完善京津冀金融協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制研究

◎ 李文增（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，天津300202）

（作者為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任）

協(xié)同發(fā)展就是指協(xié)調(diào)”協(xié)調(diào)兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，相互協(xié)作完成某一目標(biāo)，達(dá)到共同發(fā)展的雙贏或多贏效果。協(xié)同發(fā)展論已被當(dāng)今世界許多國家和地區(qū)確定為實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。而京津冀協(xié)同發(fā)展中特別是京津的金融協(xié)同發(fā)展目前面臨著亟待研究和解決的問題，特別是相關(guān)的體制機(jī)制上的問題。

1 京津冀金融協(xié)同發(fā)展仍存在著的主要問題

1.1 金融市場建設(shè)方面的競爭大于合作

京津冀區(qū)域金融方面的競爭主要是京津雙城的金融競爭，特別是在金融市場建設(shè)方面的競爭較為突出。例如在上海的證券主板市場和深圳的第二版市場（中小板和創(chuàng)業(yè)板市場）建立后，創(chuàng)建中國的證券第三板市場方面，本來天津是在濱海新區(qū)開發(fā)開放納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，作為中國經(jīng)濟(jì)增長第三極，發(fā)揮北方經(jīng)濟(jì)中心作用的背景下，按照《國務(wù)院關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》（國函[2008]26號文）（以下簡稱“《批復(fù)》”）“積極支持在天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)立全國性非上市公眾公司股權(quán)交易市場。積極支持在天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)立全國統(tǒng)一、依法治理、有效監(jiān)管和規(guī)范運(yùn)作的非上市公眾公司股權(quán)交易市場，作為多層次資本市場和場外交易市場的重要組成部分”的文件精神進(jìn)行先行先試，發(fā)起設(shè)立了具有全國性證券第三板市場性質(zhì)的天津股權(quán)交易所，但北京還是以“新三板”的形式建立了具有全國性證券第三板市場性質(zhì)的中關(guān)村代辦轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)。最終北京的強(qiáng)勢使天津在全國性證券第三板市場的建設(shè)中處于弱勢地位。不僅如此，天津先行先試建立了天津金融資產(chǎn)交易所，北京也建立了北京金融資產(chǎn)交易所。這些不僅造成京津金融市場出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，造成金融資源浪費(fèi)，而且導(dǎo)致中央頂層設(shè)計的發(fā)揮天津國際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心和中國經(jīng)濟(jì)增長第三極的作用受到了一定程度的負(fù)面影響。

1.2 結(jié)算渠道不暢和金融創(chuàng)新滯后

作為金融服務(wù)的重要方面，結(jié)算手段與渠道是金融機(jī)構(gòu)提高經(jīng)營效率的重要方面。目前由于京津冀區(qū)域尚未實(shí)現(xiàn)一體化的同城效應(yīng)，致使三地跨地區(qū)結(jié)算時間較長，暢通程度不夠。京津冀居民手持信用卡到異地采購或存取款都要付出不菲的手續(xù)費(fèi)，從而影響該區(qū)域的金融對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。因此，三地迫切需要建立清算系統(tǒng)，統(tǒng)一結(jié)算。

1.3 區(qū)域金融發(fā)展嚴(yán)重不平衡

京津冀地區(qū)資金分布極端不平衡, 區(qū)域資金回報率和成本差異也十分顯著。津冀地區(qū)的企業(yè)求“資”若渴時, 北京的銀行存貸差卻常常高達(dá)數(shù)千億元，甚至更多。這種地區(qū)分治的銀行業(yè)管理模式嚴(yán)重阻礙了金融資本的快速流動。不僅如此，京津冀地區(qū)的貸款率占比過大, 貸款利用效率低下, 過度依賴銀行體系，還削弱了京津冀區(qū)域整體的金融資金對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)功能。

1.4 區(qū)域金融合作尚無大的突破

自去年12月《京津金融合作協(xié)議》簽訂至今已1年，尚無大的突破性結(jié)果?？陀^地承認(rèn)差距和問題，并不是不作為，任其自然發(fā)展下去，而是分析研究差距和問題的原因及關(guān)鍵所在，制定政策，采取措施，促進(jìn)京津冀區(qū)域金融協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“1+1”大于2,或“1+2”大于3的局面。

2 京津冀金融協(xié)同發(fā)展問題實(shí)質(zhì)上是體制和機(jī)制問題

2.1 行政分割造成的體制障礙

例如從經(jīng)濟(jì)區(qū)域上來說京津冀是一個整體，但在行政上又分屬為三個不同的行政區(qū)域，特別是從三地的實(shí)踐上來看，行政區(qū)域的行政力量往往大于經(jīng)濟(jì)區(qū)域的市場化力量。尤其是北京不僅是三大直轄市之一，而且是首都，在中國的各層次的區(qū)域金融發(fā)展中處于非常特殊的地位。每一項(xiàng)重要的京津冀區(qū)域金融合作發(fā)展中，如果沒有北京的參加或其不感興趣，都會導(dǎo)致該區(qū)域的金融合作與發(fā)展難于形成大的結(jié)果。不僅如此，京津冀的區(qū)域合作雖有時有北京的參加，但在地區(qū)行政主導(dǎo)的類似“一股獨(dú)大”和各自為政的體制環(huán)境下，很容易造成該經(jīng)濟(jì)圈出現(xiàn)無法可依、無章可循、無序競爭、重復(fù)建設(shè)，制約協(xié)同發(fā)展效應(yīng)，難于形成區(qū)域整體的金融競爭力。

2.2 城市間的功能定位模糊

例如北京是全國的政治中心、文化中心和國際交往中心，但2008年4月，北京市委市政府卻發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)首都金融業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出建設(shè)“具有國際影響力的金融中心城市”。從實(shí)踐上看，具有國際影響力的金融中心城市有美國的紐約、英國的倫敦和德國的法蘭克福，這些城市同時也是國際經(jīng)濟(jì)金融中心城市。因此北京在實(shí)踐上產(chǎn)生的大力發(fā)展金融業(yè)特別是金融市場的實(shí)踐和舉措，特別是建設(shè)“具有國際影響力的金融中心城市”的舉措與中央賦予的首都功能定位極為矛盾。天津被中央定位為國際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心，在建設(shè)過程中，大力發(fā)展與之相適應(yīng)的現(xiàn)代金融服務(wù)體系和金融改革創(chuàng)新基地，卻往往受到來自北京的負(fù)面影響，成為京津冀地區(qū)金融一體化協(xié)同發(fā)展的重要制約因素。

2.3 區(qū)域間缺乏促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)和制度管理辦法

在缺乏區(qū)域法律法規(guī)和制度管理辦法的環(huán)境條件下，京津冀區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展一旦出現(xiàn)矛盾和分歧，往往無法可依，無章可循。不僅不利于約束和促進(jìn)京津冀的金融協(xié)同發(fā)展，而且使問題難于解決。例如，上述提到的《意見》提出的建設(shè)“具有國際影響力的金融中心城市”與北京的首都功能定位相矛盾。北京的“新三板”市場建設(shè)與《批復(fù)》原則發(fā)生重要沖突，最終導(dǎo)致中央頂層設(shè)計的濱海新區(qū)金融改革先行先試和濱海高新區(qū)部市共建的探索受到負(fù)面影響。

2.4 區(qū)域間缺乏一個強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

自1988年出現(xiàn)京津冀合作的概念和實(shí)踐以來，京津冀區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展始終缺乏一個具有頂層設(shè)計能力和強(qiáng)有力的權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以進(jìn)行統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展規(guī)劃，也很難形成一個良好、有效的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，一旦出現(xiàn)區(qū)域間的上述矛盾和分歧，往往難于協(xié)調(diào)解決，對協(xié)同發(fā)展構(gòu)成不利因素。

3 完善京津冀金融協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的對策建議

2013年5月，習(xí)近平總書記在天津調(diào)研時提出要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津“雙城記”；8月，習(xí)近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。2014年2月習(xí)近平又在北京主持召開座談會，就京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點(diǎn)要求。應(yīng)以習(xí)近平總書記提出的要求為契機(jī)，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合京津冀區(qū)域的實(shí)際情況，建立以促進(jìn)該區(qū)域金融協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制為重點(diǎn)，尋求新的突破，取得新的更大實(shí)效。提出以下建議：

3.1 建立促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)

在中央的支持和指導(dǎo)下，由京津冀三方共同研究制定適于區(qū)域合作和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的法律法規(guī)，用區(qū)域性的法律法規(guī)來規(guī)范三方的金融有序發(fā)展。應(yīng)基本涵蓋以下兩個方面：

一是建立具有保護(hù)、激勵區(qū)域金融合作協(xié)同發(fā)展作用的法規(guī)。如區(qū)域金融合作法、區(qū)域共同基金法、區(qū)域金融中介組織法、區(qū)域金融市場運(yùn)作法、金融主體權(quán)益保護(hù)法等。

二是建立具有約束、懲罰阻礙區(qū)域金融合作協(xié)同發(fā)展的法規(guī)。如反金融壟斷法、反不正當(dāng)金融競爭法、反地方金融保護(hù)法等。

3.2 建立京津冀省市長金融聯(lián)席會議制度

建立京津冀省市長金融聯(lián)席會議制度是以此來形成對話協(xié)商機(jī)制。聯(lián)席會議由三方共同召集，原則上每年召開一次，主要任務(wù)是：研究、協(xié)調(diào)有關(guān)區(qū)域金融發(fā)展等跨區(qū)域重要的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，協(xié)商推進(jìn)區(qū)域金融協(xié)同發(fā)展和規(guī)劃協(xié)作的有關(guān)重大事宜，并提出規(guī)劃意見和措施。經(jīng)聯(lián)席會議研究協(xié)商議定的金融事項(xiàng)，三方均應(yīng)在相關(guān)規(guī)劃的制定和實(shí)施中予以落實(shí)，確保三方規(guī)劃的相互銜接和協(xié)調(diào)。

3.3 組建京津冀區(qū)域金融協(xié)同發(fā)展的權(quán)威性協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

目前國務(wù)院（國家發(fā)改委具體負(fù)責(zé)）牽頭組織的中央有關(guān)部門和京津冀參加的“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”雖已成立，并建立了常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，但鑒于金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，并且金融合作是京津冀最為復(fù)雜，且矛盾和推進(jìn)難度最大的領(lǐng)域，因此建議，在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組之中成立由國家發(fā)改委牽頭，由中央有關(guān)金融管理部門和京津冀三方參加的京津冀金融協(xié)同發(fā)展工作委員會，負(fù)責(zé)制定京津冀區(qū)域金融發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃，提出區(qū)域金融合作協(xié)同發(fā)展的重要政策和措施，組織區(qū)域金融合作的重大事項(xiàng)，解決京津冀三方自身協(xié)商難于解決的金融問題。

3.4 制定京津冀區(qū)域金融協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和政策

一是要解決京津冀區(qū)域金融合作發(fā)展問題，特別是京津區(qū)域金融合作問題。例如北京作為首都被定位為政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心基礎(chǔ)上，金融業(yè)如何定位和發(fā)展，天津被定位為國際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心基礎(chǔ)上，金融業(yè)如何定位和發(fā)展，都必須予以明確，并出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以協(xié)調(diào)好京津冀，特別是京津的金融發(fā)展關(guān)系。

二是整合京津冀的金融市場資源。共同構(gòu)建在北方乃至全國都有一定影響和輻射帶動力的多層次金融市場體系。

三是建立京津冀三地的清算系統(tǒng)。實(shí)施一體化的統(tǒng)一結(jié)算辦法。

四是建立金融協(xié)調(diào)監(jiān)管制度。要研究京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的特點(diǎn)，制訂適宜的金融監(jiān)管政策和法規(guī)；要適時建立和完善多層次的金融監(jiān)管機(jī)制，完善監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，共同防范金融風(fēng)險；要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確處理金融合作與風(fēng)險防范的關(guān)系。

五是完善信用信息平臺。覆蓋范圍應(yīng)該包括京津冀，在此基礎(chǔ)上開發(fā)統(tǒng)一的客戶預(yù)警和風(fēng)險分析平臺。

六是組建京津冀區(qū)域股份制金融控股公司。推動京津冀區(qū)域間的特大型企業(yè)集團(tuán)與銀行、證券、保險等金融機(jī)構(gòu)相互合作，不僅可有效推進(jìn)多元化的金融綜合經(jīng)營，而且可實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域的金融資源有效整合和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，更可以增強(qiáng)京津冀區(qū)域內(nèi)的國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)與外資金融機(jī)構(gòu)的競爭實(shí)力。

七是建立京津冀共同發(fā)展基金。即由京津冀三方共同研究并出資設(shè)立共同發(fā)展基金，這種共同基金不同于一般性以贏利為目的，追求利潤最大化的產(chǎn)業(yè)投資基金，而是主要投向制約京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)同發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)和薄弱地區(qū)，重在促進(jìn)京津冀地區(qū)間均衡發(fā)展基礎(chǔ)上的協(xié)同發(fā)展。

3.5 建立并搞好京津冀的民間金融協(xié)作交流

這種金融協(xié)作交流意在通過建立各種類型、各種專業(yè)的跨區(qū)域民間金融協(xié)會組織，培育并形成一種市場化的金融力量，不僅要實(shí)現(xiàn)三方的相互了解，增進(jìn)友誼，而且要促進(jìn)各類金融要素的合理流動，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域金融協(xié)同發(fā)展。

3.6 建立常設(shè)的信息管理機(jī)構(gòu)

主要是對涉及京津冀區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展、需要共同協(xié)商解決的有關(guān)重大金融問題，及時向各方反饋信息，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決京津冀一體化協(xié)同發(fā)展中的金融問題。

3.7 將京津冀的金融協(xié)同發(fā)展放在中國絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)之中

中國絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)是2013年黨中央提出的戰(zhàn)略構(gòu)想，是當(dāng)前中國的一個較京津冀區(qū)域更大的發(fā)展戰(zhàn)略。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國內(nèi)區(qū)域包括西北、西南、中部和環(huán)渤海、長三角、珠三角，國際區(qū)域東到太平洋沿岸、西到大西洋沿岸，途徑哈薩克斯坦、俄羅斯等上海合作組織主要成員國，抵達(dá)波羅的海、大西洋和地中海沿岸。這是一個有效輻射東亞、中亞、西亞、南亞和歐洲、非洲，涵蓋了40多個國家30億人口的橫跨歐亞大陸新的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，也是當(dāng)今世界上最長、最具有發(fā)展?jié)摿Φ囊粭l國際經(jīng)濟(jì)大走廊。若將京津冀金融協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略放在中國絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)之更大的發(fā)展戰(zhàn)略中來進(jìn)行謀劃和考量，就不僅有利于京津冀三方在區(qū)域金融協(xié)同發(fā)展過程中獲得更大的發(fā)展空間，而且有利于在自身進(jìn)一步加快協(xié)同發(fā)展的同時，形成更加強(qiáng)有力的中國經(jīng)濟(jì)增長第三極，進(jìn)而更好地發(fā)揮對中國絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的輻射帶動作用。

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