淺析草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

劉振虎，鄭玉銅，李 捷，韓貴清，張?jiān)聦W(xué)

1.黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士后科研工作站，黑龍江 哈爾濱 150086；2.東北林業(yè)大學(xué)博士后流動(dòng)站，黑龍江 哈爾濱 150086；3.新疆農(nóng)業(yè)科學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830091；4.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830091；5.新疆畜牧科學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

淺析草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

劉振虎1，2，3，鄭玉銅4，李 捷5*，韓貴清1，張?jiān)聦W(xué)1

1.黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士后科研工作站，黑龍江 哈爾濱 150086；2.東北林業(yè)大學(xué)博士后流動(dòng)站，黑龍江 哈爾濱 150086；3.新疆農(nóng)業(yè)科學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830091；4.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830091；5.新疆畜牧科學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

隨著全球變暖，草原沙漠化進(jìn)程的日趨加劇，草場退化，草地生態(tài)環(huán)境的日益惡化問題已經(jīng)愈來愈突顯。人類對草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性的認(rèn)識更為深入,促進(jìn)草地生態(tài)安全屏障保護(hù)與生態(tài)服務(wù)價(jià)值增值，積極改進(jìn)和落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，持續(xù)合理地補(bǔ)償草地生態(tài)服務(wù)的受損方，科學(xué)有效激發(fā)草原保護(hù)的積極性尤為重要。本文在充分理解草原生態(tài)補(bǔ)償概念的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外的研究成果，指出新疆草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)木o迫性和重要性，并借鑒國外草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而提出了新疆牧區(qū)草場生態(tài)補(bǔ)償?shù)男聶C(jī)制，提出相關(guān)措施與政策建議。

草原；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)制

草原不僅是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是我國重要的生態(tài)安全屏障。草原生態(tài)環(huán)境退化是目前全球面臨的主要生態(tài)問題之一，由于草原退化所造成的環(huán)境惡化和貧窮問題曾經(jīng)困擾或者正在困擾著許多國家[1]。近年來，我國部分地區(qū)多次出現(xiàn)持續(xù)大范圍霧霾天氣和空氣污染，再次引發(fā)公眾對生態(tài)環(huán)境污染問題的持續(xù)關(guān)注。加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)草原畜牧業(yè)可持續(xù)利用，推進(jìn)建立形成草原生態(tài)平衡發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制勢在必行。

1 建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

生態(tài)補(bǔ)償（Ecological compensation或Payment for Ecosystem Service）概念源于生態(tài)學(xué)理論，特指自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂燵2]。自然生態(tài)補(bǔ)償作為自然生態(tài)系統(tǒng)的一種適應(yīng)性屬性，是自然生態(tài)系統(tǒng)對于社會，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖性補(bǔ)償作用[3]。20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)補(bǔ)償更多地被理解為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段[4]。具體地說，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間關(guān)系的公共制度[5]。草地生態(tài)系統(tǒng)的不可逆性是它最重要的生態(tài)特性。

近年來，由于草原開發(fā)迅速，牲畜數(shù)量大幅增加，加上長期投入不足，草原保護(hù)措施落實(shí)不到位，導(dǎo)致草原超載、生態(tài)功能下降、自然災(zāi)害頻發(fā)的情況在各大傳統(tǒng)牧區(qū)普遍出現(xiàn)。草原生態(tài)環(huán)境的退化和破壞加劇的問題成為阻礙我國農(nóng)村牧區(qū)全面進(jìn)入小康社會的重要攔路石。由于長期不合理的開發(fā)利用，草地生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，反過來嚴(yán)重影響了現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)草原生態(tài)補(bǔ)償，積極保護(hù)草地資源成為當(dāng)前畜牧業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中的一項(xiàng)必然選擇。

2 國內(nèi)外在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的實(shí)踐

20世紀(jì)80年代以來，世界上一些發(fā)達(dá)國家開始建立一系列不同類型的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)體系，提高自然資源管理效率。例如，在1985年美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)大蕭條的中期，開始實(shí)施了保護(hù)和儲備計(jì)劃（Conservation Reserve Program，CRP）；從1936年起，實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃 （Agricultural Conservation Program，ACP）對梯田 、草場泄水道以及其他土壤保護(hù)設(shè)施的建設(shè)提供成本補(bǔ)貼；加拿大的永久性草原覆蓋恢復(fù)計(jì)劃（PPCRP）；愛爾蘭的私人造林補(bǔ)貼和林業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)；這些計(jì)劃對保持土壤、降低侵蝕與沉積、防風(fēng)固沙、減少農(nóng)藥化肥的污染，調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)景觀、保護(hù)野生生物等都有很好的作用。

德國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以橫向轉(zhuǎn)移支付為主，通過設(shè)計(jì)多變量復(fù)雜模型計(jì)算確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，通過富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)進(jìn)行資金的橫向轉(zhuǎn)移支付[6],州與州之間的橫向轉(zhuǎn)移改變了地區(qū)間利益不均衡的局面。

Sandra UTHES等比較了中德兩國草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不同，通過比較中國內(nèi)蒙古的錫林郭勒草原和德國的勃蘭登堡2個(gè)地區(qū)的草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邇?nèi)容、涉及的人員、項(xiàng)目的進(jìn)展情況、補(bǔ)償?shù)馁r付結(jié)構(gòu)、實(shí)施效果等發(fā)現(xiàn)，上述兩個(gè)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果都不是非常理想，原因是缺少積極參與的農(nóng)民（2個(gè)地區(qū)都存在），缺乏合理的監(jiān)管制度（錫林格勒）以及不當(dāng)?shù)墓芾韺Σ撸úm登堡）。

20世紀(jì)80年代初，我國啟動(dòng)了草原生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)。草原補(bǔ)償可分為兩個(gè)階段，起始階段是從20世紀(jì)80年代初至90年代中后期，發(fā)展階段是在20世紀(jì)90年代末至今。我國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是以國家政策形式實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償；二是地方財(cái)政為主的扶持性補(bǔ)貼；三是國際生態(tài)補(bǔ)償市場交易的參與[7]。

20世紀(jì)90年代我國開始實(shí)施的“退牧還草工程”，標(biāo)志著是我國在草原生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的巨大實(shí)踐［8］中進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。在此期間內(nèi)蒙古鄂爾多斯市落實(shí)了禁牧休牧補(bǔ)貼政策；西藏那曲地區(qū)安排專項(xiàng)資金對牲畜出欄進(jìn)行補(bǔ)貼，并實(shí)行免收工商和稅務(wù)等費(fèi)用的政策；從2011年起，在內(nèi)蒙古、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個(gè)主要草原牧區(qū)省（區(qū)），全面建立的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，形成了配套的禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼等措施。一系列生態(tài)補(bǔ)償措施的落實(shí)為我國實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)於肆己玫幕A(chǔ)。

3 我國草原生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

經(jīng)過近三十年的探索和發(fā)展，我國草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立方面取得了一定的效果，然而，與發(fā)達(dá)國家相比，仍然處于相對初級的階段，草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中仍存在許多問題亟待完善。

3.1 生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體不明確、補(bǔ)償方式單一、矛盾突出

區(qū)分出補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，弄清楚誰應(yīng)該向誰進(jìn)行補(bǔ)償，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡源嬖诤驼归_的前提條件[9]。目前，我國的草原生態(tài)補(bǔ)償主體主要是中央政府和上級政府；補(bǔ)償?shù)目腕w主要是牧區(qū)草原所歸屬的地方政府和牧民。這種情況導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源和補(bǔ)償方式過于單一和局限，補(bǔ)償客體即受償方不能得到足夠彌補(bǔ)他們損失的賠償，使得生態(tài)補(bǔ)償不能良性循環(huán)。研究表明，牧民對自己的草場退化的時(shí)間、退化程度以及具體的表現(xiàn)都非常清楚。同時(shí)，牧民也認(rèn)識到退化的原因主要是超載過牧。雖然要面對當(dāng)?shù)貙?shí)施“以草定畜”政策對違規(guī)者的罰款處罰，但當(dāng)政府制定的以草定畜載畜率標(biāo)準(zhǔn)可能過分強(qiáng)調(diào)了生態(tài)可持續(xù)性，而忽視了牧民生計(jì)以及牧民作為使用權(quán)所有者對草場利用和管理的意見時(shí)，牧民依然選擇集體違規(guī)。同時(shí)，雖然國家和政府已經(jīng)在當(dāng)?shù)貙?shí)行了“包產(chǎn)到戶”，但仍然在牧民承包草場上實(shí)施著若干政策干預(yù)，在草場的管理上牧民對國家形成了一定的依賴性，牧民始終認(rèn)為，“草場最后退化了，國家還會管起來”[10]。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系還需進(jìn)一步完善

草原生態(tài)補(bǔ)償沒有統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，存在“一刀切”的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致有的地區(qū)“高補(bǔ)償”，而有的地區(qū)“低補(bǔ)償”。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低存在以下幾個(gè)原因：補(bǔ)償模式單一和資金不足；對補(bǔ)償依據(jù)理解不深入、認(rèn)識不一致、計(jì)算不全面；生態(tài)補(bǔ)償對象的多樣性以及范圍的不確定性加大標(biāo)準(zhǔn)確定的難度[11]；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算方法有待提高。這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有針對性，在實(shí)施過程中必然出現(xiàn)問題。

3.3 草原生態(tài)補(bǔ)償相配套的政策法規(guī)不健全

相比于國外，我國草原生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)還相對不完善，立法落后于草原保護(hù)和利用的進(jìn)程。目前涉及草原生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的法律法規(guī)只是規(guī)定了補(bǔ)償?shù)那樾?，補(bǔ)償?shù)木唧w金額與方式不夠明確，缺乏科學(xué)的準(zhǔn)確性和可操作性，加上牧民維權(quán)意識較差，法律體系難以滿足現(xiàn)實(shí)狀況。由于草原受損者補(bǔ)償不到位，草原違法的情況頻發(fā)[12]。

3.4 政策缺乏長效性和延續(xù)性

我國實(shí)施的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如退牧還草、生態(tài)移民、流域治理與水土保持補(bǔ)助等政策，大多是針對單一要素或單一工程項(xiàng)目的補(bǔ)助政策，具有短期性和局部性，并不能從根本上讓牧民取得生產(chǎn)資料，改善生活環(huán)境。項(xiàng)目執(zhí)行完成后，牧民的利益未能實(shí)現(xiàn)全部補(bǔ)償，生產(chǎn)力下降使生計(jì)受到影響，牧民為了經(jīng)濟(jì)利益會繼續(xù)擴(kuò)大牲畜規(guī)模，導(dǎo)致繼發(fā)性的草地生態(tài)惡化局面。補(bǔ)償政策缺乏長效性，無法從根本上解決草地生態(tài)環(huán)境改善和持續(xù)發(fā)展的問題[13]。

4 對策建議

4.1 逐步探索和完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)

雖然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值是確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要參考依據(jù)，然而在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目評估中，全面、準(zhǔn)確地計(jì)算損失者的直接成本、機(jī)會成本和發(fā)展成本比生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估則顯得更為實(shí)際。因此，建立有效的溝通機(jī)制，動(dòng)員各利益相關(guān)者參與，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目落實(shí)，更準(zhǔn)確地制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能切實(shí)保護(hù)提供生態(tài)服務(wù)者或遭受外部性損失的基層農(nóng)民的利益[14]。

4.2 探索建立完善、科學(xué)的監(jiān)管體系

在當(dāng)前草原監(jiān)理部門內(nèi)部明確專門的監(jiān)測任務(wù)，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，評估生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效性和合理性，以利于改善和改進(jìn)。對生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，以保障資金能夠及時(shí)地補(bǔ)償給廣大的農(nóng)牧民，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制真正地發(fā)揮作用。

4.3 建立健全草原生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，并加大實(shí)施力度

加快完善我國草原生態(tài)補(bǔ)償制度對于保護(hù)草原牧區(qū)生態(tài)環(huán)境有著至關(guān)重要的作用，所以建立和完善草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以遏制草場退化、減少環(huán)境污染、保護(hù)草原、維護(hù)牧民的切身利益，建立健全草原法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)加強(qiáng)實(shí)施違規(guī)現(xiàn)象的嚴(yán)厲懲罰是非常必要和緊迫的。

4.4 建立多元化和可持續(xù)的融資渠道，以應(yīng)對補(bǔ)償資金不足

建立草原生態(tài)補(bǔ)償基金，完善有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收政策，積極探索市場機(jī)制，建立受益者付費(fèi)制度，實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)與市場機(jī)制的耦合。在此過程中，各級政府及其部門應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)作，加強(qiáng)綜合協(xié)作管理，提高草原生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率。

總之，鑒于我國各大牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡，省、自治區(qū)、直轄市之間、城市群之間、城市之間以及局部城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不平衡，自然生態(tài)環(huán)境條件及生態(tài)地位重要性相差很大，決定了我國必須實(shí)施有差異的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策，根據(jù)我國國力和區(qū)域?qū)嶋H情況，分區(qū)規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償政策類型區(qū)，探索相應(yīng)的分類補(bǔ)償政策是未來將要著力探索重點(diǎn)內(nèi)容。同時(shí)應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的草原生態(tài)補(bǔ)償政策績效評估指標(biāo)體系和評價(jià)方法，從經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境效益的等方面綜合評價(jià)，完善考核機(jī)制，健全草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。而政府應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，并為會市場作用的發(fā)揮創(chuàng)造條件，從而提高草原生態(tài)補(bǔ)償效率。

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A Brief Analysis of Grassland Eco-compensation Mechanism

LUI Zhen-hu1,2,3,ZHENG Yu-tong4,LI Jie5*,HAN Gui-qing1,ZHANG Yue-xue1
(1.Heilongjiang Provincial Academy of Agricultural Sciences,Post Doctoral Research Station，Harbin 150086,China; 2.Northeast Forestry University Post Doctoral Research Station，Harbin 150086,China; 3.Xinjiang Academy of Agricultural Science，Urumqi 830091,China; 4.Xinjiang Agricultural University，Urumqi 830091,China; 5.Xinjiang Academy of Animal Science，Urumqi 830000,China)

With the development of the global warming,grassland desertification increasingly worse,the worsening problem of grassland degradation grassland ecological environment has become increasingly valued for human.Human's acutance of the importance of grassland ecosystem services goes more in depth.Promote the grassland ecological security barrier protection and ecological service value appreciation.To speed up the implementation of ecological compensation mechanism make the impaired of grassland ecosystem services compensated.It can effectively improve the enthusiasm of grassland protection.Based on summarizing the study of grassland ecological compensation at home and abroad,systematically summary the necessity of grassland ecological compensation and the practice of grassland ecological compensation at home and abroad, analyze the main problem of the implement of grassland ecological compensation mechanism at present,then put forward relevant measures and suggestion.

grassland eco-compensation；mechanism

S812.29

A

1003－6377（2014）05－0072-04

黑龍江省博士后科研啟動(dòng)資金項(xiàng)目；新疆維吾爾自治區(qū)科技支撐項(xiàng)目(201242152)；中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院援疆援藏專項(xiàng)。

劉振虎，（1975-），男，副研究員，博士，研究方向?yàn)椴輼I(yè)科學(xué)。

李 捷，（1962-），女，副研究員，研究方向?yàn)樾竽两?jīng)濟(jì)與信息。

2014-04-28，

2014-06-05