□ 李曉玉

近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展,國(guó)際貿(mào)易和跨國(guó)投資活動(dòng)使得世界各國(guó)分散的市場(chǎng)逐漸融為一個(gè)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。如何保證世界市場(chǎng)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)行為公平有效成為主要對(duì)外投資國(guó)政府面臨的重要議題,“競(jìng)爭(zhēng)中立”被歐美等主要國(guó)家視作保證世界市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的良方。①“競(jìng)爭(zhēng)中立”(Competitive Neutrality)概念首次寫入競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)范始于1996年澳大利亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策改革,是指為了避免市場(chǎng)扭曲,國(guó)有企業(yè)應(yīng)該保證在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中與私營(yíng)企業(yè)處于公平競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。在美歐等國(guó)推動(dòng)下,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則正成為西方國(guó)家遏制新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的一種工具。

一、“競(jìng)爭(zhēng)中立”的發(fā)展：從國(guó)內(nèi)法到國(guó)際規(guī)范

“競(jìng)爭(zhēng)中立”作為規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)則之一沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)定義,迄今為止較為完整和全面的定義來(lái)自于澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立投訴辦公室所公布的政策文件中的表述：

“競(jìng)爭(zhēng)中立”要求政府的商業(yè)行為不應(yīng)當(dāng)僅因其公有制地位而獲得相較于私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立政策的目的在于消除因公有制性質(zhì)所造成的資源配置扭曲,提高競(jìng)爭(zhēng)效益。如果不適用競(jìng)爭(zhēng)中立政策,資源配置則會(huì)因?yàn)檎虡I(yè)行為而遭到扭曲,繼而影響私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)者的投資行為,影響市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。①Capobianco,A.and H.Christiansen, “Competitive neutrality and State-Owned Enterprises：Challenges and policy options,”O(jiān)ECD Publishing,2011.

澳大利亞作為首個(gè)將“競(jìng)爭(zhēng)中立”確認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)法重要規(guī)則的國(guó)家有其特殊的制度與經(jīng)濟(jì)原因。澳大利亞是由六個(gè)獨(dú)立的州組成的聯(lián)邦制國(guó)家,高度自治的政治、經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境使得各州各自擁有為數(shù)眾多的公有制企業(yè)。這些公有制企業(yè)占有大量生產(chǎn)資料,構(gòu)成區(qū)域壟斷。公有制企業(yè)生產(chǎn)的低效率阻礙澳大利亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1991年7月,在各州領(lǐng)導(dǎo)人一致同意下,澳大利亞聯(lián)邦政府決定建立“更廣泛、統(tǒng)一的國(guó)家層面的競(jìng)爭(zhēng)政策”。其中,“競(jìng)爭(zhēng)中立”作為重要規(guī)則之一被寫入了澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法律體系,成為規(guī)制國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的重要規(guī)則。②Matthew Rennie,Fiona Lindsay,“Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia： Review of Practices and their Relevance for Other Countries,” OECD Publishing,2011.

為了消除公有制實(shí)體參與商業(yè)活動(dòng)所產(chǎn)生的資源分配扭曲,澳大利亞政府于1995年在1974年《貿(mào)易行為法》的基礎(chǔ)上頒布了全國(guó)性的一攬子政策,③The Trade Practices Act 1974.其中包括《競(jìng)爭(zhēng)政策改革法案》、《行為法協(xié)議》、《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》和《實(shí)現(xiàn)全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策和處理與競(jìng)爭(zhēng)支付及相關(guān)改革協(xié)議》等,組建了澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)(ACCC)和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理事會(huì)(NCC)監(jiān)督和管理競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)的實(shí)施。①澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)(Australian Competition and Consumer Commission,ACCC),前身為澳大利亞貿(mào)易行為委員會(huì),根據(jù)1995年《競(jìng)爭(zhēng)政策改革法案》規(guī)定與價(jià)格監(jiān)督局合并,于1995年11月成立,旨在制止不公平競(jìng)爭(zhēng)行為,保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益；負(fù)責(zé)對(duì)價(jià)格施行監(jiān)督?！案?jìng)爭(zhēng)中立”在適用范圍上分為橫向和縱向兩個(gè)維度。在縱向上,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則不僅適用于所有政府所有的企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu),也適用于政府所開(kāi)展的盈利性活動(dòng)；在橫向上,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則適用于幾乎所有的產(chǎn)業(yè)部門,以期實(shí)現(xiàn)公平的、可反映真實(shí)成本的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境?！案?jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的出臺(tái),規(guī)范了公有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為,大大削弱了公有企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),而這一規(guī)則也逐漸開(kāi)始被歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所認(rèn)同和采納。

在美國(guó)大力倡導(dǎo)和推動(dòng)下,OECD成為最早推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立研究的國(guó)際性組織,并于2011年發(fā)布《競(jìng)爭(zhēng)中立與國(guó)有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》與《競(jìng)爭(zhēng)中立——確保國(guó)營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)間的公平貿(mào)易》兩份報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為,國(guó)有企業(yè)的基本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要來(lái)自以下方面：1)政府直接補(bǔ)貼；2)信貸優(yōu)惠與擔(dān)保；3)執(zhí)行與披露豁免；4)壟斷與先占優(yōu)勢(shì)；5)破產(chǎn)例外和信息優(yōu)勢(shì)等多項(xiàng)優(yōu)惠待遇。簡(jiǎn)單而言,政府從事商業(yè)行為的同時(shí)往往忽略了其作為市場(chǎng)的“裁判員”的身份,造成背離“競(jìng)爭(zhēng)中立”的結(jié)果。國(guó)有企業(yè)可以獲得這些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的原因在于：首先,為了維持公共服務(wù)義務(wù),政府傾向于向國(guó)有企業(yè)提供優(yōu)惠措施以期得到更好的公共服務(wù)；其次,政府往往將國(guó)有企業(yè)視作產(chǎn)業(yè)政策的工具,通過(guò)對(duì)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行扶持而向市場(chǎng)傳遞產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向信號(hào)；再次,國(guó)有企業(yè)的稅收收入是政府重要的財(cái)政收入來(lái)源,國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益的高低直接影響財(cái)政收入的水平；最后,以國(guó)有企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)往往也在政府中存在政治利益的訴求,國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠政策背后也往往隱含著政治經(jīng)濟(jì)利益。

OECD的研究報(bào)告中明確了建立“競(jìng)爭(zhēng)中立”框架的目標(biāo)和運(yùn)行方式。“競(jìng)爭(zhēng)中立”框架目標(biāo)在于改革國(guó)有與私有企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,以期達(dá)到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的目的,其做法是將競(jìng)爭(zhēng)法和其他法律法規(guī)、政府改革相結(jié)合,通過(guò)建立事前警示與事后救濟(jì)的雙重機(jī)制保障市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序?！案?jìng)爭(zhēng)中立”框架的運(yùn)行要求首先營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,繼而分清不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源,通過(guò)游說(shuō)立法機(jī)構(gòu)、制定詳盡的競(jìng)爭(zhēng)立法與綜合立法來(lái)保障“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的實(shí)施與實(shí)現(xiàn)。①Capobianco,A.and H.Christiansen, “Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises：Challenges and Policy Options,”O(jiān)ECD Publishing,2011.

目前,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則主要體現(xiàn)在各個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法。OECD的一份調(diào)查報(bào)告指出,超過(guò)四分之三的成員國(guó)已經(jīng)以明確的政策和法規(guī)給予國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)公平的權(quán)利、義務(wù)和市場(chǎng)地位,并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策等方式體現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的精神。以歐盟為例,歐盟通過(guò)對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”框架對(duì)所有公有企業(yè)及從事公共產(chǎn)品提供的私有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制。②“Competitive Neutrality： National Practices,” OECD,http：//www.oecd.org/daf/corporateaffairs/achievingcompetitiveneutrality.htm.

OECD通過(guò)深入研究“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則,在多邊領(lǐng)域?qū)@一概念進(jìn)行了發(fā)展。2012年4月,美國(guó)和歐盟聯(lián)合發(fā)布了《歐盟與美國(guó)就國(guó)際投資共同原則的聲明》,宣稱該共同原則包括了一系列的共同核心價(jià)值,包括：(1)開(kāi)放和非歧視的投資環(huán)境；(2)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境；(3)對(duì)投資者及其投資環(huán)境的有效保護(hù)；(4)公平且有約束力的爭(zhēng)端解決；(5)健全的透明度和公眾參與規(guī)則；(6)負(fù)責(zé)任的商業(yè)行為；(7)對(duì)國(guó)家安全條款適用的嚴(yán)格審查。③“United States,European Union Reaffirm Commitment to Open,Transparent,and Non-Discriminatory Investment Policies,” 2012,http：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/04/187645.htm.其中,歐盟和美國(guó)支持OECD在競(jìng)爭(zhēng)中立領(lǐng)域的工作,即給予公營(yíng)和私營(yíng)企業(yè)以相同的商業(yè)環(huán)境。

在美國(guó)等多國(guó)的推動(dòng)下,“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念被納入TPP談判中,明確以“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則規(guī)范和約束在TPP框架內(nèi)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為。TPP被定位為高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的新型自由貿(mào)易協(xié)定,追求所謂公平的、無(wú)歧視的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,而美國(guó)認(rèn)為國(guó)有企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的迅速擴(kuò)張則是對(duì)TPP公平競(jìng)爭(zhēng)原則的損害。施行“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則就是實(shí)現(xiàn)這一長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的首選方案,也是TPP談判過(guò)程中的備受關(guān)注的橫向議題(Cross-cutting Issues)之一。④蔡鵬鴻：“TPP橫向議題與下一代貿(mào)易規(guī)則及其對(duì)中國(guó)的影響”,《世界經(jīng)濟(jì)研究》,2013年第7期,第41-45頁(yè)。消息人士指出,美國(guó)、澳大利亞在TPP談判中明確提出將“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則寫入?yún)f(xié)定文本,用以規(guī)范在自由貿(mào)易區(qū)市場(chǎng)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)行為,平衡來(lái)自亞洲新興經(jīng)濟(jì)體的國(guó)有企業(yè)所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。隨著“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)”談判的迅速進(jìn)展,作為規(guī)范國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為重要原則之一的“競(jìng)爭(zhēng)中立”越來(lái)越受到世界各國(guó)的重視。

二、美歐力推“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的原因

“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則從規(guī)制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的國(guó)內(nèi)法概念逐步演變成國(guó)際規(guī)范,其背后隱含著歐美國(guó)家平衡新興經(jīng)濟(jì)體迅猛發(fā)展、重塑國(guó)際貿(mào)易規(guī)則等深層次動(dòng)機(jī)。

(一)平衡來(lái)自新興經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)壓力，限制國(guó)家資本主義發(fā)展。國(guó)有企業(yè)的迅速發(fā)展成為推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家重提“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的誘因。在過(guò)去十幾年中,隨著新興經(jīng)濟(jì)體的迅猛發(fā)展,國(guó)有企業(yè)在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上展現(xiàn)出強(qiáng)大的發(fā)展能力與速度,無(wú)論是資源類企業(yè)、制造業(yè)企業(yè),還是主權(quán)財(cái)富基金,都開(kāi)始在歐美傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域嶄露頭角。2012年世界前30大企業(yè)中,就有來(lái)自8個(gè)國(guó)家的12家國(guó)有企業(yè)。在OECD 2013年的一項(xiàng)研究統(tǒng)計(jì)中,福布斯全球企業(yè)2000強(qiáng)中,來(lái)自37個(gè)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)10%,相當(dāng)于全球GDP的6%,超過(guò)了德、法、英等國(guó)的年GDP。①Przemyslaw Kowalski,Max Büge,Monika Sztajerowska,Matias Egeland, “State-Owned Enterprises： Trade Effects and Policy Implications,” OECD Trade Policy Papers,No.147,OECD Publishing,http：//dx.doi.org/10.1787/5k4869ckqk7l-en.2012年初,《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志以封面文章呼吁警惕國(guó)家資本主義(State Capitalism)的崛起。②“The Rise of State Capitalism,” Economist,January 21,2012,http：//www.economist.com/node/21543160.文章指出,近年來(lái)強(qiáng)勢(shì)回歸的新型國(guó)有企業(yè)均以政府為支撐,卻以私有跨國(guó)企業(yè)的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng),從而得以迅速發(fā)展。美歐等國(guó)認(rèn)為這一發(fā)展模式暗含國(guó)有企業(yè)能夠在國(guó)際市場(chǎng)上獲得國(guó)家支持從而具有相對(duì)于私營(yíng)企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。國(guó)家資本主義以新加坡、馬來(lái)西亞、越南、中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體為代表,在TPP成員國(guó)內(nèi)部,馬來(lái)西亞、墨西哥、新加坡和越南最大的企業(yè)都是國(guó)有企業(yè),日本的第二、第三大企業(yè)也同為國(guó)有。

以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)以私營(yíng)企業(yè)為主體,私營(yíng)企業(yè)在與諸多跨國(guó)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中仍然處于弱勢(shì)地位。但國(guó)有企業(yè)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)從未被列入任何多邊自由貿(mào)易安排中。①“U.S.Fixes Future-SOE Loophole,” Sends TPP Partners Proposed Text,http：//insidetrade.com/201110192379537/WTO-Daily.因此,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則成為美歐西方國(guó)家規(guī)制其他國(guó)家國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為,遏制國(guó)家資本主義崛起的有力工具。在奧巴馬政府的積極推動(dòng)下,OECD開(kāi)始嘗試在多邊領(lǐng)域推廣“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策框架,并指出單獨(dú)的競(jìng)爭(zhēng)法并不足以保證國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng),而必須引入“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念。②Capobianco,A.and H.Christiansen, “Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises：Challenges and Policy Options,”O(jiān)ECD Publishing,2011.

(二)通過(guò)構(gòu)建多邊“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則，重掌國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定權(quán)。世界經(jīng)貿(mào)格局隨著新興經(jīng)濟(jì)體的崛起與傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家的相對(duì)下降而發(fā)生著深刻的變化,原有的以美歐為主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序受到了巨大的挑戰(zhàn)。美國(guó)作為傳統(tǒng)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的主導(dǎo)者,在推進(jìn)新一代經(jīng)貿(mào)規(guī)則,如國(guó)有企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面受到了前所未有的阻滯。多哈回合就曾因以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家對(duì)規(guī)則制定過(guò)程中的分歧陷入癱瘓,幾近停擺。與此同時(shí),以新興國(guó)家為代表的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體積極參與全球治理,通過(guò)G20等多邊機(jī)制發(fā)揮作用,推進(jìn)全球治理規(guī)則的新一輪改革,更為美歐等國(guó)增添了壓力。以“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則為代表的新橫向議題,均突顯了美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域,在通過(guò)世貿(mào)組織(WTO)推動(dòng)受阻的情況下,美國(guó)力圖通過(guò)TPP這一新貿(mào)易安排確立有利于本國(guó)企業(yè)發(fā)展的新規(guī)則,并依此為契機(jī)推廣至國(guó)際多邊領(lǐng)域。無(wú)論是澳大利亞版,還是OECD版“競(jìng)爭(zhēng)中立”都存在諸多缺陷,并且沒(méi)能夠在國(guó)際多邊框架內(nèi)予以根本確立和得到多國(guó)的政治承諾。美國(guó)利用TPP這一自由貿(mào)易安排為平臺(tái)與契機(jī),提出美版“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則,擴(kuò)大“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念的內(nèi)涵與外延,將“競(jìng)爭(zhēng)中立”的概念納入正式談判當(dāng)中,并最終將其以協(xié)定條款的方式予以確定為國(guó)際通行的規(guī)則。美版“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則更嚴(yán)格要求對(duì)中央層面國(guó)有企業(yè)進(jìn)行規(guī)制,從而可以直接指向以新加坡、新西蘭乃至中國(guó)為代表的單一制國(guó)家,有利于美國(guó)、澳大利亞等聯(lián)邦制國(guó)家州政府層面的國(guó)有企業(yè)躲避管制,獲取利益。

三、“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則對(duì)中國(guó)的影響

目前,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則已進(jìn)入多邊投資協(xié)定的談判桌。發(fā)達(dá)國(guó)家借助其在國(guó)際舞臺(tái)的影響力,制定出一套其意圖推行的目標(biāo)規(guī)則,并通過(guò)雙邊和多邊途徑推動(dòng)其他國(guó)家對(duì)該目標(biāo)規(guī)則的接受,直至其成為普遍接受的國(guó)際硬法規(guī)則。競(jìng)爭(zhēng)中立是發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)際法造法過(guò)程中的又一新例。①黃志瑾：“國(guó)際造法過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則——兼論中國(guó)的對(duì)策”,《國(guó)際商務(wù)研究》,2013年第5期,第61頁(yè)。在美歐等聯(lián)手推動(dòng)下,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則將迅速傳導(dǎo)至全球。

但是,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的推行也面臨阻力。第一,國(guó)有企業(yè)的政治性和國(guó)家發(fā)展的差異性使得“競(jìng)爭(zhēng)中立”的實(shí)施在部分國(guó)家障礙重重。國(guó)有企業(yè)的部分職能在于貫徹執(zhí)行政府產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向,承擔(dān)了政府的部分經(jīng)濟(jì)職能,優(yōu)惠支持政策的削減等同于對(duì)國(guó)有企業(yè)輔助支撐功能的切割,政府無(wú)疑缺乏采取行動(dòng)推行“競(jìng)爭(zhēng)中立”的動(dòng)力。第二,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管與企業(yè)管理應(yīng)當(dāng)分開(kāi)、國(guó)有企業(yè)的政策驅(qū)動(dòng)行為與商業(yè)驅(qū)動(dòng)行為分開(kāi),但在實(shí)際操作中極難厘清,并且“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制措施僅針對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)反競(jìng)爭(zhēng)行為,但各國(guó)政府補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)的新政層出不窮,技術(shù)上無(wú)法全面涵蓋和界定。第三,維持“競(jìng)爭(zhēng)中立”主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)游說(shuō)、競(jìng)爭(zhēng)法立法等國(guó)內(nèi)立法協(xié)調(diào)方式,缺乏外部監(jiān)督與內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。由于存在上述阻力,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則正式被全球性多邊規(guī)則談判所采納尚需時(shí)日。

美歐重提“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則雖并未明確提及遏制中國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展,但從這一規(guī)則提出的背景和內(nèi)容則不難看出其背后的戰(zhàn)略意圖。根據(jù)OECD學(xué)者所統(tǒng)計(jì)的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占一國(guó)前十大企業(yè)總產(chǎn)值的比重,中國(guó)以96%的高比例居世界第一位。①Przemyslaw Kowalski,Max Büge,Monika Sztajerowska,Matias Egeland, “State-Owned Enterprises： Trade Effects and Policy Implications,” OECD Trade Policy Papers,No.147,OECD Publishing,http：//dx.doi.org/10.1787/5k4869ckqk7l-en.2013年7月公布的《財(cái)富》世界500強(qiáng)企業(yè)中,中國(guó)企業(yè)占據(jù)95席,僅次于美國(guó),且國(guó)有控股企業(yè)占據(jù)絕對(duì)主體；在世界前10大企業(yè)中,中國(guó)大型國(guó)企更是占有3席。②2013年財(cái)富世界500強(qiáng)排行榜,財(cái)富中文網(wǎng),2013年7月1日,http：//www.fortunechina.com/fortune500/c/2013-07/08/2013G500.htm。如“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則在全球得以實(shí)施,中國(guó)自然首當(dāng)其沖。

第一,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則將為中國(guó)國(guó)有企業(yè)“走出去”設(shè)置障礙。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展離不開(kāi)國(guó)有企業(yè)“走出去”的巨大貢獻(xiàn)。自2000年3月全國(guó)人大九屆三次會(huì)議期間正式提出“走出去”戰(zhàn)略以來(lái),國(guó)有企業(yè)作為中國(guó)“走出去”的領(lǐng)頭羊,在跨國(guó)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不斷發(fā)展壯大,帶領(lǐng)中國(guó)企業(yè)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了年均超過(guò)10%的GDP增長(zhǎng),2012年更是創(chuàng)下了對(duì)外直接投資流量878億美元的歷史最高水平,使中國(guó)首次成為世界三大對(duì)外投資國(guó)之一。③《2012年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2013年10月,http：//www.stats.gov.cn：82/tjshujia/tjzl/t20130923_402930761.htm。近年來(lái),盡管中國(guó)民營(yíng)企業(yè)迅速發(fā)展,在對(duì)外投資項(xiàng)目數(shù)及企業(yè)數(shù)上超過(guò)國(guó)有企業(yè),但國(guó)有企業(yè)仍占對(duì)外投資存量及投資項(xiàng)目總額的大半壁江山。近年來(lái),美國(guó)不斷以“國(guó)家安全”等理由否決中國(guó)國(guó)有企業(yè)參與涉美企業(yè)并購(gòu)?fù)顿Y案,嚴(yán)重影響了國(guó)有企業(yè)在美國(guó)的合理經(jīng)營(yíng)及業(yè)務(wù)拓展。隨著國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和信息披露的完善,“國(guó)家安全”已不能再繼續(xù)成為美國(guó)政府的“擋箭牌”,而“競(jìng)爭(zhēng)中立”恰可以成為美國(guó)政府審查和阻礙中國(guó)國(guó)有企業(yè)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的新說(shuō)辭。美版“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為名,對(duì)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入施加多重限制,將為中國(guó)國(guó)有企業(yè)的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)增加管理成本及合規(guī)成本,削弱其在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

第二,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則為中國(guó)參與區(qū)域貿(mào)易自由化增加難度。經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化已成為世界經(jīng)濟(jì)的兩大發(fā)展趨勢(shì),WTO多哈回合談判的停滯使得世界各國(guó)紛紛尋求貿(mào)易自由化的新型制度安排,TPP、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)等層出不窮的地區(qū)及跨區(qū)域自由貿(mào)易區(qū)成為過(guò)去幾年國(guó)際貿(mào)易安排的新亮點(diǎn)。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,中國(guó)在世界貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)重要的地位,也積極參與國(guó)際貿(mào)易自由化的發(fā)展,謀劃自身FTA戰(zhàn)略。以“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則為代表的新一代橫向議題,為中國(guó)參與區(qū)域自由貿(mào)易安排及國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則的確立增加了難度。

第三,“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則將為中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理提出更多挑戰(zhàn)。新世紀(jì)以來(lái),以中國(guó)、印度、巴西等為代表的新興經(jīng)濟(jì)體迅速崛起,成為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“領(lǐng)頭羊”。金融危機(jī)重創(chuàng)全球經(jīng)濟(jì),新興經(jīng)濟(jì)體在危機(jī)后更是強(qiáng)勁反彈,積極拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,世界經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比出現(xiàn)“南升北降”的新變化,大大挑戰(zhàn)了原有的全球治理格局。作為從前國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序的“被治理者”,隨著自身實(shí)力的提升,新興經(jīng)濟(jì)體希望能以更積極的姿態(tài)加入到全球治理的進(jìn)程中。但隨著WTO多哈回合陷入僵局,國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨新一輪洗牌,以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體剛剛建立起來(lái)的話語(yǔ)權(quán)被不斷削弱。由美國(guó)主導(dǎo)的新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定,尤其是“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則,將矛頭直接指向了新興市場(chǎng)國(guó)家。2011年美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里和副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨曾指出,以中國(guó)為代表的國(guó)家政府對(duì)國(guó)有企業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)給予特殊優(yōu)惠,使其相較于美國(guó)企業(yè)擁有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),應(yīng)當(dāng)利用“競(jìng)爭(zhēng)中立”對(duì)現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行更新和調(diào)整,以“彌補(bǔ)現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則無(wú)法保證國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的缺陷”。①Robert D.Hormats, “Ensuring a Sound Basis for Global Competition： Competitive Neutrality,”May 6,2011,http：//blogs.state.gov/stories/2011/05/06/ensuring-sound-basis-global-competitioncompetitive-neutrality#sthash.ExUMznv6.dpuf.美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家利用“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則平衡其在多邊場(chǎng)合關(guān)于宏觀政策與貿(mào)易保護(hù)主義所受到的諸多指責(zé),使得中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)治理舞臺(tái)上陷入被動(dòng)地位。