●楊正流 李永友

論社會公平正義與財政改革

●楊正流 李永友

伴隨著我國經(jīng)濟實力不斷增強，社會問題也變得日趨突出， 階層分化日趨明顯，利益沖突日趨激烈，整個國家進入了轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。面對轉(zhuǎn)型風(fēng)險，各種思潮風(fēng)起云涌，侵蝕著民眾信念。為了維護社會穩(wěn)定，消除不利于社會穩(wěn)定的聲音，政府提出了社會建設(shè)口號，投入了規(guī)模龐大的人力物力財力。然而，政府的各種維穩(wěn)措施和投入雖然取得了一定成效，但也產(chǎn)生了巨大副作用，滋生出更多不穩(wěn)定因素。面對復(fù)雜多變的社會形勢和紛繁繚亂的社會思潮，我國急需確立公平正義的共有信念和平等自由、法制公正的價值取向。唯此，才能凝聚共識，整合社會。令人欣喜的是，這一緊迫任務(wù)已經(jīng)引起黨和政府高度重視，并被提上深化改革的議事日程。黨的十七大報告明確提出“要按照民主法制、公平正義、誠信友愛……努力形成全體人民各得其所而又和諧相處的局面”，黨的十八大報告又進一步提出“必須堅決維護社會公平正義”，并在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中將“促進社會公平正義、增進人民福祉”確定為全面深化改革的出發(fā)點和落腳點。一系列文件反映出，政府促進社會公平正義的決心是堅定的，但如何讓公平正義從口號落實到行動和制度建設(shè)，這個路線圖和措施似乎還很模糊。

一方面，社會還沒有建立起促進和實現(xiàn)公平正義的治理架構(gòu)，公平正義缺少制度保障。另一方面，社會對公平正義的認識主要停留于政策、制度層面，將其視為一項政策或制度的道德品質(zhì)。更重要的是，在政府和民眾熱議公平正義中，公平正義更多被當(dāng)做一個概念進行炒作，而非作為一個社會、一個政府、民眾個體的道德底線。由于缺乏道德自省，公平正義并沒有真正成為社會、政府和民眾的自覺意識和自我追求。綜觀社會發(fā)展的歷史，公平正義始終是人類發(fā)展的重要價值取向，也是人類孜孜追求的理想社會的一個重要標(biāo)準。缺乏公平正義的社會，不可能崇尚自由和平等，不可能崇德向善。這種社會只能依靠強權(quán)和暴力維護其穩(wěn)定，但強權(quán)統(tǒng)治無法消除社會張力，一旦張力超過了極限，暴力抗?fàn)幘统杀厝?。所以，公平正義對一個社會來說，是其能否健康發(fā)展的必要條件。然而，對一個社會而言，公平正義不僅僅是一個價值取向，更重要的是滲入到社會治理的方方面面，成為政策、制度、民眾行為等基本準則和道德標(biāo)準。

那么，何為公平正義？對一個健康社會而言，如何托住公平正義這個道德底線？根據(jù)羅爾斯的觀點，公平就是沒有偏見。對一個社會而言，公平就是每個人都不應(yīng)受到歧視，社會對待每個人都應(yīng)遵循國民待遇原則。盡管對于社會而言，公平包括很多方面，但權(quán)利平等是最根本的。只有權(quán)利平等，個體之間才能有機會上的公平，建立在權(quán)利平等基礎(chǔ)上的社會游戲規(guī)則才能體現(xiàn)過程公平，而機會公平和過程公平又是結(jié)果公平的前提。權(quán)利平等是社會確保每個個體擁有尊嚴體面生活的基本條件，只有權(quán)利平等，社會發(fā)展成果才能被全社會平等分享。然而，對一個社會而言，權(quán)利平等是一個歷史和發(fā)展的概念，權(quán)利的外延在社會發(fā)展中被不斷拓展。但無論社會發(fā)展位于何種階段，確保個體之間在先定權(quán)利上的平等應(yīng)該是其堅守公平正義的最低道德底線，也是衡量其道德品質(zhì)的基本尺度。比如自由選擇的權(quán)利、接受教育的權(quán)利、健康權(quán)利、社會保障的權(quán)利、免于恐嚇和被剝奪的權(quán)利、平等人格的權(quán)利，等等。正如加爾布雷思所言，在一個好社會，所有公民都必須享有自由、基本生活水準和過有價值生活的機會。正義是對公平的進一步提升，所以公平是正義的基礎(chǔ)，一個沒有公平的社會，正義只能是奢談。從公平正義兩個詞組的關(guān)系看，正義高于公平，公平體現(xiàn)出一個社會、一個政府和民眾個體的道德品質(zhì)，正義則體現(xiàn)出一個社會、一個政府和民眾個體的勇氣和擔(dān)當(dāng)。因為在一個社會中，自由平等可以實現(xiàn)結(jié)果公平，但無法確保每個人享有尊嚴。由于社會中人們之間的稟賦差異，有些人可能面臨匱乏和饑餓。在這種情況下，社會需要通過必要的制度安排向這些人伸出援助之手，幫助他們渡過難關(guān)，使他們免于匱乏，并過上有尊嚴的生活。在近現(xiàn)代西方思想家們看來，正義是社會制度的首要價值，是自尊社會的基礎(chǔ)。

公平正義不僅是一個健康社會的倫理規(guī)范，更是現(xiàn)代民主政治的一項基本原則。任何人，無論其宗教信仰和價值取向、文化背景和種族身份，都應(yīng)該在這個基本原則上取得一致。它是現(xiàn)代國家建立的最低要求。然而，公平正義，無論對一個社會、一個政府還是民眾個體，從來都不是空泛的，而是具體的，是通過社會基本結(jié)構(gòu)、制度政策、行為體現(xiàn)出來的。但最能體現(xiàn)一個社會公平正義程度的是財政，因為財政不僅是一種分配關(guān)系，更是一個政治過程。透過財政，不僅可以看到社會的道德品質(zhì)，而且可以看到社會結(jié)構(gòu)變遷。正如溫家寶同志曾說：“一個國家的財政史是驚心動魄的，可以從中看到的不僅是經(jīng)濟發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義?！彼詫τ谝粋€社會、一個國家，財政是一扇窗戶。財政是否公平正義直接決定這個社會、國家的公平正義，以及興衰。

既然如此，如何觀察財政的公平正義程度？首先，財政是一個政治過程，財政的公平正義首先應(yīng)體現(xiàn)在政治過程的公平正義。這里又至少包括兩個層次：一個層次是政府與選民的關(guān)系，另一個層次是選民內(nèi)部的結(jié)構(gòu)關(guān)系。就第一個層次而言，政府作為財政分配關(guān)系的執(zhí)行者，應(yīng)秉承基本契約精神，以受托人身份忠實為委托人（即選民）服務(wù)，并接受委托人的質(zhì)詢和監(jiān)督。這是評判政府是否具有公平這個道德品德的重要依據(jù)，也是政府能否維護社會公平正義的基礎(chǔ)。為此，政府必須嚴格遵守委托人的授權(quán)，尊重委托人的權(quán)利，不得根據(jù)自己意愿改變委托人授權(quán)，更不能代行委托人意志。這要求政府的權(quán)利能受到選民約束，選民擁有政府活動的最終決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在一個代議制國家中，這種權(quán)利則由選民代表組成的權(quán)力機構(gòu)擁有和執(zhí)行。然而在一個關(guān)系復(fù)雜和事務(wù)繁雜的社會中，擁有決策權(quán)的權(quán)力機構(gòu)需要有政府活動的充分信息，否則權(quán)力機構(gòu)無法理性執(zhí)行自己的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這就相應(yīng)要求政府制定和執(zhí)行預(yù)算方案時，有義務(wù)向選民充分詳盡及時披露其所有信息，并接受選民質(zhì)詢，同時堅持受限原則，將執(zhí)行權(quán)嚴格限制在授權(quán)范圍內(nèi)。從這個意義上說，財政信息是否充分詳盡及時向選民公開，是否能接受選民質(zhì)詢，是評判政府公平正義的重要維度。同時從這個維度出發(fā)，我們也能看到財政在社會治理中的力量，即在公平正義的社會中，成為約束政府權(quán)力的重要機制?？赡苷腔谶@個意義，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中將財政確定為國家治理的基礎(chǔ)和支柱。也正是在這個意義上，凡是未經(jīng)權(quán)力機構(gòu)討論授權(quán)的政府活動，選民都有權(quán)不承擔(dān)活動的成本補償責(zé)任，即所謂的“不開會，不納稅”。同時也讓政府信息從看不見走向看得見。

就第二個層次而言，選民內(nèi)部結(jié)構(gòu)也應(yīng)體現(xiàn)公平正義的基本要求。從人類社會發(fā)展的歷史經(jīng)驗看，社會矛盾最核心就是利益矛盾，社會基本結(jié)構(gòu)是利益群體間爭斗的結(jié)果。在一個公平正義的社會中，不同利益群體之間應(yīng)在社會權(quán)利上享有平等的權(quán)利，社會對待不同利益群體抱有無偏見和公正的價值準則。財政決策的政治過程本質(zhì)上就是不同利益群體利益爭斗的過程。在這個過程中，每個群體對決策結(jié)果的影響力是相同的，弱勢群體甚至應(yīng)擁有相對更大的權(quán)利，以體現(xiàn)公平的正義精神。所以財政活動的政治過程要體現(xiàn)公平正義，每個利益群體在權(quán)力機構(gòu)中都應(yīng)該擁有自己的代言人，即選民代表。如果一項公共決策中，某個利益群體沒有自己的代表，該利益群體就沒有承擔(dān)公共活動成本補償之責(zé)，即所謂的“無代表，不納稅”。從這個意義上，社會公平正義也應(yīng)在權(quán)力機構(gòu)組成人員及其產(chǎn)生機制中得到體現(xiàn)。

其次，財政是一種分配關(guān)系。作為一個分配活動，財政以何種方式籌錢，以何種方式花錢，也應(yīng)體現(xiàn)公平正義這個基本要求。就籌錢而言，選民承擔(dān)公共活動成本補償之責(zé)應(yīng)得到權(quán)力機構(gòu)認可，任何未經(jīng)權(quán)力機構(gòu)批準或授權(quán)的籌錢方案，都應(yīng)視為非公平非正義之舉，都應(yīng)被禁止。不僅如此，政府籌錢方案要能讓選民了解籌錢目的、自己責(zé)任大小等，以便選民能進行縱橫向比較和判斷?；I錢方案的公平正義要求政府課稅權(quán)應(yīng)能受到權(quán)力機構(gòu)約束，同時要求籌錢方式盡可能直接簡單。就花錢而言，公平正義至少應(yīng)體現(xiàn)在如下三個方面：第一，政府應(yīng)遵循委托人意志，提供委托人所需的服務(wù)和產(chǎn)品，任何歪曲委托人意志，未經(jīng)委托人同意的花錢行為都被視為非公平行為；第二，政府在提供委托人所需服務(wù)和產(chǎn)品時應(yīng)具有公共精神，遵循公共性和無差異原則，確保委托人這個群體內(nèi)部不同個體權(quán)利的平等性，任何利用財政資金為某些利益群體提供服務(wù)和產(chǎn)品的行為，都是不公平行為；第三，政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)在公平基礎(chǔ)上有利于社會中境況較差者獲得更大改善，以確保每個社會成員能過上尊嚴體面的生活，保障每個社會成員免受剝奪和匱乏的權(quán)利，建立社會正義之氣?；ㄥX和籌錢相比，籌錢更多強調(diào)公平，而花錢則更應(yīng)在公平基礎(chǔ)上強調(diào)正義。但無論是籌錢還是花錢，財政作為一種分配活動，公平正義更多體現(xiàn)在分配過程，一旦明確了分配方案，政府應(yīng)以最有效率的方式執(zhí)行由權(quán)力機構(gòu)批準的分配方案，這也是財政公平正義的重要體現(xiàn)。

從根本上說，財政的政治過程和分配過程實際上是統(tǒng)一的，公平正義貫穿整個過程。在這兩個過程中，包含了所有社會關(guān)系。所以確保財政的公平正義，對一個社會而言，本身就是一個最大公共品，從而也具有最大外部性。一個社會是否具有公平正義，財政將會告訴我們一切。不僅如此，財政是否公平正義對社會能否堅守公平正義道德底線和民主政治基本原則，具有最大影響。正是基于財政的重要性，財政一直被視為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，成為社會建立公平正義秩序和倫理規(guī)范的重要載體。

基于上述分析，聯(lián)系我國當(dāng)前面臨的社會矛盾，財政改革應(yīng)以公平正義為價值準則，通過財政的公平正義舒緩社會矛盾，引領(lǐng)社會崇德向善的道德品質(zhì)，構(gòu)筑社會健康發(fā)展的精神支柱。未來若干年，我國能否避免轉(zhuǎn)型風(fēng)險，建立公平正義這個共同信念，關(guān)鍵取決于財政改革能否在如下幾個方面取得突破。第一，國家權(quán)力機構(gòu)及其代表產(chǎn)生機制，這是確保財政公平正義的根本保障。只有建立起代表全體民眾，并擁有決策能力的權(quán)力機構(gòu)，才能確保權(quán)力機構(gòu)審批的財政預(yù)算決算代表民眾意志，體現(xiàn)民眾心聲。第二，預(yù)算改革。在預(yù)算改革中最關(guān)鍵的就是明確預(yù)算信息公開原則和基本規(guī)范。與此同時建立政府財務(wù)報告制度，編制國家財務(wù)報表和資產(chǎn)負債表。后者是前者的基礎(chǔ)，也是國家權(quán)力機構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督作用的前提。當(dāng)然，作為政府活動的行動藍本和權(quán)力約束機制，預(yù)算改革應(yīng)被納入財政法的高度加以認識，將其作為財政立法的核心內(nèi)容。第三，推進稅制改革，建立以直接稅為主的稅制體系。財政要能成為限制政府課稅權(quán)的重要機制，必須要能讓民眾知道稅收負擔(dān)及其分布，使民眾建立起責(zé)任權(quán)利對應(yīng)關(guān)系。間接稅蒙蔽了民眾負擔(dān)信息，使民眾產(chǎn)生幻覺，容易滋生政府課稅權(quán)擴張。第四，建立國家基本公共服務(wù)體系與公共服務(wù)提供體制。我國雖然已經(jīng)建立了國家基本公共服務(wù)體系，許多地方政府也建立了自己的基本公共服務(wù)行動計劃，但已有制度都比較空泛，缺乏對政府執(zhí)行意愿的約束。不僅如此，這些制度并沒有對政府責(zé)任進行明確，導(dǎo)致口號重于行動。

總之，盡管公平正義比太陽更有光輝，但缺乏有效機制，公平正義只會成為政治家的口號，成為民眾一個永遠的企盼。我國正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，面對眾多不確定因素，確立制度自信和道路自信，關(guān)鍵首先需要確立起公平正義的共同信念。財政在這一重大歷史任務(wù)面前，需要扛起公平正義這個大旗，堅守公平正義推進改革，以此提高民眾對政府的信任。（作者單位：安徽廣電總局、浙江財經(jīng)大學(xué)）