加強財政投資項目績效評價的必要性

○翁娜

（大連市投資審核中心 遼寧 大連 116001）

財政投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或財政債券，利用其它國家捐贈款項以及金融組織方面的貸款等方法，以獨資或者合資的形式來進行固定資產(chǎn)方面的投資項目。隨著改革開放以來，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，財政投資項目的數(shù)量及投資額越來越大，財政投資項目對財務(wù)管理方面的要求越來越高，加強財政投資項目的績效評價顯得越來越重要。

一、開展財政投資項目績效評價的必要性

財政投資項目作為一個國家實施其政府職能的重要工具，同樣也是調(diào)節(jié)我國經(jīng)濟活動中的重要手段。尤其是我國改革開放以來，經(jīng)濟飛速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制由建立到不斷完善，之前的經(jīng)濟體制留下的財政投資項目在管理體制方面暴露出了很多缺點，比如眾所周知的環(huán)境污染、浪費腐敗等現(xiàn)象。目前，我國雖采用了穩(wěn)健的貨幣政策，但固定資產(chǎn)投資規(guī)模仍空前巨大，問題還是顯得很突出。如何加強財政投資管理，管好用好資金，提高政府投資效益，就必須開展財政投資項目績效評價，實行資金的追蹤問效。財政投資（特別是非經(jīng)營性）工程管理體制不健全，管理方式存在很多弊病。主要體現(xiàn)在以下兩點。

1、缺乏專業(yè)性

我國一般是根據(jù)項目的需要臨時設(shè)立項目管理班子，管理者多不是專業(yè)人才，因此對于財政投資項目方面的管理也不夠?qū)I(yè)，對財政投資項目的管理質(zhì)量較低。很多公共基礎(chǔ)方面的財政投資項目的管理，往往都不是專業(yè)人員進行的，而是通過臨時組織建成的工作小組負責。但是許多建筑工程方面的財政投資管理要有專業(yè)人員和技術(shù)人員，其中關(guān)系到國計民生方面的財政投資顯得尤其厲害，無論是招投標方面還是項目本身的質(zhì)量、預算和施工期間方面都要有嚴格的控制，但是，由于工程小組方面的管理是臨時組織建立的，缺乏專業(yè)性和技術(shù)性，組成工程小組的成員平均素質(zhì)不高，其中不乏有好多員工都是農(nóng)民工，他們當然不了解相關(guān)的法定建筑程序，甚至連最起碼的國家相關(guān)法律和有關(guān)工程建設(shè)方面的規(guī)范都不清楚，大部分人員只懂得一點靠工程工作經(jīng)驗積累的建筑方面的常識。不僅如此，這些人員的負責人往往是由所在地的相關(guān)領(lǐng)導負責的，因此在項目實施的過程中會出現(xiàn)的各種問題，如某些違背項目施工的基本規(guī)律和客觀科學規(guī)律的問題，必然會出現(xiàn)一些項目實施進度中造成的投資不合理，項目浪費和結(jié)果收益不高的情況，甚至可能會造成質(zhì)量安全方面的嚴重問題。

2、同位一體化情況尤為突出

我國目前大量財政投資工程是由使用單位組建項目管理班子，造成投資管理、建設(shè)組織實施管理、建設(shè)監(jiān)管和工程使用單位四位一體的現(xiàn)象。在財政投資工程管理中，責、權(quán)、利劃分不清楚，由于相關(guān)的監(jiān)督體系還不夠完善和財政性投資項目的業(yè)務(wù)單位不必承擔相應(yīng)的風險，所以對財政性投資項目涉及相關(guān)單位缺乏相關(guān)監(jiān)督和管理，很容易形成財政性投資項目實施單位行為的不規(guī)范。鑒于目前我國還沒能夠建立有效的相關(guān)監(jiān)督和制約制度，所以沒有辦法控制相關(guān)管理單位造成的一系列問題，比如往往追求自己方面的利益最大化，工程概算超估算、預算超概算和決算超預算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，所以財政性投資項目目前還是難以控制。

如何規(guī)避和解決這些弊端，除了加強體制建設(shè)之外，必須推行績效評價，對責任單位實行績效考核。通過績效考核，可以調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，進一步加強和改進項目建設(shè)管理、資金管理，進而管好、用好財政投資項目資金，提高財政投資項目的效益。

黨的十六屆三中全會決定指出，財政要改革預算編制制度，完善預算編制、執(zhí)行的制衡機制，加強審計監(jiān)督，建立預算績效評價體系。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，財政支出管理體制改革的不斷深化，需要各級財政機關(guān)積極探索并開展財政支出績效評價，努力提高政府資金的使用效益和效率，在給定目標的前提下尋求最有效率的實現(xiàn)目標的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，為國民經(jīng)濟健康、持續(xù)、快速地發(fā)展服務(wù)。

二、財政投資項目績效評價存在的問題和難點

1、評價無標準，部門資料不全使項目難于評價

由于財政投資項目績效評價的對象千差萬別，衡量評價對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的個體差異性較大，標準難以統(tǒng)一。很難建立一套相對通用和實用的績效評價指標體系。而且經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中政府責任、部門目標的定位也處于不斷的變化過程中，很難確定一個比較一致的評價標準。有的部門平時不注意資料的收集和檔案的管理，就是再簡單的指標也難進行評價。

2、設(shè)計指標體系較難

績效評價指標是通過各種手段將績效目標轉(zhuǎn)化為可操作性的具體指標?？冃гu價的指標性體系由于業(yè)務(wù)項目的不同而千差萬別，在制定時難免掛一漏萬。由于不同的指標反映了績效的某個側(cè)面，因此，績效評價指標體系在整體設(shè)計上就存在著一定的難度，對具體的績效指標很難做到細化和量化。即使好不容易設(shè)計了一套指標，在實際應(yīng)用中還是難以具體操作，存在主觀性較強的情況，對評價工作難以做到科學、合理。

3、投資項目實施管理職能不夠集中，管理水平不高

由于財政性投資項目實施管理方面往往會有不止一個部門參加，還會涉及到其他相關(guān)的部門，因此財政性投資項目管理沒有進行專業(yè)部門的歸口，沒有形成統(tǒng)一的管理模式，也沒有獨立的財務(wù)核算機構(gòu)，于是便形成了一個奇怪的現(xiàn)象，“各自為政、多頭管理”，出現(xiàn)“管理交叉”與“管理真空”并存的管理體制。顯而易見，這樣的管理形式不能進行全程管理，沒辦法將決策論證、建設(shè)實施、資金撥付、后期評估整個過程進行統(tǒng)一管理。

三、加強財政投資項目績效評價工作的建議

1、設(shè)置績效評價專業(yè)機構(gòu)和配備專業(yè)評價人員

首先要成立專門的績效評價科室并配備專業(yè)人員，把績效評價作為一項重要工作來抓。要強化績效評價的理念，優(yōu)化績效評價人員和相關(guān)管理人員的知識結(jié)構(gòu)，根據(jù)需要有目的、有針對性地舉行各類績效評價方面的培訓班、座談和講座，首先要學會理論知識，學習和積累先進經(jīng)驗，其次還要理論聯(lián)系實際，努力提高工作效率。同時還可以通過外部資源和渠道來建立自己的績效評價方面的專家?guī)?。當然相關(guān)的財政機構(gòu)也要根據(jù)實施項目的不同和特點，建立配套措施，比如聘請相關(guān)的專家、組織或者是專業(yè)的外部中介機構(gòu)來進行專業(yè)的財政性投資項目績效評價方面的工作指導。不僅如此，相關(guān)財政機構(gòu)還要加強同其它政府機構(gòu)的溝通和聯(lián)系，如審計、紀委、檢察院、法院、建設(shè)部、政府計劃規(guī)劃部門、國土資源部門和環(huán)境保護等部門；要協(xié)調(diào)好同其它項目政府職能機構(gòu)的關(guān)系，積極配合其它政府職能部門的同時也要獲得其它政府職能部門支持和配合，只有這樣才能夠保障財政性投資項目績效評價工作的順利進行，也只有這樣才能夠進一步提高整個工作的效率和收獲。

2、設(shè)立財政投資項目績效評價指標

財政投資的目的不僅是為推動經(jīng)濟的發(fā)展，也為了滿足社會的需要。財政投資項目績效說到底是一個綜合性很強的復合效益問題，不但要對經(jīng)濟效益和社會效益進行分類分析，還要對其財務(wù)狀況、工程質(zhì)量等進行綜合考慮。

通常來說，進行財政投資項目績效評價的指標有：投資項目經(jīng)濟效益評價指標、社會效益評價指標、財務(wù)評價指標、工程質(zhì)量指標等。績效評價指標的采集和分析是績效評價的兩個工作重點。財政投資項目技術(shù)經(jīng)濟指標的積累是財政投資控制的基礎(chǔ)性工作，財政機關(guān)和評價人員要注意在日常預結(jié)算檢查、財務(wù)檢查過程中積累績效評價所需要的基本數(shù)據(jù)，如“三材”用量指標等，為績效評價開展打下堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，逐步建立完善財政投資項目技術(shù)經(jīng)濟指標體系，扎實有效地推進財政投資項目的績效評價工作。

3、對績效評價質(zhì)量進行后續(xù)跟蹤檢查

財政投資建設(shè)項目績效評價結(jié)果要向社會公告，財政機關(guān)要注意收集社會新聞媒體、社會公眾輿論、外部專家、被評價對象等對評價項目質(zhì)量方面的所反映的評價信息。對收集到的信息進行分析，總結(jié)該績效評價項目成功的方面和存在的不足，提出有所借鑒的經(jīng)驗和教訓。促進財政機關(guān)不斷加強績效評價管理，提高績效評價質(zhì)量。

4、財政投資項目績效評價工作的配套改革

首先，建立財政投資項目績效評價工作信息庫，便于監(jiān)測項目預算周期的完成過程，收集、查詢項目資料，反饋績效評價結(jié)果，分析計算歷史標準值。其次，要科學合理地對財政投資項目進行分類，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎(chǔ)。最后，還要硬化財政投資項目績效評價工作結(jié)果的約束力。不同的項目建設(shè)績效監(jiān)督機關(guān)和實施單位，都要對評價工作結(jié)果的運用目的、范圍、程序、權(quán)限等做出具體規(guī)定，增加財政投資項目績效評價工作的權(quán)威性，形成政府講績效、有績效的良好氛圍。

5、對財政投資項目的建設(shè)過程進行績效評價

財政投資項目不僅要注重經(jīng)濟方面的效益，還應(yīng)注重社會效益；不僅要關(guān)注投資本身產(chǎn)生的效益，而且要關(guān)注該投資對地區(qū)經(jīng)濟、就業(yè)、環(huán)保等各方面的貢獻率。由于財政投資建設(shè)項目絕大多數(shù)屬公共設(shè)施項目，而針對項目本身的經(jīng)濟性、效率性和效果性往往沒有衡量的標準，難以評價。如何能全面反映和評價政府投資建設(shè)項目績效，關(guān)鍵要抓住投資決策、投資管理、資金使用、投資效果四個環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語

財政投資建設(shè)項目績效評價是一項開拓性和探索性的新工作。從目前國內(nèi)績效評價工作開展情況看，還沒有形成一套成熟的全面反映績效評價的工作方法體系。因此，研究探索績效評價，建立不同建設(shè)類型的財政投資項目技術(shù)經(jīng)濟指標采集標準，建立完善的投資項目技術(shù)經(jīng)濟指標體系，以及健全財政投資建設(shè)項目績效評價制度，組織開展財政投資建設(shè)項目績效評價工作，顯得尤為重要。

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