周昌發(fā) 周宏璐

（1.云南大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500；2.哈爾濱師范大學(xué) 政法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080）

一 城鄉(xiāng)金融服務(wù)之發(fā)展困境

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上需要依靠金融的進(jìn)步，并且健康的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體現(xiàn)為金融服務(wù)覆蓋面的廣度與深度。所謂金融覆蓋面的廣度是指金融需求主體獲得金融機(jī)構(gòu)提供存款、貸款、匯兌結(jié)算和保險(xiǎn)等服務(wù)的方便性和可獲得性，該指標(biāo)往往通過(guò)提供各種金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量與所需服務(wù)主體數(shù)量以及地域數(shù)量的比例來(lái)衡量；金融覆蓋面的深度則是強(qiáng)調(diào)各種金融服務(wù)的供給量對(duì)需求主體需求的滿足程度，即金融服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅在數(shù)量上深入所需地區(qū)，更要保證不同經(jīng)濟(jì)主體的金融服務(wù)需求能夠最大限度的得到滿足。[1]既有廣度又不忽視深度的金融覆蓋面才是有效的覆蓋面，才是現(xiàn)代城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡本該追求的最佳金融服務(wù)狀態(tài)。

從城鄉(xiāng)金融服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，無(wú)論是從機(jī)構(gòu)規(guī)模還是服務(wù)水平都存在較大差異。城市金融機(jī)構(gòu)無(wú)論從數(shù)量還是質(zhì)量上，已基本能滿足城市居民生產(chǎn)和生活之需求。可以說(shuō)，我國(guó)大部分城市地區(qū)已然建立起較穩(wěn)定的金融體系，并處于不斷完備階段。然而，相比城市地區(qū)，廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)雖然也在平穩(wěn)發(fā)展，但金融行業(yè)卻似乎不能“與時(shí)俱進(jìn)”，未形成穩(wěn)固的金融體系。目前，城鄉(xiāng)金融服務(wù)梯度狀態(tài)明顯，二元化矛盾突出，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）農(nóng)村金融服務(wù)主體嚴(yán)重失衡

目前，大部分城市地區(qū)金融服務(wù)主體多樣且齊全，銀行類(lèi)金融服務(wù)組織、保險(xiǎn)類(lèi)金融服務(wù)組織以及證券類(lèi)金融組織等一應(yīng)俱全，城市居民充分享受著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下金融服務(wù)的便捷。但是，與城市金融行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相比，不難發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)村金融主體供求矛盾突出；更令人憂心的是，該種矛盾不僅體現(xiàn)為數(shù)量上不足，更表現(xiàn)為金融服務(wù)主體結(jié)構(gòu)性欠缺。廣大農(nóng)村地區(qū)的金融組織主要是以農(nóng)業(yè)銀行為代表的幾大國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社。除銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)之外，極少數(shù)的農(nóng)村地區(qū)能夠享受保險(xiǎn)類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)，而證券類(lèi)金融機(jī)構(gòu)于廣大農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，基本屬于零市場(chǎng)覆蓋率。在地域分布上，金融機(jī)構(gòu)往往集中在人口相對(duì)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，輻射面并不是很理想，很大程度上限制了很多農(nóng)村需求主體的需求欲望。可以說(shuō)，這種較為單一且量少的金融主體對(duì)于農(nóng)村市場(chǎng)需求的滿足度低，換言之，農(nóng)村金融服務(wù)主體無(wú)論是從數(shù)量上還是層次結(jié)構(gòu)上都很難滿足農(nóng)村市場(chǎng)對(duì)金融的需求。

（二）農(nóng)村金融服務(wù)方式落后

農(nóng)村金融服務(wù)主體的單一性模式直接制約了農(nóng)村金融產(chǎn)品種類(lèi)的供給以及服務(wù)方式的改善。目前，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍狹窄，以數(shù)量和分布相對(duì)較廣的農(nóng)業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)為例，其業(yè)務(wù)范圍往往僅限于農(nóng)戶的存貸款項(xiàng)目。而且，農(nóng)戶在辦理貸款過(guò)程中，所需時(shí)間長(zhǎng)、程序多、困難大，最終的結(jié)果是，銀行很難從根本上滿足農(nóng)戶對(duì)金融服務(wù)和金融產(chǎn)品的實(shí)際需求，越來(lái)越多的普通農(nóng)戶在這種費(fèi)時(shí)費(fèi)力的貸款面前卻步，一定程度上更壓制了需求。此外，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源渠道單一，資金保障力度不足，金融機(jī)構(gòu)自身進(jìn)行金融產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)方式改善的內(nèi)部動(dòng)力不足，這些都或多或少抑制了農(nóng)村多元金融產(chǎn)品的發(fā)展以及金融服務(wù)方式的改進(jìn)。

（三）金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”力度不足

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國(guó)家城鎮(zhèn)化布局的深入，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)在農(nóng)村逐漸形成，對(duì)資金的需求量越來(lái)越大，且主要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展息息相關(guān)，呈現(xiàn)出季節(jié)性的特點(diǎn)。另外，越來(lái)越多的農(nóng)戶已不再滿足于“一畝三分地”的收入，嘗試開(kāi)拓其他行業(yè)的財(cái)富來(lái)源，尤其在農(nóng)閑時(shí)，農(nóng)戶往往選擇其他發(fā)展經(jīng)濟(jì)方式以滿足其生活生產(chǎn)需求，最典型的是農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)戶為投資和經(jīng)營(yíng)主體的中小企業(yè)如雨后春筍般興起。可見(jiàn)，無(wú)論是農(nóng)忙還是農(nóng)閑，農(nóng)戶對(duì)于資金的需求總是持續(xù)不斷，但相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)，尤其是在農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄等銀行機(jī)構(gòu)，沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的借貸措施滿足農(nóng)戶需求，農(nóng)戶常常投路無(wú)門(mén)，不得不求助于民間金融。由此可見(jiàn)，金融機(jī)構(gòu)服務(wù)三農(nóng)的力度根本不足。

（四）農(nóng)村局域金融體系脆弱

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村金融供給體系更多的是一種政府主導(dǎo)式的模式，填鴨式金融增補(bǔ)方式盡管部分緩解了農(nóng)村金融供需失衡現(xiàn)象，但無(wú)法真正激活金融服務(wù)在農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。政府金融刺激在很大程度上忽略了農(nóng)村市場(chǎng)內(nèi)生的金融動(dòng)力，最終帶來(lái)的是農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)有量無(wú)質(zhì)、效率低下的量性增長(zhǎng)。當(dāng)政府過(guò)度干預(yù)成為慣性的制度設(shè)計(jì)背景下，農(nóng)村金融再無(wú)活力可言，反倒使人為的“金融抑制”[2]764變得越發(fā)合理又合法。不僅如此，隨著農(nóng)村具體境況的轉(zhuǎn)變，政府制度設(shè)計(jì)往往很難做到有效的“與時(shí)俱進(jìn)”，如此引起的政府失靈大有可能使原本就不穩(wěn)定的金融秩序陷入更加無(wú)序的狀態(tài)。

通常而言，可將金融組織分為正規(guī)金融組織和非正規(guī)金融組織（即所謂的民間金融組織）。正規(guī)金融組織作為金融發(fā)展的主力，其支柱作用自不必多言，但由于金融組織趨利的“本性”，越來(lái)越多的在農(nóng)村提供服務(wù)的正規(guī)金融組織選擇撤離農(nóng)村市場(chǎng)，致使農(nóng)村正規(guī)金融資金的大量外流，農(nóng)村資金面臨被掏空的窘境。即便是選擇在農(nóng)村市場(chǎng)提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，更多的也是單純注重業(yè)務(wù)量的拓展，風(fēng)險(xiǎn)防范往往被輕視乃至忽略。當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民生活所需要的資金越來(lái)越難以從正規(guī)金融組織處得到滿足，非正規(guī)金融組織便應(yīng)運(yùn)而生。雖然隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步以及對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)需求的提升，非正規(guī)金融組織在搭建新的融資平臺(tái)，充分利用民間資本，支持農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展的重要作用日益突顯；但必須引起足夠關(guān)注的是，金融脫媒現(xiàn)象[3]會(huì)引起較高的金融風(fēng)險(xiǎn)，成為構(gòu)建農(nóng)村健康和良好的金融體系以及金融秩序過(guò)程中不可小覷和亟待解決的大問(wèn)題。

二 城鄉(xiāng)金融服務(wù)非均等化原因透視

金融服務(wù)的非均等化與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不匹配或者不和諧的狀況，在很大程度上制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，尤其桎梏著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展和農(nóng)村居民生活水平的進(jìn)一步改善。究其原因，筆者認(rèn)為，主要涉及以下幾個(gè)方面：

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展之不平等

造成城鄉(xiāng)金融服務(wù)二元化格局最根本的原因是我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平等。城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等，有自然原因，也有社會(huì)原因。從自然角度講，勞動(dòng)分工必然帶來(lái)城鄉(xiāng)差異，加之市場(chǎng)資源配置的自發(fā)性，農(nóng)村日益淪為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)資料來(lái)源，處于產(chǎn)業(yè)分工中的最低等，農(nóng)村從產(chǎn)品中獲得的價(jià)值含量也最低。從社會(huì)原因來(lái)看，因生產(chǎn)力發(fā)展，人類(lèi)對(duì)自然界的認(rèn)識(shí)和改造能力不斷提高，在從自然社會(huì)過(guò)渡到人類(lèi)社會(huì)過(guò)程中，人類(lèi)對(duì)自然界以及人與人之間的關(guān)系的影響越來(lái)越大，人們?cè)诔青l(xiāng)之間人為地、有差別地分配資源，甚至在制度設(shè)計(jì)上，對(duì)城市偏重，對(duì)農(nóng)村輕視。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等，主要表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不平等；城鄉(xiāng)居民收入的不平等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模落后狹小效率低下；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后；農(nóng)村地區(qū)投資環(huán)境較差；信息不對(duì)稱(chēng)；金融需求不平等；農(nóng)村市場(chǎng)條件相對(duì)比較差；金融行業(yè)信心不大等。這一系列的不平等表現(xiàn)當(dāng)然會(huì)造成城鄉(xiāng)消費(fèi)能力和儲(chǔ)蓄能力的差距，眾所周知，金融機(jī)構(gòu)的資金大部分來(lái)自企業(yè)和私人儲(chǔ)戶，而城鄉(xiāng)企業(yè)的數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和私人儲(chǔ)戶的存儲(chǔ)能力都存在著巨大差異，這自然也就影響了金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置。金融機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)主要在客戶不斷的存、貸、委托結(jié)算等行為中產(chǎn)生，而城鄉(xiāng)客戶不同的消費(fèi)能力和存儲(chǔ)能力注定在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得較多的收益。

（二）金融資源適用之有限性

談及城鄉(xiāng)金融服務(wù)差異必須回到金融的屬性。金融是資金的融通，本質(zhì)是價(jià)值的流通。它是資金的衍生品，自然跟隨著資金流動(dòng)的方向而發(fā)展。眾所周知，城市是資金的集散地，而農(nóng)村往往因?yàn)橘Y金需求較少而金融體系不發(fā)達(dá)。一方面農(nóng)村金融資源確實(shí)嚴(yán)重短缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村的需求；但是更嚴(yán)重的問(wèn)題是農(nóng)村嚴(yán)重的金融資源利用不充分，甚至是浪費(fèi)過(guò)大的問(wèn)題，其突出表現(xiàn)為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不良貸款比例過(guò)高。盡管相關(guān)部門(mén)已采取一定措施妄圖加以抑制，但不良貸款絕對(duì)額和所占比例仍然居高不下，應(yīng)收未收的利息拖欠太多，貸款余額中呆帳、壞帳過(guò)多，加之金融資金大量流向城市，導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量較差，資本充足率不足。金融資源的該些問(wèn)題直接影響了金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力，進(jìn)而難以形成對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效支持，如此惡性循環(huán)下去，農(nóng)村金融發(fā)展的空間將越來(lái)越狹窄。

（三）政府失靈之存在

通常情況下，政府宏觀調(diào)控對(duì)于市場(chǎng)自由化傾向的彌補(bǔ)作用明顯，針對(duì)城鄉(xiāng)金融服務(wù)發(fā)展，政府調(diào)控的作用自然不可忽視。政府作為城鄉(xiāng)金融調(diào)控和規(guī)制的主體，同樣是人之群體集合，這就決定了其智識(shí)的有限性和能力的參差性，加之其同樣具有理性經(jīng)濟(jì)人之特性，難免在宏觀調(diào)控中存在不同程度的偏差，出現(xiàn)干預(yù)越位、干越錯(cuò)位、干預(yù)缺位等現(xiàn)象。尤其是干預(yù)缺位，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)金融服務(wù)面臨制度性缺失障礙。當(dāng)市場(chǎng)配置自由化傾向泛濫，城鄉(xiāng)金融一體化或者均等化難上加難。此外，政府宏觀調(diào)控的偏差還體現(xiàn)為政府監(jiān)管不力，致使農(nóng)村金融服務(wù)過(guò)程違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)，影響了農(nóng)村金融服務(wù)的整體質(zhì)量。

我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日臻完善和發(fā)展，但是其盲目性、滯后性等弊端依舊顯露無(wú)疑。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，須以市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)進(jìn)行資源配置，但在市場(chǎng)資源自由配置形成的差異中，需充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用；當(dāng)然，更須注重的是，政府的宏觀調(diào)控不能人為地制造城鄉(xiāng)差距，更不能在城鄉(xiāng)發(fā)展上的某些方面出現(xiàn)嚴(yán)重的歧視性待遇。

（四）外部法制環(huán)境缺失，誠(chéng)信機(jī)制不健全

從某種角度而言，金融行業(yè)自身存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，因此金融風(fēng)險(xiǎn)分散探究歷來(lái)與金融發(fā)展同時(shí)并舉。筆者前已提及，目前的農(nóng)村金融面臨相對(duì)較高的金融風(fēng)險(xiǎn)，但是針對(duì)金融發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)解決卻差強(qiáng)人意，尤其是外部法制環(huán)境的缺失，使得農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)抑制障礙重重。目前來(lái)看，主要涉及到的可以依據(jù)其進(jìn)行農(nóng)村金融調(diào)節(jié)和規(guī)制的除了相關(guān)的銀行法外就是一些政府出臺(tái)的規(guī)章和制度，并且相關(guān)規(guī)定針對(duì)性并不是很強(qiáng)，很難適應(yīng)農(nóng)村金融日新月異的變化。另外，相關(guān)的農(nóng)村保險(xiǎn)也不盡完善，擔(dān)保機(jī)制缺失成為常態(tài)，農(nóng)村誠(chéng)信機(jī)制并不健全，呆賬壞賬等往往無(wú)法通過(guò)和平途徑解決，農(nóng)村金融融量[4]日漸萎縮，金融進(jìn)步困難重重。

三 城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化具體保障機(jī)制之建構(gòu)

城鄉(xiāng)金融服務(wù)二元化現(xiàn)狀，已經(jīng)嚴(yán)重影響我國(guó)整體金融質(zhì)量的提升以及經(jīng)濟(jì)全局的轉(zhuǎn)好，基于前述關(guān)于金融服務(wù)城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)狀分析和原因闡釋?zhuān)P者認(rèn)為切實(shí)改革，重構(gòu)城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化局面已刻不容緩。鑒于此，筆者從以下幾個(gè)方面稍做探討，以期進(jìn)行城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化法律以及相關(guān)機(jī)制的重構(gòu)。

（一）補(bǔ)強(qiáng)新型金融機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)村金融體系

戈德史密斯曾說(shuō)過(guò)：發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要重視金融的發(fā)展，而且還應(yīng)加快金融工具和金融組織的發(fā)展，盡量發(fā)揮金融發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引致作用。并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，銀行系統(tǒng)在金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額中的比例趨于下降，而其他各種金融機(jī)構(gòu)的這一比例卻相應(yīng)上升[5]35-36。最原初的農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織主要包括農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用合作社以及郵政儲(chǔ)蓄銀行。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變遷，該些金融機(jī)構(gòu)或組織對(duì)于農(nóng)村金融的促進(jìn)作用已顯得力不從心，有的與設(shè)立之初相比甚至是大打折扣。農(nóng)業(yè)銀行以贏利目標(biāo)為導(dǎo)向的選擇日益明顯，逐漸淡出農(nóng)村，空有農(nóng)業(yè)之名而無(wú)農(nóng)業(yè)之實(shí)。以中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表的部分政策性金融機(jī)構(gòu)其服務(wù)范圍狹窄，業(yè)務(wù)萎縮，仍然主要是企業(yè)存款、糧棉油企業(yè)貸款，且貸款總額曾一度停滯，增幅甚至低于全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸平均增幅，在農(nóng)業(yè)貸款總額中的比重不斷下降。而農(nóng)村信用合作社普遍存在較大的存差，利差缺口過(guò)大，贏利能力較低，加之其貸款附加成本高，可謂“一社難支三農(nóng)”。郵政儲(chǔ)蓄銀行最大的弊病即是只存不貸，對(duì)于農(nóng)村金融資金的投放作用很小。一方面改革現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化各金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)作用，另一方面建設(shè)和完善新型農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行[6]。村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社的建立有效的彌補(bǔ)了原始農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)論是數(shù)量亦或是功能上的空缺，但是對(duì)新興的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)仍需加以完善，適度優(yōu)惠政策的扶植和有效的引導(dǎo)對(duì)于激發(fā)其內(nèi)在活力、積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制至關(guān)重要。當(dāng)然，中觀層面的服務(wù)支持系統(tǒng)，包括審計(jì)、征信、評(píng)級(jí)、信息系統(tǒng)、培訓(xùn)、協(xié)會(huì)等均應(yīng)作為完善新型金融機(jī)構(gòu)的配套機(jī)制加以推進(jìn)。

（二）營(yíng)造良性法治環(huán)境，培育農(nóng)村金融市場(chǎng)

傳統(tǒng)的民間金融，利用其基于村莊個(gè)人生活圈的傳統(tǒng)信用機(jī)制，以其本土性、小型化和靈活性的特點(diǎn)，滿足了農(nóng)村和農(nóng)戶生產(chǎn)和消費(fèi)的需求。當(dāng)然，民間金融組織包括的范圍是及其廣泛的，其中小額信貸就是民間金融的典型。針對(duì)此類(lèi)積極作用明顯的民間金融組織，法律給予放寬政策，解決其合法性問(wèn)題，并積極引導(dǎo)其依法開(kāi)展業(yè)務(wù)，當(dāng)然對(duì)于其運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，法律也應(yīng)給予相應(yīng)處理。

目前，無(wú)論是《商業(yè)銀行法》、《信托法》等法律法規(guī)難以系統(tǒng)、全面規(guī)范農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)作和清算，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理面臨一些尷尬局面，因此，抓緊制定一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的法律已刻不容緩。對(duì)于農(nóng)村現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)定位模糊之問(wèn)題，須完善相關(guān)法律規(guī)定，精確其性質(zhì)和職能等，以引導(dǎo)和規(guī)制其相關(guān)行為；對(duì)于更多可能參與農(nóng)村金融服務(wù)建設(shè)的機(jī)構(gòu)主體，法律必須把關(guān)，但是切不可過(guò)緊和過(guò)嚴(yán)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許多元金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐農(nóng)村市場(chǎng)才是明智之舉。此外，作為執(zhí)法者和司法者，必須確立一種理念，即其本身并不是貫徹法律條文的機(jī)器，而更多的是通過(guò)踐行法律，發(fā)現(xiàn)法律漏洞，并反饋相關(guān)部門(mén)進(jìn)行補(bǔ)足，以使相關(guān)法律更加“接地氣”，更加具有可操作性和實(shí)用性。

（三）培育農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)金融社會(huì)化

加快農(nóng)村金融進(jìn)步，必須推進(jìn)農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投保標(biāo)的特殊性，導(dǎo)致其面臨的風(fēng)險(xiǎn)相比他種類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的可保性具有更大的不確定性。一方面農(nóng)民和農(nóng)戶的投保意識(shí)淡薄，另一方面商業(yè)性保險(xiǎn)的營(yíng)利理性大大降低了其收保的積極性。因此，大力發(fā)展以政府為主導(dǎo)的相關(guān)政策性金融機(jī)構(gòu)參與的政策性保險(xiǎn)尤為重要。積極推動(dòng)相關(guān)的政策性保險(xiǎn)的蓬勃發(fā)展，并以?xún)?yōu)惠政策等外部激勵(lì)的措施支持和鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)投身農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)政策性保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的交相輝映，為農(nóng)村金融進(jìn)步保駕護(hù)航。與此同時(shí)，建立農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，加大政府對(duì)參加保險(xiǎn)的農(nóng)戶實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)民參保，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率，以保證最大程度的防范三農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)。

推進(jìn)農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)的進(jìn)步，對(duì)我國(guó)相關(guān)法律之完善提出進(jìn)一步的要求。一直以來(lái)我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系即缺乏相應(yīng)的立法支持，至今尚沒(méi)有一套完整的法律對(duì)種植業(yè)甚至整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作及國(guó)家扶持政策作出明確規(guī)定，《保險(xiǎn)法》也只提到“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。因此，在完善《保險(xiǎn)法》的同時(shí)有必要醞釀出臺(tái)相關(guān)的專(zhuān)門(mén)法律，以對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的、性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)原則、組織形式、承保范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)責(zé)任及國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理等重要環(huán)節(jié)作出詳細(xì)規(guī)定，以使相關(guān)工作正規(guī)化和確定化。

（四）利用城鎮(zhèn)化契機(jī)，加速城鄉(xiāng)金融均等化

隨著廣大農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，城鄉(xiāng)之間的隔閡有所減小，這就為城市金融對(duì)農(nóng)村輻射能力和擴(kuò)散能力的發(fā)揮提供了可能。因此，抓住國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)的契機(jī)，以城帶鄉(xiāng)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融均等化提供更廣闊的平臺(tái)，更加公平和有效率地實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)在城鄉(xiāng)間的均衡供給。

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