 打造公交都市［J］.城市道路與防洪，2010，5(5):11-13.

［7］金安，周志華，劉明敏.新加坡城市交通發(fā)展模式對廣州的啟示［J］.城市觀察，2010(4):64-69.