侯國鳳

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙410004）

志愿者權(quán)益保障體系構(gòu)建的對策研究

侯國鳳

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙410004）

近年來，我國雖然在志愿者權(quán)益保障方面做出了不少探索，也取得較大成績，但仍難以滿足志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的需要，志愿者權(quán)益保障領(lǐng)域尚存諸多問題。志愿者角色定位模糊、人身安全、健康缺乏保障、維權(quán)無法可依、保障機制不完善等問題出現(xiàn)，不僅不利于公民個人合法權(quán)益的保障，而且還嚴重阻礙了我國志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展以及和諧社會目標的實現(xiàn)。因此必須加強我國志愿者權(quán)益保障研究，建立健全志愿者權(quán)益保障體系。文中著眼于我國志愿者權(quán)益保障的基本現(xiàn)狀，進行科學(xué)分析，同時在借鑒志愿服務(wù)發(fā)達國家及地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為有效構(gòu)建我國志愿者權(quán)益保障體系提出對策建議。

志愿者；權(quán)益；保障體系

一、我國志愿者權(quán)益保障的現(xiàn)狀

1、各地出臺了一系列有關(guān)志愿服務(wù)的法規(guī)，保護了志愿者權(quán)益

近年來，圍繞志愿服務(wù)事業(yè)，我國很多地區(qū)相繼頒布了志愿服務(wù)法規(guī)。從1999年廣東省頒布實施我國第一部志愿服務(wù)立法以來，迄今為止，我國已有包括廣東、山東、福建、黑龍江、吉林、湖北、江蘇、海南8個省，寧夏回族自治區(qū)1個自治區(qū)，北京市、天津市、上海市3個直轄市，杭州、銀川、成都、南京、濟南5個省會市，寧波、撫順、深圳等城市通過并實施了志愿服務(wù)方面的地方性法規(guī)。各地法規(guī)中明確志愿者的權(quán)利可以概括為參加志愿活動權(quán)、獲得服務(wù)信息權(quán)、接受教育培訓(xùn)權(quán)、志愿服務(wù)中遇到問題時有請求志愿者組織解決問題權(quán)、對志愿者組織的監(jiān)督權(quán)、退出志愿者組織的權(quán)利、得到表彰獎勵權(quán)、本人需要得到他人志愿服務(wù)時具有優(yōu)先得到志愿服務(wù)權(quán)等權(quán)利。

2、政府職能部門在志愿者權(quán)益保護中發(fā)揮著重要的作用

由于我國特有的歷史和現(xiàn)實原因，志愿者組織多是由政府和半政府機構(gòu)創(chuàng)辦的，并都與政府活動和政府政策有著密切的關(guān)系，基本上采取“黨政支持、民政部與共青團等黨政部門承辦、社會化運作”的管理體制?，F(xiàn)實中，純民間志愿者組織往往權(quán)威性和號召力不足，因此，這種官辦色彩濃厚的志愿者活動，在一定程度上發(fā)揮著類似政府職能部門的作用，志愿活動過程中一般擁有充足的保障資金和政策優(yōu)勢對志愿者的權(quán)益予以保障。例如由政府派出的海外志愿者、共青團主管的青年志愿者的權(quán)益就有著比較完善的政策和措施保障。

3、社會對志愿者權(quán)益保障的關(guān)注程度不斷提高

由于中華民族具有與志愿精神非常相近的優(yōu)良傳統(tǒng)，因此社會上擁有比較充足的志愿者資源，參與重大公共活動和應(yīng)對突發(fā)性公共危機的志愿者引起人們的關(guān)注程度也比較高。據(jù)不完全統(tǒng)計，北京奧運志愿者招募超過10萬人，其中以大學(xué)生、企業(yè)職工、黨政機關(guān)工作人員、醫(yī)務(wù)工作者為主要組成部分。

4、志愿者組織在志愿者的權(quán)益保障中逐漸發(fā)揮著越來越重要的作用

志愿者組織認識到了志愿者權(quán)益保障對志愿服務(wù)事業(yè)和組織自身發(fā)展的重要作用，開始重視志愿者的培訓(xùn)，招募、選拔標準也在逐漸提高，對志愿者權(quán)益保障的資金投入力度也不斷加大。

二、我國志愿者權(quán)益保障的主要問題及原因分析

近年來，志愿服務(wù)事業(yè)在我國呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，特別是在汶川抗震救災(zāi)、北京奧運會等重大自然災(zāi)害或重大賽事工作中，志愿者以其出色的表現(xiàn)、積極作用和良好的形象贏得了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注和高度贊譽，將志愿服務(wù)推向了一個新的高潮。伴隨志愿服務(wù)活動多元化發(fā)展，使得志愿者權(quán)益保護極為迫切，然而由于我國志愿服務(wù)起步晚，志愿服務(wù)還處于發(fā)展初期，再加上志愿服務(wù)的法制環(huán)境不健全，志愿者權(quán)益保障問題一直作為“隱形問題”而未引起社會的普遍重視與關(guān)注。實踐中志愿者權(quán)益受到損害現(xiàn)象時有發(fā)生，志愿者已經(jīng)成為我國新的弱勢群體之一。

1、就志愿者權(quán)益保障認知而言，存在錯誤解讀

自愿性、無償性、公益性是志愿服務(wù)的三大基本特征，但實踐中，這三大特征往往被人們錯誤解讀，甚至由此得出的錯誤結(jié)論十分不利于志愿者權(quán)益保障。首先，自愿性被認為是志愿服務(wù)的首要特征，即志愿服務(wù)的方式、內(nèi)容、期限、服務(wù)程度等方面都是取決于志愿者的意思自治，基于良知、信念和責(zé)任而自覺自愿的為社會和他人提供服務(wù)和幫助。正是這種“自愿”服務(wù)通常就被誤解為不能存在干涉，服務(wù)過程中的志愿者權(quán)益受到侵害往往被人們認為是“自作自受”。其次，無償性則通常被曲解為可在志愿者身上貼上一種“替代勞動力”的標簽，為志愿者加以額外的盤剝。此外，志愿精神的“光環(huán)”讓人們誤以為“做善事必有好報”，但現(xiàn)實卻是志愿者愛的“奉獻”經(jīng)常會演變?yōu)閻鄣摹帮L(fēng)險”。志愿服務(wù)的基本特征并不能誤解為權(quán)益無需保障的借口。事實上，在志愿服務(wù)中志愿者可能面對各種潛在風(fēng)險，而其可能整合的社會資源并不多，風(fēng)險承受能力有限。因此，處于相對弱勢的志愿者更需要法制、政策等傾斜性保護。

2、就權(quán)益保障內(nèi)容而言，志愿者權(quán)益難以得到有效維護

（1）缺乏必要的尊重，知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以行使

志愿者“要不是被看成是可有可無的累贅，就是被當成無限依賴的對象”，在很多大型活動中，甚至利用志愿者的勞動以做商業(yè)宣傳，這是對志愿者個人和志愿服務(wù)的侮辱和不尊重。此外，志愿者在開展活動中常常面臨信任危機，其勞動成果也往往未受尊重。此外，志愿者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)也常常被忽視，通常志愿者并未能事前被明確告知活動的宗旨、崗位設(shè)置、選拔標準、地點、時間、風(fēng)險等等信息，甚至組織方可能存在故意隱瞞，加之有關(guān)職能部門的監(jiān)督也難以到位，導(dǎo)致志愿者在到達現(xiàn)場時才發(fā)現(xiàn)具體的工作遠離初衷。

（2）志愿者人身和財產(chǎn)保障不力

社會發(fā)展日趨多元，我國志愿服務(wù)活動的內(nèi)容逐漸擺脫了傳統(tǒng)服務(wù)內(nèi)容單一化的狀況，服務(wù)范圍和內(nèi)容均有了較大程度的擴充。志愿服務(wù)活動的多樣性自然也就導(dǎo)致志愿者權(quán)益被侵害的可能性加大。諸如應(yīng)急志愿者、消防志愿者，特別是從事救災(zāi)等活動的志愿者，在服務(wù)過程中，通?？赡芫哂袠O強的危險性和對抗性，若安全措施不到位，甚至極易發(fā)生人身傷亡事故。調(diào)研表明，有18%的志愿者在從事志愿服務(wù)時遭受過侵害。可見志愿服務(wù)過程的風(fēng)險加大，但就目前我國已有的有關(guān)法律法規(guī)中，大多并未涉及有關(guān)志愿者購買人身、財產(chǎn)保險等方面的規(guī)定。

（3）物質(zhì)資助缺乏、心理支持缺位

如前文所言，志愿者的“無償性”常被理解為義務(wù)性質(zhì)或不應(yīng)得到保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，67%的志愿者沒有得到志愿服務(wù)組織方的任何補償，只有20%的志愿者曾得到了足夠補償或基本得到補償。事實上志愿者參與志愿活動不僅需要付出時間、精力，經(jīng)濟上甚至還要“倒貼”。比如，部分地區(qū)的反扒聯(lián)盟志愿者不僅無分文報酬，還要自費購買部分防身器械。志愿者在惡劣的天氣環(huán)境和工作條件下提供服務(wù)，不僅面臨身體和物質(zhì)上的考驗，他們的心理承受能力同樣面臨挑戰(zhàn)；比如在大規(guī)模的自然災(zāi)害救助過程中，一線的志愿服務(wù)者往往成為災(zāi)害嚴重影響狀態(tài)的目擊者，面對直接受災(zāi)者的情緒表達等災(zāi)害結(jié)果的直接體驗后，也就可能成為災(zāi)害的“第二級創(chuàng)傷受害者”，可能留下一定程度的心理陰影或者障礙，將影響到其日后正常學(xué)習(xí)、生活和工作?？陀^上，需要對志愿者進行有效的心理干預(yù)，但我國現(xiàn)有的志愿服務(wù)管理機制中尚未對志愿者心理健康有特別的關(guān)注。

（4）忽視志愿者權(quán)利的異質(zhì)性，志愿者培訓(xùn)不足

受主客觀因素的影響，志愿者群體成分不可避免具有較強異質(zhì)性，這使得志愿者對于開展志愿服務(wù)的行為動機的理解不同、對所需資金及社會關(guān)系等社會資源要素的占有狀況不同、所具備的知識及技能不同，都可能導(dǎo)致其從事志愿服務(wù)的能力及應(yīng)對風(fēng)險能力等方面的差異。然而現(xiàn)行社會政策往往僅采取通式化模式，并沒有考慮到志愿者群體內(nèi)部本身的這種分化。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實踐中有45%的志愿者從未接受過組織方的任何培訓(xùn)，即便有過某些培訓(xùn)經(jīng)歷，培訓(xùn)內(nèi)容也基本局限于志愿服務(wù)理念、團隊意識和安全意識等方面，專業(yè)技能培訓(xùn)不到20%，這或者反映大部分志愿服務(wù)活動都是比較簡單的，對專業(yè)服務(wù)技能的要求不高，或者反映了大部分志愿服務(wù)的組織方對志愿服務(wù)的效果并不看重。從志愿者接受培訓(xùn)的比例和培訓(xùn)的內(nèi)容來看，情況都是令人憂慮的，技能培訓(xùn)等方面的缺失，將直接影響到志愿者的服務(wù)能力，而低能的服務(wù)將可能增加志愿者在服務(wù)過程中的潛在風(fēng)險，甚至構(gòu)成隱患。

3、就保障的對象而言，“草根”志愿者被排斥于權(quán)益保障之外

志愿服務(wù)組織內(nèi)涵豐富，但就其本質(zhì)特征而言，就是非政府性和非營利性。我國志愿服務(wù)的發(fā)展既不是人們想象的純官方行為，也不是西方式的純民間行為。近些年，隨著志愿服務(wù)活動的蓬勃發(fā)展，特別是汶川抗震救災(zāi)等突發(fā)事件、緊急救助活動中，各種民間救助力量不斷涌現(xiàn)，各種形式的志愿服務(wù)組織快速增加。在國外，非政府的志愿組織才是志愿服務(wù)活動的主體，在我國現(xiàn)有法律法規(guī)之下，“草根組織”往往處于“不合法”地位，其志愿者的合法權(quán)益難以保障已成事實。

4、就志愿者維權(quán)而言，適用主體不明確

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近70%的志愿者面對權(quán)益被侵犯時，選擇自己承擔，不清楚應(yīng)該向誰尋求幫助。只有30%的志愿者表示會向志愿組織、政府、媒體等尋求幫助。一方面與志愿者自我權(quán)益保障意識不強相關(guān)，另一方面也說明我國志愿者普遍面臨角色定位不明確、權(quán)利與義務(wù)的難以落實、維權(quán)尷尬的困境。這樣，往往導(dǎo)致志愿者權(quán)益受損后，維權(quán)可能無法可依、無所適從而陷入新的困境。類似實例并不鮮見。

5、就相關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行情況來看，效果并不理想

志愿者權(quán)益保護需要有系統(tǒng)的政策法律體系作基礎(chǔ)，但是再好的政策法規(guī)也需要良好的執(zhí)行機制去落實。誰來執(zhí)行？怎樣執(zhí)行？執(zhí)行者具有哪些責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)？這些責(zé)、權(quán)、利怎樣落實？這些問題都必須得到有效解決，但現(xiàn)實中，要使政策執(zhí)行者保持絕對“價值中立”往往難以做到，由于利益需求、行為傾向以及某些政策本身的彈性空間等因素的影響，執(zhí)行過程中仍然可能出現(xiàn)政策歪曲、政策截留等梗阻現(xiàn)象。在保障志愿者權(quán)益領(lǐng)域，近年來各地出臺了不少法規(guī)政策，明確要求志愿服務(wù)組織必須事前就志愿者、志愿服務(wù)組織乃至服務(wù)對象之間的責(zé)、權(quán)、利等方面簽訂志愿服務(wù)協(xié)議?，F(xiàn)實狀況并不理想，比如北京市盡管有《北京市志愿服務(wù)促進條例》關(guān)于簽訂志愿服務(wù)協(xié)議的立法規(guī)定，將簽訂書面協(xié)議作為志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對象任何一方的權(quán)利。而據(jù)北京市志愿者聯(lián)合會課題組發(fā)布的《2008北京奧運會、殘奧會志愿者工作成果轉(zhuǎn)化報告》，仍有44.5%的志愿服務(wù)組織沒有與志愿者簽訂協(xié)議。其它地區(qū)比例則更高，本次調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)甚至有近80%的志愿者從未與機構(gòu)簽訂志愿服務(wù)協(xié)議。

三、構(gòu)建志愿者權(quán)益保障體系的對策建議

志愿者作為一個特殊群體，其工作具有很大的特殊性，他們不僅需要美麗的光環(huán)，也有基本的群體需求和社會權(quán)益。社會沒有理由忽視其特殊性，更沒有理由讓他們流血、流汗之后而沒有切實的權(quán)益保障。因此，必須立足實踐需要，有效構(gòu)建志愿者權(quán)益保障體系，做好系統(tǒng)的權(quán)益保護工作。

1、加快推進志愿者權(quán)益保障立法建設(shè)

立法是支持志愿活動和保障志愿者、志愿者組織權(quán)益的基石，切實保障志愿者權(quán)益首要的任務(wù)就是要推進志愿服務(wù)立法，從法律層面確認志愿者的權(quán)益及其保障手段，更利于解決志愿服務(wù)過程中出現(xiàn)的重大問題、維護志愿服務(wù)各方的合法權(quán)益，促進志愿服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。立法的重要性，近年來已經(jīng)深入人心，有關(guān)志愿服務(wù)立法工作在各地發(fā)展較快，但基本局限于地方性法規(guī)或散見于一些部門性規(guī)章，而尚無全國層面立法，難以滿足志愿服務(wù)事業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)實需要。而綜觀志愿服務(wù)比較發(fā)達的國家及我國港臺地區(qū)都建立了完善的志愿服務(wù)專門法律保障志愿者權(quán)益。因此，當務(wù)之急必須立足國情，廣泛借鑒外來經(jīng)驗，加快推進我國志愿服務(wù)立法工作，為志愿者權(quán)益保障提供堅實的法律基礎(chǔ)。

2、進一步完善志愿者權(quán)益保障制度體系建設(shè)

“徒法不足以自行”，法律政策的生命力不僅需要有，更需要有效實施。因此，除了要加快志愿者權(quán)益保障方面的立法建設(shè)，不僅需要有一些原則性的表述，更需要為此提出一系列的指標、時空界定、實現(xiàn)的途徑和手段等硬性規(guī)定，大體上才能構(gòu)成有效保障志愿者權(quán)益的制度體系，否則在比較寬泛的和模棱兩可的法令下運行，將可以給執(zhí)行者留下較多的空間去決定做什么或者不做什么，因而，志愿者權(quán)益保護的相關(guān)主體的成本——收益預(yù)期也就必然在執(zhí)行過程中發(fā)揮重要作用，即盡量降低法律政策執(zhí)行的風(fēng)險，爭取自身利益的最大化，而非選擇性執(zhí)行或搞“土政策”。因此，必須建立完善志愿者權(quán)益保障的制度體系，明確志愿者定位，科學(xué)細分責(zé)、權(quán)、利，健全志愿組織和志愿者的注冊登記制度，系統(tǒng)建立完善志愿者教育、培訓(xùn)、使用、激勵、監(jiān)督機制，全面保障志愿者合法權(quán)益。

3、強化志愿者組織內(nèi)部科學(xué)管理水平

志愿者權(quán)益保護有其特定目標、內(nèi)容、功能、價值、適用范圍和實施條件，無論是志愿者還是志愿者組織都需要真正領(lǐng)會其精神實質(zhì)、明確其作用界限，而這些都必須通過組織認真學(xué)習(xí)來促進其對志愿者權(quán)益保護法規(guī)政策的準確認知，有了全面、準確的認識才能把握其基礎(chǔ)。而這些都需要志愿者組織有良好的管理水平做保障。因此，提高志愿者組織的管理水平是實現(xiàn)志愿者權(quán)益保障的必要條件。一方面，志愿者組織應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，充分認識到志愿者這一重要人力資源對于機構(gòu)發(fā)展的重要意義，肯定、認可志愿者工作，積極營造尊重、保障志愿者權(quán)益的組織氛圍。另一方面，志愿者組織必須不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強自身制度建設(shè)，例如志愿者注冊制度、培訓(xùn)制度、激勵與服務(wù)認證制度、資金募集制度等。此外，應(yīng)及時給予志愿者精神上的慰藉和心理上的幫助，要定期舉辦心理知識講座，開設(shè)心理咨詢工作，加強志愿者的心理溝通。

4、提高志愿者自我維權(quán)能力

個體往往是自身權(quán)益的最佳捍衛(wèi)者。在志愿者權(quán)益保障體系構(gòu)建中，不可忽視志愿者自身的權(quán)益意識。志愿者在參與志愿服務(wù)過程中，不僅要做好充分的思想和技能準備，對志愿服務(wù)內(nèi)容、性質(zhì)和要求等有足夠認識和了解，提高志愿服務(wù)中潛在風(fēng)險的防范意識，而且要明確自身的權(quán)益，必須清楚知曉其中的權(quán)責(zé)管理，更要掌握一定的志愿服務(wù)所需專業(yè)知識和技能，增強實踐過程的應(yīng)對能力，從而能有效保障其自身合法權(quán)益。

5、營造良好的社會環(huán)境

志愿者權(quán)益保障是個系統(tǒng)的實踐過程，并不是有了法制政策規(guī)定就能自發(fā)地被接受，更不能自動地被執(zhí)行。志愿者權(quán)益保護法制體系要收到良好效果，不僅要為志愿服務(wù)相關(guān)方面所了解、所熟悉，更重要的是要為廣大社會公眾所接受、所掌握。因此，必須充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體，全面系統(tǒng)、原原本本、不折不扣地將黨和國家有關(guān)志愿服務(wù)的相關(guān)政策的全部內(nèi)容毫無保留地告訴社會公眾，交給人民群眾，不僅要加強對相關(guān)法制政策的宣傳，打破傳統(tǒng)的政策神秘感，提高政策的透明度，而且還要加強對執(zhí)行情況的宣傳，將有關(guān)執(zhí)行的整個過程全方位地置于社會公眾的直接監(jiān)督之下，在志愿者權(quán)益保障法制政策執(zhí)行過程中大造輿論，增強志愿者權(quán)益的社會認同，使志愿者權(quán)益保障深入人心，進而營造良好的志愿服務(wù)文化，促進志愿服務(wù)事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。

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D632

A

1671-5136(2014)04-0012-04

2014-11-13

侯國鳳（1979-），女，黑龍江人，長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會工作學(xué)院副教授。研究方向：社會工作、志愿服務(wù)。