●宋紅麗 譚秀森

高校學(xué)生教育管理行政行為司法審查介入研究*

●宋紅麗 譚秀森

高校承擔(dān)著眾多教育管理行政職能，但法律一直未明確其行政主體法律地位，這給司法實踐帶來了困擾。依據(jù)公共行政理論，我國普通高校具有公務(wù)法人地位，行使教育管理行政權(quán)時與學(xué)生是行政法律關(guān)系。厘定高校內(nèi)部管理行為和受行政司法審查行為的界限，可為高校、學(xué)生及司法實踐提供參考。

行政職能；司法審查；行政主體

上世紀(jì)末，我國的高等教育體制進(jìn)行了根本變革，逐步進(jìn)入大眾化階段，學(xué)生培養(yǎng)模式發(fā)生了較大變化，依法治校獲得了強(qiáng)力推進(jìn)。但高校的角色定位、法律責(zé)任承擔(dān)等問題未得到及時明確，成為近些年高校被訴頻現(xiàn)的根本原因，如果處理不好，還可能影響高等教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、高校行政主體地位的司法實踐困惑

（一）高校承擔(dān)著眾多教育管理行政職能

我國法律尚未明確高校的行政主體地位，但事實上高校一直承擔(dān)著大量的教育管理行政職能，而且這種行政管理功能是大家公認(rèn)和必須的。我國高校以公共利益為運(yùn)行宗旨，代表國家行使對學(xué)生的教育管理功能，是擁有一定行政職權(quán)的組織，如授予學(xué)位、頒發(fā)學(xué)歷證明、享有內(nèi)部處罰權(quán)等。高校作為法人，不同于完全的民事主體，不能完全靠市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，教育管理領(lǐng)域大量的問題無法用民事法律來解決。這些教育管理行為具有單方性、強(qiáng)制性和自由裁量性，對學(xué)生具有確定力、約束力、執(zhí)行力，符合行政行為構(gòu)成特征。[1]如，決定是否頒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證，要求學(xué)生遵守校規(guī)，對違紀(jì)學(xué)生做出處分，表彰獎勵優(yōu)秀生等，這些都屬于高校行政職能的范疇。但我國法律在類似問題上卻沒有明確高校的行政主體地位，導(dǎo)致校生糾紛發(fā)生時，難以確定高校是以行政主體身份行使的行政職權(quán)，還是以民事主體身份行使的民事權(quán)利。糾紛訴訟后，權(quán)利救濟(jì)是以行政法律關(guān)系還是以民事法律關(guān)系調(diào)整，法院難以斷定，高校處境尷尬。

（二）司法實踐中“授權(quán)組織”理論的爭議

關(guān)于高校被訴的行政主體地位實踐困惑最早出現(xiàn)于1996年，當(dāng)年田某某訴北京科技大學(xué)退學(xué)案中，法官運(yùn)用“法律法規(guī)授權(quán)組織”理論解決了高校行政訴訟被告資格。當(dāng)年，《最高人民法院公報》刊登了該判例，并指出目前我國某些被法律賦予一定行政管理職權(quán)的事業(yè)單位、社會團(tuán)體與管理相對人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系，他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟而是行政訴訟。[2]之后，各地法院陸續(xù)按此法理認(rèn)定了高校的行政訴訟被告資格。但對“法律法規(guī)授權(quán)組織理論”的運(yùn)用，學(xué)界一直爭論不已。馬懷德教授認(rèn)為行政訴訟采用這一概念有內(nèi)在缺陷，只能是權(quán)宜之計，因為沒有解決法律法規(guī)為什么授權(quán)、何種情況下授權(quán)、對誰授權(quán)等基本問題。還有觀點認(rèn)為，此定義與國家職能向社會轉(zhuǎn)移、行政民主化的發(fā)展趨勢相一致，但存在許多不完善的地方。首先，從現(xiàn)有法律規(guī)定中無法找到所授之權(quán)是行政權(quán)而非其他權(quán)力的理由。[3]《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)享有“拒絕任何組織和個人對教育教學(xué)活動非法干涉”的權(quán)力，民法規(guī)定公民的民事權(quán)利有排他性，憲法規(guī)定審判和檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使司法權(quán)，任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人不得干涉。由此可見，排除干擾權(quán)可以是民事權(quán)利，也可以是司法權(quán)力，并不是教育機(jī)構(gòu)獨有的行政權(quán)。其次，對立法機(jī)關(guān)授權(quán)的認(rèn)定要求過高。由于受行政訴訟內(nèi)容的專業(yè)性和復(fù)雜性、行使職權(quán)方式、工作人員素質(zhì)、會議時間等因素的限制，立法機(jī)關(guān)不可能及時將層出不窮的新事物管理權(quán)都以法律法規(guī)的形式授予?！笆跈?quán)組織”理論無法得到普遍認(rèn)同，這種描述性的概念不能解釋高校等非政府組織為什么具有行政主體身份。深入研究發(fā)現(xiàn)，這一問題最終屬于對組織職能性質(zhì)的判斷問題。發(fā)達(dá)國家高校有悠久歷史，其法學(xué)理論和法律制度比較完善，值得借鑒。

二、公共行政理論對高校行政主體地位的詮釋

（一）兩大法系國家公立高校的法律地位

大陸法系和英美法系國家其公立高校的法律地位認(rèn)定普遍采用公共行政理論。該理論認(rèn)為，具有公共職能的組織含有公權(quán)力因子，代替政府承擔(dān)某些專業(yè)性很強(qiáng)的事務(wù)，具有行政權(quán)能，享有行政主體法律地位。兩大法系國家用“公務(wù)法人”概念界定了公立高校的法律地位，高校作為“公務(wù)法人”，不同于一般的行政組織，它以公務(wù)為基礎(chǔ)對中央集權(quán)進(jìn)行限制和分權(quán)，既是民事主體，也具有行政主體法律地位。公務(wù)法人兼有私法人和公法人的特點，是國家行政主體為了完成特定的行政職能設(shè)定的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，有別于“正式作出決策并發(fā)號施令之科層式行政機(jī)關(guān)”。公務(wù)法人具有獨立法律人格，享有一定公共權(quán)力，能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任。它與相對人之間既存在民事法律關(guān)系（私法關(guān)系），也具有行政法律關(guān)系（公法關(guān)系）。公務(wù)法人有若干種類，高等學(xué)校只是類型之一，校生關(guān)系可以借鑒為公務(wù)法人與相對人之間的關(guān)系。

（二）普通高校的公務(wù)法人地位

筆者認(rèn)為，我國高校與兩大法系國家的公立高校類似，是依法成立、專門行使教育行政職能的公共管理組織，承擔(dān)了高等教育的公共職能，含有公權(quán)力因子，具有特定的行政權(quán)能，除民事主體法律地位外，還具有行政主體法律地位。高校行使教育行政權(quán)和公共管理權(quán)時，具有行政主體資格，與學(xué)生之間是行政法律關(guān)系?！督逃ā返?8條規(guī)定，高校擁有招生權(quán)，學(xué)籍管理、獎勵、處分權(quán)，頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)，聘任教師及其獎勵、處分權(quán)等，這些權(quán)力具有明顯的單方意志性和強(qiáng)制性，屬于教育行政權(quán)力，接受行政司法審查。蘇林琴指出，高等學(xué)校作為“公務(wù)法人”，在履行公務(wù)權(quán)利提供教育服務(wù)的過程中與學(xué)生之間的關(guān)系包括行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系，但主要表現(xiàn)為前者，還論述了這種關(guān)系在學(xué)籍管理、教學(xué)管理、宿舍管理領(lǐng)域存在的限度和可行性。[4]將學(xué)校定義為公務(wù)法人，并區(qū)分公務(wù)法人與其相對人之間不同種類的法律關(guān)系，以此界定學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系，將會很好地解決把學(xué)校作為事業(yè)單位法人的若干困擾。[5]普通高校依公法設(shè)立，承擔(dān)公共職能，擁有一定的行政權(quán)限，行使一定的公權(quán)力。這種法律地位既滿足了國家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又有利于高校自治，保持一定程度的精神自由，避免行政上過于僵化的手續(xù)和官僚習(xí)氣，也容易得到社會的贊助，還有助于司法機(jī)關(guān)對高校進(jìn)行必要的監(jiān)督等。[6]這種觀點是高等教育自由科學(xué)發(fā)展的迫切需要，也是我國理論界研究的主流。

三、高校學(xué)生教育管理行政行為界定

（一）行政司法訴訟行為的判定標(biāo)準(zhǔn)

高校既是民事主體又是行政主體，許多情況下學(xué)生教育管理的公共職能與高校為自身存在和發(fā)展而履行的職能混雜在一起。如何界定高校行為是行政行為，還是內(nèi)部管理行為？在判斷高校行為性質(zhì)前，首先確定應(yīng)當(dāng)適用的法律，排除高校依民事法律規(guī)范作出的民事行為。高?！逗贤ā沸袨椴还軐ο鄬θ说臋?quán)益造成多大影響，也只能是民事行為，不能視為行政行為。如，因?qū)W費(fèi)、住宿費(fèi)和教材費(fèi)的收繳而分別建立起來的服務(wù)與消費(fèi)合同關(guān)系、租賃合同關(guān)系及委托代理關(guān)系。[7]“非依民事法律規(guī)范作出”是甄別行政行為和內(nèi)部管理行為的前提。在此基礎(chǔ)上，高校行使涉及學(xué)生受教育權(quán)及其他基本權(quán)利的重要事項時，受行政訴訟司法審查；除此之外，高校擁有內(nèi)部裁量權(quán)，不受行政訴訟審查，確保辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)。具體界定標(biāo)準(zhǔn)有兩條，同時具備這兩項條件，方能認(rèn)定高校在行使這些事項的職權(quán)時具有行政主體地位。

首先，高校行為損及相對人的基本權(quán)利。涉及基本權(quán)利的事項學(xué)校內(nèi)部規(guī)則無權(quán)予以限制或剝奪，只能由法律規(guī)定，且這類法律一般屬于行政法律規(guī)范或來自其授權(quán)或委托，所以高校的這類行為屬于行政行為。如，高校在行使涉及學(xué)生受教育權(quán)，涉及校生關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的學(xué)籍管理，因紀(jì)律處分影響到文憑和學(xué)位證書發(fā)放時應(yīng)受行政訴訟司法審查。其次，高校行為對相對人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。衡量標(biāo)準(zhǔn)不以僅對某個學(xué)生的影響程度為考量，這種影響帶有普遍性、基礎(chǔ)性和深遠(yuǎn)性，即“三性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如高校對學(xué)生的記過處分，對有的學(xué)生可能影響重大，對有的學(xué)生影響不那么嚴(yán)重，不具備“三性”要件，不視為重大影響。關(guān)于這方面最好出臺相關(guān)的司法解釋予以規(guī)制。如，臺灣地區(qū)規(guī)定“改變學(xué)生身份并損及其受教育的機(jī)會，屬于對憲法中的受教育權(quán)有重大影響，發(fā)生糾紛時應(yīng)進(jìn)行行政訴訟?！盵8]這個條件是區(qū)分高校內(nèi)部管理行為和行政行為的主要界限。

（二）高校司法審查行政行為

學(xué)校作為行政主體是執(zhí)行教育行政法規(guī)的“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”，教育行政部門的部分管理職權(quán)授予學(xué)校行使。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，高校以自己的名義實施相應(yīng)的行政行為，如入學(xué)審批、學(xué)籍管理、考試、學(xué)位授予、紀(jì)律處分、頒發(fā)畢業(yè)證書等。[9]司法介入高校學(xué)生教育管理的糾紛主要包括學(xué)籍處理類行為、學(xué)歷學(xué)位管理行為、招生考錄類行為。

學(xué)籍處理類行為。根據(jù)《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》，學(xué)籍管理事項有多種，但只有“學(xué)籍的取得和喪失”與憲法中公民受教育的基本權(quán)利最相關(guān)，受司法審查監(jiān)督的行為包括取消學(xué)籍、針對違紀(jì)學(xué)生的勒令退學(xué)和開除學(xué)籍處分、取消入學(xué)資格。

學(xué)歷學(xué)位證書管理類行為。學(xué)歷學(xué)位證書的取得與否直接關(guān)系到學(xué)生將來的就業(yè)、社會評價和未來的發(fā)展，對學(xué)生影響重大?！督逃ā芬?guī)定受教育者有權(quán)在學(xué)業(yè)成績和品行上得到公正評價、學(xué)業(yè)合格后獲得相應(yīng)學(xué)歷證書和學(xué)位證書。高校做出的取消申請學(xué)位資格、不頒發(fā)學(xué)歷證書、不予補(bǔ)辦學(xué)業(yè)證書，以及宣布學(xué)業(yè)證書或?qū)W位證書無效的行為，須接受行政司法審查。

招生考錄類行為。我國普通高校招生主要有三種模式，一是教育行政部門與普通高校分工合作模式；二是教育行政部門宏觀管理，普通高校高度自主模式；三是普通高校市場化運(yùn)作模式。第三種模式主要采取合同形式進(jìn)行，屬于民事法律關(guān)系調(diào)整的范疇。前兩種招生行為中的錄取、不予錄取或退回招生對象、限制研究生報考資格、拒查研究生入學(xué)考試成績等行為須接受行政司法審查。

（三）高校內(nèi)部管理行為厘定

高校依法享有辦學(xué)自主權(quán)，貫徹國家的教育方針，保證教育教學(xué)質(zhì)量，維護(hù)受教育者的合法權(quán)益。實現(xiàn)這一教育目標(biāo)和成果，法律賦予學(xué)校為保證其機(jī)構(gòu)目標(biāo)實現(xiàn)對內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行處置的“自由裁量權(quán)”。[10]高校在行使與學(xué)生受教育權(quán)及其他基本權(quán)利無關(guān)的非重要性事項時擁有內(nèi)部裁量權(quán)，不受行政訴訟審查。高校是由學(xué)校、教師和學(xué)生共同組成的“法律共同體”，學(xué)生不僅作為公民身份存在，同時也具備“共同體”成員資格。[11]在學(xué)校內(nèi)部，具備“共同體”成員資格的學(xué)生與取得教育行政管理權(quán)的學(xué)校之間是管理與被管理的關(guān)系。高校根據(jù)需要制定內(nèi)部規(guī)則對成員進(jìn)行管理，這時兩者之間的關(guān)系并不平等，其權(quán)利義務(wù)也不對等，學(xué)生在認(rèn)可或服從這種管理權(quán)的前提下，一般不能對管理行為提出異議。雖然有些項目也存在一定的提供服務(wù)、支付費(fèi)用的關(guān)系，但是它仍不同于普通民事關(guān)系，即并不因為相對方交納了必要費(fèi)用就可以不服從管理。

高校依照教育法律法規(guī)對學(xué)生實施教育行政管理，兩者之間產(chǎn)生的糾紛客觀上推動著高等教育管理制度改革和教育法治化進(jìn)程。法律不僅應(yīng)規(guī)定高校享有哪些權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)明確行使該項權(quán)力的相應(yīng)法定形式、不當(dāng)行使權(quán)力時的制裁以及高校自主權(quán)受到非法干預(yù)時的救濟(jì)途徑。盡管實踐中高校行政管理領(lǐng)域的教育糾紛已有接受司法審查的先例，但尚未在法律中得到明確。高校行政主體法律地位的實質(zhì)性解決亟需相關(guān)立法的完善，以方便司法實踐的運(yùn)用，更好地推動依法治校進(jìn)程。只有明確高校的行政主體法律地位，才能確立高校行政管理的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的實質(zhì)歸屬，為學(xué)生和高校提供合法的權(quán)利救濟(jì)。

[1]李華．高等學(xué)校與高校學(xué)生的法律關(guān)系探究[J]．學(xué)校黨建與思想教育，2010，（11）．

[2]高哲峰．“三審制”的誤識及辨證[J]．編輯之友，1998，（5）．

[3]沈巋．?dāng)U張中的行政法適用空間及其界限問題[A]．行政法論叢[M]．北京：法律出版社，2001，412．

[4]蘇林琴．行政契約：中國高校與學(xué)生新型法律關(guān)系研究[M]．北京：教育科學(xué)出版社，2011，47．

[5]馬懷德．公務(wù)法人問題研究[J]．中國教育法制評論，2002，（1）．

[6]王名揚(yáng)．法國行政法[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1988，128．

[7]邢卓．對高校收費(fèi)問題的法律思考-兼論高校學(xué)生欠費(fèi)問題的解決[J]．當(dāng)代教育科學(xué)，2009，（1）．

[8]吳庚．行政法之理論與實用[M]．臺灣：三民書局，1973，160-161．

[9]程雁雷．高校學(xué)生管理糾紛與司法介入之范圍[J]．法學(xué)，2004，（12）．

[10]謝太詢．高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系初探[J]．云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版），2005，（4）．

[11]崔浩．論我國高校與學(xué)生之間的行政法律關(guān)系及其規(guī)范管理[J]．高教探索，2006，（4）．

（責(zé)任編輯：劉丙元）

2013年度教育部人文社科研究專項（高校思想政治工作）一類課題“高校學(xué)生教育管理中的法律問題研究”（批號13JDSZ1007）階段性成果。

宋紅麗/山東理工大學(xué)文學(xué)與新聞傳播學(xué)院黨總支副書記，管理學(xué)博士，研究方向為高校法治教育和學(xué)生事務(wù)管理

譚秀森/山東工商學(xué)院院長，博士，教授，研究方向為高等教育管理