唐熱情， 郭思臻， 劉浪濤

（1.重慶市綜合交通運輸研究所，重慶401121;2.重慶市汽車運輸（集團）有限責任公司，重慶 400010）

近十年來全國各地此起彼伏的出租車停運、上訪等群體性事件，讓出租車管理模式成為社會各界關(guān)注和爭論的焦點，但是出租車問題是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的典型問題，其復(fù)雜性遠非表面上的管理模式那么簡單，出租車行業(yè)發(fā)展已陷入利益、責任、手段、制度的多重困境。出租車行業(yè)的穩(wěn)定與改革考驗著民眾的耐心和管理者的智慧。

一、國內(nèi)出租車行業(yè)管理模式辨析

（一）關(guān)于出租車的經(jīng)營模式

目前國內(nèi)出租車行業(yè)的經(jīng)營模式主要分為公司自營、公司承包經(jīng)營、掛靠經(jīng)營和個體經(jīng)營四種模式［1］。其中公司自營、公司承包經(jīng)營實質(zhì)是公司化經(jīng)營（法人持牌），掛靠經(jīng)營（自然人持牌或車掛靠在公司）和個體經(jīng)營（自然人持牌或車）實質(zhì)是個體化經(jīng)營。公司自營模式具有管理規(guī)范、駕駛員基本待遇有保障、新增運力投放阻力小等特點，存在融資能力有局限、管理成本較高等問題，難以強制性地全面推廣。個體經(jīng)營模式具有適應(yīng)出租車單車經(jīng)營特性、管理成本較低、車主收益較高等特點，但存在政府管理難度大、駕駛員社會保障落實難、新增運力投放阻力大等特點。承包經(jīng)營和掛靠經(jīng)營模式的特點和問題介于公司自營和個體經(jīng)營之間。

出租車的經(jīng)營模式?jīng)]有絕對優(yōu)劣之分，其主次存廢應(yīng)是市場選擇的結(jié)果。從經(jīng)濟學理論看，以上四種模式可以歸納為“企業(yè)規(guī)?！钡膯栴}。企業(yè)做大的一個極端是公司自營，企業(yè)做小的一個極端是個體經(jīng)營，企業(yè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)是特定市場規(guī)制條件下市場競爭的結(jié)果，政府對企業(yè)規(guī)模和市場主體的引導(dǎo)完全可以通過調(diào)整完善市場規(guī)制來實現(xiàn)，而不應(yīng)簡單粗暴地一禁了之或強行做大，政府對企業(yè)規(guī)模的直接干預(yù)不符合市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。黨的十八大報告指出要“保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。出租車公司除了可以作為一級管理力量方便政府部門外，很難說在提高運行效率、降低社會成本方面有絕對優(yōu)勢。目前公司化占主導(dǎo)地位的市場格局，完全是行政直接干預(yù)導(dǎo)致的結(jié)果。政府對出租車的市場管理力不從心，寄希望于“委托代理”——通過出租車企業(yè)加強內(nèi)部管控來發(fā)揮穩(wěn)定市場的影響。實踐表明，不健全制度環(huán)境下的“委托代理”多數(shù)失效，政府關(guān)心的穩(wěn)定問題并沒有因為公司化（比如北京、重慶）或者個體化（比如溫州、鄭州）而真正消除。出租車的經(jīng)營模式與行業(yè)穩(wěn)定和市場秩序有關(guān)，絕非影響行業(yè)穩(wěn)定和市場秩序的關(guān)鍵因素。人為設(shè)定企業(yè)的規(guī)模門檻，阻止新設(shè)企業(yè)和新增個體進入市場，行政干預(yù)企業(yè)“份兒錢”高低，只能是政府默認不改變市場競爭規(guī)則情況下短期維護行業(yè)穩(wěn)定的次優(yōu)選擇［2］。

（二）關(guān)于出租車市場的調(diào)控方式

1.出租車市場的調(diào)控方式主要有牌照數(shù)量管制、新進入者管制、費率管制和標準管制

目前全國所有城市都實行出租車牌照的數(shù)量管制，城市政府根據(jù)規(guī)劃及市場需求定期投放一定數(shù)量的運力。國內(nèi)大多數(shù)城市出租車運力投放基本在現(xiàn)有市場格局范圍內(nèi)進行，有的按持有牌照比例配標，有的按服務(wù)質(zhì)量招投標，基本凍結(jié)了新進入者的可能性。出租車費率管制在全國各個城市普遍執(zhí)行，由政府組織定價和聽證會調(diào)價，油價漲時政府按車給予燃油稅補貼。出租車的標準管制主要是安全與服務(wù)標準管制，對出租車駕駛員和營運企業(yè)進行準入管制，部分城市對出租車駕駛員建立了“黑名單”制度，營運企業(yè)的退出機制沒有形成。

2.出租車牌照數(shù)量管制下疊加的新進入者限制和經(jīng)營主體限制是出租車行業(yè)矛盾持續(xù)存在的首要因素

出租車問題的復(fù)雜性很大程度是因為出租車牌照的數(shù)量管制產(chǎn)生的。政府往往顧忌多方阻力而推遲投放計劃，減少投放規(guī)模，不能及時實現(xiàn)市場調(diào)控，數(shù)量管制下的運力不足現(xiàn)象普遍存在。公司成為占用稀缺資源的強勢方，根本上導(dǎo)致了乘客抱怨打車難、駕駛員抱怨收入低、黑車多、公司與承包人產(chǎn)權(quán)糾紛等發(fā)展困局，而新進入者限制和經(jīng)營主體限制又持續(xù)鞏固和強化了這一困局。比如《重慶市出租汽車客運管理暫行辦法》（渝府令〔2013〕271號）規(guī)定“在主城區(qū)內(nèi)經(jīng)營的，依法取得主城區(qū)出租汽車客運特許經(jīng)營權(quán)指標100個以上;在主城區(qū)以外經(jīng)營的，依法取得所在營運區(qū)域出租汽車客運特許經(jīng)營權(quán)指標10個以上”，直接形成了新增競爭主體的封閉性限制。這說明政府選擇的是一條行政解決利益調(diào)整的道路而非市場競爭解決利益調(diào)整的道路，陷入行政干預(yù)泥潭在所難免。

也許數(shù)量管制只是個“樹大招風”的幌子，并非像激進的學者們所說的那樣“數(shù)量管制是一切罪惡之源”，真正制造“不平靜”的“罪魁禍首”是附加在數(shù)量管制上的新進入者限制和經(jīng)營主體限制，因為其結(jié)果是歧視性地制造了壟斷、限制了競爭。數(shù)量管制除了可能產(chǎn)生供給不足外，并沒有違反“非歧視性原則”和“公平競爭原則”。香港出租車也是實行數(shù)量管制模式，但牌照拍賣是開放性的、反壟斷性的，更重要的是對“黑車”的打擊力度非常有效，罰款、吊牌可能不足威懾，但監(jiān)禁3個月卻足以讓心存僥幸者望而卻步，政府的作用恰恰體現(xiàn)在公共利益原則的堅持和保持法規(guī)執(zhí)行的效力上［3］。

3.出租車的費率管制要符合出租車的發(fā)展定位和政府的角色定位，也要符合政府管制的公共利益出發(fā)點

出租車的租價過低既可能增加過多普通消費群體、加劇“打車難”的局面，也是造成出租車駕駛員群體收入過低的原因之一。從出租車的市場屬性和發(fā)展定位看，其競爭性、經(jīng)營性明顯強于公益性，特別是在大城市，出租車不應(yīng)當是普遍服務(wù)的廉價交通，不宜執(zhí)行公共交通的低票價政策，也不應(yīng)當享受財政補貼。政府在城市客運體系發(fā)展中的角色和政策定位是優(yōu)先發(fā)展大眾化的公共交通，出租車租價應(yīng)保持與公共交通的合理比價關(guān)系，通過投資和價格引導(dǎo)，讓公共交通承擔更廣泛的普遍服務(wù)，讓出租車回歸特定的個性化服務(wù)功能［4］。從公共利益角度出發(fā)，政府管制下的出租車費率調(diào)整首先應(yīng)該考慮的是市場可承受性，其次是駕駛員待遇有改善，最后才是公司投資收益的增長。如果公眾和駕駛員承擔了漲價成本，公司成了最終的獲益者，政府的價格管制就難免有“利益政治”之嫌。北京出租車近期推出的調(diào)價方案宣布首先要保障駕駛員的合法權(quán)益，調(diào)價所增收益將全部歸駕駛員，不允許出租車企業(yè)以任何理由增長承包金，基本秉承了公共利益出發(fā)點［5］。

4.出租車的標準管制需要有科學的準入門檻，更應(yīng)當有促進優(yōu)勝劣汰的分級評價與退出機制

安全和服務(wù)標準管制而不是數(shù)量管制對出租車行業(yè)的安全和服務(wù)水平具有更加直接和重要的作用，這是構(gòu)成良好市場競爭的制度基礎(chǔ)，也恰恰是市場機制容易“失靈”、難以自然產(chǎn)生作用的領(lǐng)域。目前看來，政府對“標準管制”的重視度遠遠不夠，相反卻過度依賴于市場機制能夠發(fā)揮作用的“數(shù)量管制”。制定的出租汽車客運管理辦法較多注重駕駛員的經(jīng)濟處罰，公司和從業(yè)人員信用評價體系建設(shè)嚴重滯后，沒有嚴格與新增運力投放進行掛鉤，安全與服務(wù)標準的政策導(dǎo)向和退出機制沒有真正形成［2］。

（三）關(guān)于出租車牌照的許可方式

目前出租車牌照的許可方式主要有無償劃撥、定價有償出讓、拍賣三種方式。無償劃撥是由政府無償將出租車牌照授予給法人經(jīng)營主體，采用這一許可方式的城市主要有北京。定價有償出讓是政府對每個牌照收取一定額度的有償出讓費許可給法人經(jīng)營主體，目前國內(nèi)大部分城市采用這一許可方式。按照數(shù)量分配方式的不同，定價有償出讓又分為配標和服務(wù)質(zhì)量招投標兩種，配標是按照現(xiàn)有市場持有牌照結(jié)構(gòu)計算牌照分配數(shù)量，服務(wù)質(zhì)量招投標是根據(jù)投標人的安全營運與誠信服務(wù)水平和承諾排名計算牌照分配數(shù)量。拍賣是由政府組織在公開場合競價、價高者中標的許可方式，香港是牌照拍賣的典型代表城市，國內(nèi)很多城市都曾推行牌照拍賣，溫州就是其中的典型。目前，除昆明、杭州等地新投放運力采取公開拍賣的形式外（部分地區(qū)對拍賣實行最高限價，如杭州、大慶），其他大多數(shù)城市投放新運力采用服務(wù)質(zhì)量招標形式，如南京、成都等;也有部分城市采用配標和招標相結(jié)合的方式，如貴陽。牌照的期限與牌照的價值有關(guān)，在牌照的價值難以通過市場化定價機制合理確定價格的前提下，實行有期限的許可是減少決策和管理風險的有效途徑，目前國內(nèi)城市大多實行5—12年的有效期。

拍賣是市場經(jīng)濟條件下牌照價值接近價格的最優(yōu)方式。很多專家學者把牌照高價炒賣的弊端歸結(jié)于拍賣本身是站不住腳的，因為忽略了嚴重數(shù)量管制的前提。只要存在數(shù)量管制，無論是否允許牌照轉(zhuǎn)讓交易，牌照的市場價值始終是客觀存在的，即使政府無償或低價出讓給公司，公司也不可能無視牌照的市場價值。如果沒有政府對“份兒錢”的管制，無論政府讓出多少利益，都會被公司收入囊中。理論和實踐證明，拍賣是數(shù)量管制下政府以公益目的獲得牌照合理市場價值的最有效手段。競拍的參與者相當于投資人，承擔市場風險是必須的，把出租車牌照作為投資工具并不是錯誤本身。同為采用競拍方式，溫州和香港的結(jié)果卻截然不同，區(qū)別在于香港牌照供應(yīng)的預(yù)期信息是公開透明的，供應(yīng)數(shù)量、時機和價格調(diào)整相對于市場需求是及時有效的，參與競拍的主體是開放的，但方向是反壟斷的;而這些溫州都沒有做到，市場價值預(yù)期不確定、數(shù)量供應(yīng)嚴重不足、價格調(diào)整不及時、政府鼓勵集約和扶持壟斷的政策傾向，導(dǎo)致市場主體之間沒有承包價的競爭，資源的稀缺性并沒有改變［2］。所以溫州模式的實質(zhì)只是將原有公司獨占的利益分享了部分給有錢的獨立投資人，并不是專家學者們所謂的“市場化過度”的結(jié)果，而是“市場化外殼”下傳統(tǒng)計劃管制的結(jié)果。

在難以實現(xiàn)市場調(diào)控的現(xiàn)實背景下，定價有償出讓是符合行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展要求的牌照許可方式，但政府讓利的同時應(yīng)配套有效的監(jiān)督引導(dǎo)。在數(shù)量管制的行業(yè)背景下，出租車牌照的市場價值是客觀存在的（理論上應(yīng)由政府全額收取并用于出租車智能管理和改善公共交通）。無償劃撥相當于把市場價值全部讓渡給出租車公司。北京出租車行業(yè)的各種問題證明，這種犧牲公共利益、給出租車公司好處并寄希望于公司自覺履行管理職責的做法是極為幼稚的（只對國有企業(yè)有效，因為政府管著人事任命）。正如專家所說，北京模式是“虧了國家、富了公司、坑了乘客、苦了駕駛員”［6］。有償出讓是居于無償劃撥和拍賣之間的方式，有償出讓的額度相對市場價格較低（比如重慶每個牌照1.5萬元/年，牌照費約占單車年收益的12%），符合政府不與民爭利、藏富于民的思想，一定程度上遵從了價值和競爭規(guī)律，維護了公共利益，減少了尋租腐敗。這種非價格競爭形成的壟斷性政府讓利（并非讓利給老百姓而是讓利給公司），完全可以構(gòu)成政府對公司加強安全和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、介入行業(yè)不合理利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的協(xié)議依據(jù)，所謂政府不能干預(yù)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟的說法對非市場競爭性企業(yè)是不成立的。如果不能通過許可協(xié)議達到政府加強監(jiān)督引導(dǎo)的目的，相對拍賣而言，無償或有償出讓就是公共利益的凈損失，無益于出租車行業(yè)困境的改善。在加強政府對出租車行業(yè)利益分配結(jié)構(gòu)監(jiān)管的同時，要清醒地看到市場才是調(diào)節(jié)利益分配的最優(yōu)機制，在選擇特許經(jīng)營權(quán)指標出讓對象時，更應(yīng)基于促進競爭而不是促進壟斷的目的，要打破不合理壟斷限制，為政府、公司、承包人、駕駛員之間的長期利益平衡建立合理的市場調(diào)節(jié)機制。

二、出租車行業(yè)穩(wěn)定與改革的突破口選擇

破解當前出租車行業(yè)錯綜復(fù)雜的利益困局，必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，在積極、穩(wěn)妥、有效、可行的原則下選擇恰當?shù)耐黄瓶诨蚯腥朦c。

第一，實際運能不足、有效競爭不足和優(yōu)勝劣汰不足是當前出租車行業(yè)的三大主要矛盾?！皩嶋H運能不足”是從乘客的立場得出的結(jié)論，是“打車難”的直觀反映，例如重慶市2012年主城區(qū)出租車平均有效里程利用率達到75.8%［7］?！坝行Ц偁幉蛔恪笔菑某鲎廛囃顿Y人的角度得出的結(jié)論，出租車牌照是定向獲得的，牌照規(guī)模沒有嚴格和公司的經(jīng)營管理效果、駕駛員的守法經(jīng)營記錄掛鉤，對于已經(jīng)是“俱樂部”成員的公司，只要不違法亂紀，永續(xù)經(jīng)營是各方的默認前景。在市場需求旺盛而牌照指標稀缺的背景下，公司之間、二級承包人（車主）之間無法形成有效競爭，導(dǎo)致公司—二級承包人—駕駛員之間雙向選擇權(quán)嚴重不對等，處于利益鏈末端的駕駛員不斷被壓縮待遇，成為新時期的“駱駝祥子”就順理成章了?！皟?yōu)勝劣汰不足”是從出租車駕駛員的從業(yè)行為和生存狀態(tài)得出的結(jié)論。在目前的規(guī)則制度下，出租車駕駛員群體明顯存在逆淘汰現(xiàn)象，出租車駕駛員的利益空間越來越小，疲勞駕駛、超速駕駛、拒載繞道等違章現(xiàn)象大行其道，技術(shù)經(jīng)驗穩(wěn)定、誠信守法經(jīng)營的駕駛員們慢慢退出了這個行業(yè)，出租車駕駛員從業(yè)資格優(yōu)勝劣汰機制的欠缺進一步固化了駕駛員群體的弱勢地位。

第二，有效競爭不足和優(yōu)勝劣汰不足的矛盾是相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)矛盾，事關(guān)行業(yè)穩(wěn)定，應(yīng)放在改革關(guān)注的首位，解決的突破口是開放新進入者限制，同時將公司牌照規(guī)模與所屬駕駛員從業(yè)信用記錄的總體水平掛鉤。出租車行業(yè)多年來不斷爆發(fā)停運事件，表面看是駕駛員待遇問題，但本質(zhì)上其不穩(wěn)定性因素主要來自這對矛盾。要解決這對矛盾需要一系列的制度安排，突破口需要雙管齊下:一是開放新進入者限制，增加牌照持有人之間的競爭。在政府新增投放出租車運力時，要改變在原有市場格局下定向出讓為主的方式，降低參與競爭的準入規(guī)模，允許新進入者（是否允許個體視各地情況而定）參與競爭。二是以出租車駕駛員的從業(yè)信用記錄為依據(jù)，建立出租車駕駛員的分級管理制度，并將出租車駕駛員優(yōu)良信用等級比例與公司的牌照規(guī)模掛鉤，對未達標企業(yè)強制削減牌照規(guī)模并限制參與新增運力的競爭。只有這樣，才能迫使企業(yè)通過加強管理、尊重駕駛員的誠實勞動來求得發(fā)展，而不是依賴政府壟斷、坐等家大業(yè)大，同時相應(yīng)形成雇主聘用駕駛員的優(yōu)勝劣汰選擇機制，扭轉(zhuǎn)出租車駕駛員群體的逆淘汰現(xiàn)象，使誠實經(jīng)營的出租車駕駛員從待遇上不斷得到價值體現(xiàn)，從而使整個出租車行業(yè)進入一個良性循環(huán)。

第三，積極發(fā)展約租車、支持私家車拼車是解決實際運能不足矛盾切實可行的突破口。解決“打車難”問題不能單純依靠加大巡游式運力投放，這既不經(jīng)濟，也不能解決高峰期擁堵導(dǎo)致的“打車難”，而且可能加劇高峰期擁堵并帶來出租車駕駛員群體的不穩(wěn)定。激進地取消數(shù)量管制、開放出租車市場，在現(xiàn)有規(guī)則制度嚴重滯后的現(xiàn)實背景下更非可取之道。積極發(fā)展約租車、支持私家車拼車既能緩和市場供給矛盾，又對現(xiàn)有出租車市場不構(gòu)成重大沖擊。目前在很多城市開展的出租車電召普遍遇到尷尬［8］，原因是巡游式服務(wù)根本不適合路邊電召，巡游式服務(wù)真正需要便民的信息化工作，通過信息化手段增強供需雙方的實時可見度（或稱信息對稱度），讓出租車駕駛員能夠根據(jù)附近待車乘客的多少和遠近獲得自動推薦的最佳行駛路徑，讓路邊待車的乘客及時知道附近的空車分布狀況來決定自己的后續(xù)行動，而不是乘客站在路邊茫無頭緒地電話召車。路邊電召雙方違約的可能性太大，這種模式?jīng)]有太大的生命力。巡游式服務(wù)和預(yù)約服務(wù)是兩種不同的經(jīng)營類型，西方國家的出租車電召服務(wù)主要是針對約租車而不是巡游出租車［9］。為避免約租車違規(guī)從事巡游服務(wù)，建議按照“法定依據(jù)原則”（約租的成立應(yīng)以公共調(diào)度中心的數(shù)據(jù)記錄為法定依據(jù)）、“被動約租原則”（約租車司機不能在路邊主動詢問是否需要租車，上車之后再補約租記錄）、“舉證倒置原則”（被執(zhí)法人員懷疑有超范圍經(jīng)營時，由司機負責提供反證的法定依據(jù)，政府通過信息化網(wǎng)絡(luò)建立證據(jù)的快速公開查驗機制）進行嚴格規(guī)范。約租車可以開放數(shù)量限制，但必須保留服務(wù)標準的限制以及相應(yīng)的保險等等。高峰期擁堵的一個很大原因是私家車比例大，而且絕大多數(shù)私家車是單人獨車，運能浪費較大［10］，可在約租車的制度框架下穩(wěn)妥地支持私家車合乘拼車。是否需要建立更嚴格的規(guī)范，以解決私家車拼車的安全責任、賠償風險和監(jiān)管方式問題，需要管理者加強制度創(chuàng)新［11］。

三、出租車行業(yè)穩(wěn)定與發(fā)展的路線圖構(gòu)想①

深化出租車行業(yè)改革應(yīng)以提高行業(yè)效率、增強行業(yè)競爭力、降低社會成本、增加消費者福利為目的，以維護社會和行業(yè)穩(wěn)定為前提，兼顧當前客觀的市場條件和管理水平，總體謀劃、分步實施、循序漸進，最終實現(xiàn)政府、公司、駕駛員、消費者多方利益平衡的多贏發(fā)展局面。

第一階段:扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有市場格局的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，消除經(jīng)營歧視，促進經(jīng)營主體間的有效競爭。實施建議計劃在2015年或2017年前。

第一步是降低過高的入行規(guī)模要求。入行最低規(guī)模要求的確定既要考慮適度集約化的需要，以減小行業(yè)管理難度，又不能人為設(shè)置進入壁壘，鞏固現(xiàn)有公司既得利益。建議最低入行規(guī)模不得高于服務(wù)質(zhì)量招投標最小標的規(guī)模，以保證新進入者一次競標成功后即可獲得開業(yè)資格，通過“活水養(yǎng)魚”來推動出租車經(jīng)營主體之間的競爭。

第二步是研究細化出租車投放機制。進一步細化出租車平均有效里程利用率閥值（部標準為70%、部分省市為60%）的合理運用，利用GPS技術(shù)手段和抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，分別按整個城區(qū)及其重點區(qū)域定期公開發(fā)布出租車平均有效里程利用率和乘客平均等待時間指標，建立超過閥值的額度和增加運力投放量之間的計算關(guān)系，以法規(guī)形式予以確認，通過科學手段和法定程序及時響應(yīng)市場需求。

第三步是評估單個出租車牌照的現(xiàn)有市場價格，修改簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，增加關(guān)于新增運力投放的協(xié)議約定。若按照政府確定的牌照有償使用費獲得經(jīng)營權(quán)的，牌照實際持有人（公司或其他）或牌照營運的相關(guān)個人（承包人、駕駛員）不得以任何理由抵制政府依法進行的新增運力投放，若經(jīng)查實，該牌照的持有人或相關(guān)個人參與了抵制政府依法進行的新增運力投放活動，即取消該牌照持有人一定年限內(nèi)（如5年）按政府定價有償出讓參與新增運力競標的權(quán)利，保留其按評估的市場價參與新增運力競標的權(quán)利。承包人、駕駛員參與抵制運動，說明該牌照的持有人享有了政府的牌照讓利，但未能協(xié)調(diào)好與承包人、駕駛員的利益關(guān)系，理應(yīng)限制其擴大生產(chǎn)規(guī)模。

第四步是在符合法定條件時新增投放一批牌照數(shù)量，開放新進入者限制，打破現(xiàn)有市場主體格局。出租車的新增牌照投放不能只在現(xiàn)有市場主體中進行，只要符合開業(yè)條件，應(yīng)允許新進入者參加（是否允許個體經(jīng)營取決于法規(guī)體系和信息化監(jiān)管手段的完備性），取消對新進入者構(gòu)成循環(huán)限制的最低規(guī)模資格，招投標評分規(guī)則也不得設(shè)置既有數(shù)量規(guī)模的加分項目，以限制“濫用市場支配地位”。運輸市場的規(guī)模化引導(dǎo)一方面可在運力投放時適當提高單一標的分組的車輛數(shù)，更為重要的是要建立運力投放和企業(yè)安全服務(wù)質(zhì)量考核評分掛鉤的機制，讓經(jīng)營優(yōu)良的企業(yè)獲得更多擴大生產(chǎn)的機會。為解決歷史遺留問題，還應(yīng)優(yōu)先考慮原有二級承包人或從業(yè)記錄優(yōu)良的駕駛員（組建新公司或個體）通過競標方式成為新的、平等的市場主體。新增投放的數(shù)量大小取決于希望增加的有效競爭程度，但最好能在法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)。

第二階段:強化安全與服務(wù)標準，完善優(yōu)勝劣汰機制。實施建議計劃在2017年或2020年前。

第一步要重新審視開業(yè)應(yīng)具備的最低安全與服務(wù)標準，進一步強化安全與服務(wù)質(zhì)量保障。第二步是針對經(jīng)營主體和從業(yè)人員，以營運安全和服務(wù)質(zhì)量為核心，建立完善嚴格的市場信用考核評價體系，實行累積信用評價分級，建立牌照數(shù)量規(guī)模大小與經(jīng)營主體安全服務(wù)信用等級高低掛鉤、與從業(yè)人員安全服務(wù)信用等級高低比例掛鉤的管理機制，形成誠信守法經(jīng)營、提高服務(wù)質(zhì)量的正向激勵。第三步是研究建立公司強制削減牌照數(shù)量規(guī)模、強制退出后的平穩(wěn)收購移交機制，確保不影響正常生產(chǎn)營運。對達不到最低安全與服務(wù)標準、損害駕駛員合法權(quán)益、或已不具備出租車經(jīng)營基本條件的公司，應(yīng)當及時強制性退出，實現(xiàn)出租車投資人的優(yōu)勝劣汰。第四步是建立完善出租車行業(yè)雇主協(xié)會和駕駛員工會制度，促進形成工薪待遇協(xié)商機制。第五步是研究開放約租車市場，形成約租車預(yù)約服務(wù)和出租車巡游服務(wù)的市場供給結(jié)構(gòu)［4，11］。研究建立約租車的準入標準（車型、顏色、從業(yè)人員、保險）、信用檔案和約租服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)“黑車”轉(zhuǎn)型為約租車合法經(jīng)營，利用信息化手段加強對約租車違規(guī)巡游服務(wù)的監(jiān)督，違反者應(yīng)嚴格按非法營運的上限執(zhí)法并建立“黑名單”制度。通過約租車不限制數(shù)量的開放發(fā)展，可在很大程度上有效緩解政府運力投放不足造成的出行不便。第六步在約租車系統(tǒng)良好運行的基礎(chǔ)上，可研究建立上下班私家車拼車管理制度，穩(wěn)妥推進上下班私家車合乘拼車，進一步緩解高峰期“打車難”。第七步是推動以市場信用為核心的行業(yè)立法，加強執(zhí)法檢查，提高行業(yè)管理的法定效力。

第三階段:實施弱化數(shù)量管制和費率管制，增強市場預(yù)期信息透明度。實施建議計劃在2020年或2025年前。

第一步是建立適應(yīng)市場開放需要的出租車（含約租車）管理信息系統(tǒng)，依靠信息技術(shù)確保營運主體和從業(yè)人員始終處于政府的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)之中，即處于“泛在”狀態(tài)，建立行業(yè)基礎(chǔ)信息公開發(fā)布和公示機制，提供便捷的網(wǎng)絡(luò)查詢，從而大大降低行業(yè)管理難度，提高面向市場的管理執(zhí)行效率，同時大大降低信息不對稱產(chǎn)生的社會成本。

第二步是研究建立開放數(shù)量管制后的出租車強制保險制度和調(diào)節(jié)基金制度。全面落實出租車強制保險制度（交強險+承運人責任險），以解決個體經(jīng)營者進入后的事故風險承受能力問題?？紤]出租車發(fā)生較大事故時強制保險賠償后仍可能存在較大賠償資金缺口，要求出租車經(jīng)營主體具有一定的財務(wù)能力，政府也需要通過經(jīng)營主體的財務(wù)能力對市場競爭程度進行適度限制，因此建議研究建立市場競爭度調(diào)節(jié)基金（類似于現(xiàn)有企業(yè)收取的風險抵押金，以政府信用保證可進可退），由政府指定機構(gòu)統(tǒng)一收取。該調(diào)節(jié)基金一方面可形成出租車互保機制，彌補強制保險缺口;另一方面可阻止缺乏一定財務(wù)責任能力的市場主體進入出租車行業(yè)，減少行業(yè)穩(wěn)定風險。

第三步是選擇合適的時機（如牌照使用年限到期規(guī)模最大的一年）推出開放數(shù)量管制前的補償機制。政府對未到期牌照的有償使用費按年限折算給予退回補償，以消除經(jīng)營主體的投資損失。

第四步為重新審視開業(yè)應(yīng)具備的最低入行規(guī)模要求，適度降低規(guī)模標準，在政府管理能力和信息化技術(shù)條件具備時，可取消入行規(guī)模限制，即個體單車也可經(jīng)營。

第五步是開放數(shù)量管制，保留費率管制和安全服務(wù)標準管制，完善以市場信用考核評價體系為核心的市場機制，促進優(yōu)勝劣汰。符合開業(yè)條件的均可自由申請開業(yè)，因故退出市場的應(yīng)限定重新入市間隔年限，完善“黑名單”制度。

第六步是在市場機制的供需調(diào)節(jié)基本平穩(wěn)后擇機開放費率管制，但費率變更必須提前1個月報政府備案并在網(wǎng)絡(luò)及公眾媒體上公示。加強價格監(jiān)督檢查和以信用記錄為基礎(chǔ)的關(guān)聯(lián)處罰。

第七步是按公司或價格檔次執(zhí)行車身色度和標識管理，公司名稱和租價應(yīng)在顯著位置標識，便于在乘客中形成選擇競爭。

注釋:

①根據(jù)國內(nèi)大多數(shù)城市的經(jīng)營模式擬定，具體城市可根據(jù)差異性適當取舍調(diào)整。

［1］國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.我國出租汽車行業(yè)管理和發(fā)展面臨問題及對策建議［J］.改革，2008（8）:128－138.

［2］由晨立，等.數(shù)量管制政策之惡——從溫州模式看出租車業(yè)癥結(jié)［R］.傳知行社會經(jīng)濟研究所，2009.

［3］張英，朱建國.“香港模式”催生出租車行業(yè)變革［EB/OL］.（2009－06－22）［2013－09－23］.http://biz.xinmin.cn/chanjing/2009/06/22/2129706.html.

［4］王克勤.中國出租車業(yè)的問題與反思［N］.經(jīng)濟觀察報，2011－10－22.

［5］黃海蕾.北京出租車價將與油價聯(lián)動 調(diào)價增收全歸司機［N］.京華時報，2013－04－17.

［6］肖莎.出租車行業(yè)黑幕:富了公司虧了國家苦了司機［N］.法治周末，2012－03－07.

［7］編制組.2012年重慶交通年度發(fā)展報告［R］.重慶市交通委員會，2013.

［8］夏宇，陳軍，王俊俊.電召的士何時走出尷尬境地［N］.楚天都市報，2013－01－24.

［9］由晨立.中國約租車市場調(diào)研報告［R］.傳知行社會經(jīng)濟研究所，2010.

［10］解元利.城市交通擁堵日益嚴重高峰期私家車大多空載［N］.大河報，2008－06－12.

［11］王崢.北京私家車拼車有望合法化安全等問題待解決［N］.中國新聞網(wǎng)，2013－07－03.