我國(guó)水土保持投資運(yùn)行機(jī)制評(píng)價(jià)

宋健峰，常國(guó)慶，李紀(jì)生

(1.中國(guó)科學(xué)院/水利部 水土保持研究所，陜西 楊凌 712100； 2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 資源經(jīng)濟(jì)與環(huán)境管理研究中心，陜西 楊凌 712100；3.西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是其他各方面安全的載體和基礎(chǔ)[1]。水土生態(tài)安全是國(guó)家生態(tài)安全的基本內(nèi)容，伴隨我國(guó)生態(tài)建設(shè)步伐，國(guó)家對(duì)水土保持的投資力度不斷加大。評(píng)價(jià)水土保持投資的效益，對(duì)指導(dǎo)新時(shí)期水土保持投資力度和布局有重要意義，引起了我國(guó)學(xué)者的廣泛關(guān)注。魏學(xué)義構(gòu)建了水土保持經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)及計(jì)算方法[2]；劉斌等分析了1999—2003年黃河流域水土保持建設(shè)投資對(duì)全流域宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及收入的影響[3]；陳國(guó)建等對(duì)黃土高原59條小流域開(kāi)展水土保持后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)做了定量評(píng)價(jià)[4]；樊勝岳等從農(nóng)戶角度評(píng)價(jià)了我國(guó)生態(tài)治理政策的績(jī)效[5]；羅雷等對(duì)甘肅省水土保持的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)和分析[6]；徐志剛等將中國(guó)生態(tài)建設(shè)工程作為一個(gè)整體，對(duì)我國(guó)生態(tài)建設(shè)投資的投入產(chǎn)出效果進(jìn)行了評(píng)估[7]。他們對(duì)于水土保持投資效益的評(píng)價(jià)均得出正面的結(jié)論，即水土保持投資均取得了較好的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益。然而現(xiàn)實(shí)中我國(guó)的水土保持投資還存在一些問(wèn)題，比如投資不足、投資分散、重復(fù)投資、投資效率低、綜合效果不理想等。這些問(wèn)題很難通過(guò)對(duì)水土保持投資效益的評(píng)價(jià)顯現(xiàn)，但這些問(wèn)題因嚴(yán)重影響著水土保持工作的開(kāi)展而亟待解決。分析這些問(wèn)題可發(fā)現(xiàn)其主要是投資運(yùn)行機(jī)制不夠完善帶來(lái)的，故分析評(píng)價(jià)我國(guó)水土保持投資運(yùn)行機(jī)制，探尋影響目前水土保持投資效果的內(nèi)在原因，并提出解決方案對(duì)于新時(shí)期水土保持投資工作的開(kāi)展具有重要意義。目前直接評(píng)價(jià)水土保持投資運(yùn)行機(jī)制的研究還較少，丁述軍在研究不同國(guó)家、不同區(qū)域政府投資運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)政府投資運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題并提出了對(duì)策[8-9]；劉娜分析了我國(guó)社會(huì)政策運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題并提出了對(duì)策[10]。具體到水土保持投資運(yùn)行機(jī)制，李文銀等對(duì)構(gòu)建21 世紀(jì)初期山西水土保持運(yùn)行機(jī)制提出了設(shè)想[11]；張文勝建立了水利投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的數(shù)理模型, 并給出了應(yīng)用實(shí)例[12]；米娜等從政府行為角度提出了推動(dòng)水土保持產(chǎn)業(yè)化的相關(guān)政策[13]。在以上研究的基礎(chǔ)上，我們通過(guò)總結(jié)歸納新中國(guó)成立后水土保持投資運(yùn)行機(jī)制的演變，從動(dòng)力激勵(lì)、管理協(xié)調(diào)、反饋監(jiān)督等3方面評(píng)價(jià)了我國(guó)現(xiàn)行水土保持投資運(yùn)行機(jī)制，分析了存在的問(wèn)題，旨在為完善現(xiàn)行投資機(jī)制提供參考，進(jìn)一步提高水土保持投資效率，促進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)，保障國(guó)家生態(tài)安全。

1 水土保持投資運(yùn)行機(jī)制演進(jìn)

水土保持投資的效果與投資運(yùn)行機(jī)制息息相關(guān)，構(gòu)建完善的投資運(yùn)行機(jī)制可以取得事半功倍的成效。國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，對(duì)水土保持生態(tài)建設(shè)的支撐力度明顯不同，水土保持投資的運(yùn)行機(jī)制也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革不斷演進(jìn)。

1.1 群眾主導(dǎo)型投資運(yùn)行機(jī)制

新中國(guó)成立后至20世紀(jì)70年代，水土保持沒(méi)有專門的經(jīng)費(fèi)，國(guó)家對(duì)水土保持的投入十分有限。全國(guó)都在大力提倡自力更生、艱苦奮斗，以生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)為單位進(jìn)行基本農(nóng)田建設(shè)，治理水土流失主要依靠群眾和集體經(jīng)濟(jì)組織，群眾投勞是投資的主要形式，各級(jí)政府和組織機(jī)構(gòu)的權(quán)威起了主導(dǎo)作用。這一時(shí)期的投資運(yùn)行機(jī)制群眾主導(dǎo)特色突出，如圖1所示。

1.2 國(guó)家補(bǔ)助型投資運(yùn)行機(jī)制

改革開(kāi)放后，我國(guó)開(kāi)始逐步建立了水土保持補(bǔ)助費(fèi)制度。1979年我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于小型農(nóng)田水利補(bǔ)助費(fèi)(包括水土保持補(bǔ)助費(fèi))和抗旱經(jīng)費(fèi)使用管理的試行規(guī)定》(1979年農(nóng)水字第1號(hào))，明確了水利補(bǔ)助費(fèi)包括水土保持補(bǔ)助費(fèi)，并明確了水土保持補(bǔ)助的范圍是社、隊(duì)舉辦水土保持必要的工具、材料及樹(shù)種、樹(shù)苗、草籽等費(fèi)用，從此開(kāi)始逐步建立了水土保持補(bǔ)助費(fèi)制度。1980年開(kāi)始，國(guó)家增撥了一部分小流域治理試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)。1982年《水土保持工作條例》出臺(tái)，明確防治水土流失，要?jiǎng)訂T社會(huì)力量，依靠群眾自力更生；國(guó)家在經(jīng)費(fèi)、物資方面給予必要的扶持，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)給予較多的援助；要求廣大群眾把水土保持工作真正當(dāng)成自己的事情來(lái)辦。1983年國(guó)家實(shí)施水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程，這是我國(guó)第一個(gè)由國(guó)家安排專項(xiàng)資金，在水土流失嚴(yán)重的貧困地區(qū)，開(kāi)展水土流失綜合治理。1987年財(cái)政部、原水利電力部明確水土保持補(bǔ)助費(fèi)實(shí)行有償和無(wú)償相結(jié)合的辦法。20世紀(jì)80年代中后期，在明確個(gè)體承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，開(kāi)始重視小流域綜合治理與開(kāi)發(fā)的結(jié)合，逐步與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，以戶承包或聯(lián)戶承包治理小流域的模式應(yīng)運(yùn)而生。這一時(shí)期投資運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)為國(guó)家補(bǔ)助型，如圖2所示。

圖1 群眾主導(dǎo)型投資運(yùn)行機(jī)制

圖2 國(guó)家補(bǔ)助型投資運(yùn)行機(jī)制

1.3 過(guò)渡型投資運(yùn)行機(jī)制

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國(guó)家對(duì)水土流失防治的重視程度不斷加強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)地方政府的水土保持職責(zé)，同時(shí)要求采取多種形式、多渠道增加投入，大力開(kāi)展水土保持。1991年頒布的《中華人民共和國(guó)水土保持法》，明確了各級(jí)人民政府應(yīng)將水土保持工作列為重要職責(zé)，正式把責(zé)任人和受益人作為治理主體。1992年，水利部在《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)、水電站水土保持工作的通知》(水農(nóng)水〔1992〕24號(hào))中要求各水電工程管理單位(不包括徑流電站)每年要從收取的電費(fèi)中，每度電提取一厘錢，有條件的水庫(kù)和灌區(qū)從水費(fèi)中提取一定比例或稅費(fèi)附加一定比例用于庫(kù)區(qū)的水土流失治理。1993年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》(國(guó)發(fā)〔1993〕5號(hào))中要求采取多種形式、多渠道增加投入，大力開(kāi)展水土保持。1993年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《全國(guó)水土保持規(guī)劃綱要》，明確各級(jí)政府和各有關(guān)部門都要十分重視水土保持工作，依法防治水土流失。資金的籌集，本著自力更生的精神，以地方投入、群眾投勞為主，國(guó)家適當(dāng)扶持。1994年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新階段，財(cái)稅體制改革充當(dāng)先鋒，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，實(shí)行了財(cái)政“分灶吃飯”，地方政府擔(dān)負(fù)一定的水土保持投資職能。同時(shí)要求農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、交通等有關(guān)部門和大中型工礦企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的防治任務(wù)。從1994年開(kāi)始利用世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融組織的貸款開(kāi)展水土保持。戶包小流域進(jìn)一步發(fā)展，戶包、租賃、股份合作、拍賣“四荒”的使用權(quán)等多種形式并存成為水土流失治理的一大特點(diǎn)。這一時(shí)期投資運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)出多元化的過(guò)渡(群眾主導(dǎo)向國(guó)家主導(dǎo))期特征，如圖3所示。

1.4 國(guó)家主導(dǎo)項(xiàng)目管理型投資運(yùn)行機(jī)制

1998年以后，國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)更加重視，將其納入基本建設(shè)程序進(jìn)行管理。這一時(shí)期用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的資金轉(zhuǎn)向以國(guó)家重點(diǎn)專項(xiàng)資金為主，其他投資為輔，投資渠道多樣化。1998年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔1998〕36號(hào))，要求抓好重點(diǎn)工程的建設(shè)和管理，生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家基本建設(shè)程序，按規(guī)劃立項(xiàng)，按項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，按設(shè)計(jì)組織施工，按進(jìn)度安排資金，按績(jī)效考核。同年，國(guó)家計(jì)委和水利部出臺(tái)文件要求有條件的水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目要推行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制。從2001年開(kāi)始，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，勞動(dòng)積累工和義務(wù)工逐步取消，水土保持群眾投勞折資方式受限。2003年，水利部在總結(jié)了水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行國(guó)家基本建設(shè)管理程序的經(jīng)驗(yàn)后，印發(fā)了《水土保持工程建設(shè)管理辦法》(辦水?！?003〕168號(hào))，要求水土保持工程參照基本建設(shè)項(xiàng)目管理程序管理，規(guī)范了水土保持的投入與管理。2011年國(guó)家發(fā)改委和水利部共同制定了《水土保持工程建設(shè)管理辦法》，進(jìn)一步明確要求水土保持工程按照基本建設(shè)項(xiàng)目管理程序管理，水土保持工程建設(shè)投入由中央、地方和受益區(qū)群眾共同承擔(dān)，進(jìn)一步規(guī)范了水土保持的投入與管理。目前階段投資運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)為國(guó)家主導(dǎo)、多元化主體、項(xiàng)目管理方式的特點(diǎn)，如圖4所示。

圖3 過(guò)渡型投資運(yùn)行機(jī)制

圖4 國(guó)家主導(dǎo)項(xiàng)目管理型投資運(yùn)行機(jī)制

2 當(dāng)前水土保持投資運(yùn)行機(jī)制評(píng)價(jià)

2.1 動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制評(píng)價(jià)

目前水土保持投資的參與主體涉及中央政府、地方政府、企事業(yè)單位等各種組織、群眾個(gè)人和外資銀行等，各主體參與水土保持投資的目標(biāo)存在如下差異：①中央政府。因水土保持的公益性，中央政府是水土保持的投資主體，中央政府代表社會(huì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，有很強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力投資水土保持以保障生態(tài)安全。②地方政府。地方政府的目標(biāo)與中央政府存在一定差異，水土保持項(xiàng)目外部性的存在，使得地方政府從事水土保持自主投資激勵(lì)不夠。同時(shí)水土流失區(qū)往往相對(duì)不發(fā)達(dá)，地方財(cái)政基礎(chǔ)薄弱，地方政府的投資相對(duì)有限。③企事業(yè)單位等各種組織和群眾個(gè)人投資目標(biāo)非常單純，就是追求投資盈利的最大化[5]，無(wú)盈利則無(wú)激勵(lì)，不適合作為沒(méi)有收益或沒(méi)有短期收益的水土保持項(xiàng)目的投資者；作為實(shí)施主體時(shí)可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)需監(jiān)管。④國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目的公益性和經(jīng)濟(jì)效益，但需創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，加之貸款需償還，故國(guó)際金融機(jī)構(gòu)不適合作為純公益水土保持項(xiàng)目的投資者。

目前的運(yùn)行機(jī)制能否激勵(lì)各參與主體主動(dòng)投資、積極參與水土保持，多從以下3個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：

(1)鼓勵(lì)廣大人民群眾、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等積極投入和參與水土保持的政策措施評(píng)價(jià)。改革開(kāi)放前，土地集體所有，集體經(jīng)營(yíng)，水土保持主要依靠群眾投工投勞，該階段水土保持的目標(biāo)和群眾經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，所以雖然針對(duì)群眾、個(gè)人、企業(yè)等的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制基本上處于空白狀態(tài)，但群眾集體仍然有較大的投資動(dòng)力。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行促進(jìn)了以戶承包治理小流域的出現(xiàn)，“誰(shuí)治理、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”原則的確定極大地促進(jìn)了農(nóng)戶承包治理小流域的積極性，同時(shí)出現(xiàn)了“聯(lián)戶承包”治理責(zé)任制和水保專業(yè)隊(duì)，以及集體開(kāi)發(fā)、租賃、拍賣和拍賣使用權(quán)等多種多樣的水土保持責(zé)任制形式，此外“四荒”拍賣治理責(zé)任制寫入了水土保持法，相關(guān)保障政策的出臺(tái)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了群眾治理的積極性，這些激勵(lì)機(jī)制措施在當(dāng)前形式下依然行之有效。為鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)，加快水土流失治理，改善生態(tài)環(huán)境，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》( 國(guó)發(fā)〔2010〕13 號(hào)) ，2012年水利部研究制定了《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》(水規(guī)計(jì)〔2012〕283 號(hào))，對(duì)民間資本參與水保的范圍、方式、鼓勵(lì)政策、扶持措施、權(quán)益保障、服務(wù)和監(jiān)管進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。目前我國(guó)對(duì)投資水土保持的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)已經(jīng)比較完備。

產(chǎn)權(quán)激勵(lì)對(duì)于具有一定經(jīng)濟(jì)效益的水土保持工程具有較好的效果，但是很多水土保持工程的生態(tài)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，或者經(jīng)濟(jì)效益在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法體現(xiàn)，對(duì)于該部分水土保持工程的民間投資激勵(lì)依靠產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而目前生態(tài)補(bǔ)償政策不夠完善，該部分群眾利益得不到補(bǔ)償，處理生態(tài)建設(shè)與農(nóng)民利益之間潛在矛盾的政策未能到位，群眾投資投勞開(kāi)展水土保持的積極性受到很大的限制。另外，有些政策缺乏長(zhǎng)期的有效性和連續(xù)性，未能做到因地制宜，缺乏靈活性，有的甚至加重了群眾負(fù)擔(dān)，影響了群眾的經(jīng)濟(jì)利益，從而挫傷了群眾參與水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性。

(2)調(diào)動(dòng)各級(jí)政府部門投資水土保持的政策措施評(píng)價(jià)。我國(guó)對(duì)地方政府在水土保持工作中的作用非常重視，改革開(kāi)放前生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期，水土保持主要依靠群眾投勞投資，地方政府在水土保持工作中起到組織作用。1991年頒布的《中華人民共和國(guó)水土保持法》，提出各級(jí)人民政府應(yīng)將水土保持工作列為重要職責(zé)，應(yīng)采取措施做好水土流失防治工作。1993年的《全國(guó)水土保持規(guī)劃綱要》，要求各級(jí)政府和各有關(guān)部門都要重視水土保持工作，依法防治水土流失。實(shí)施規(guī)劃綱要的經(jīng)費(fèi)，需中央投資的部分，由有關(guān)部門統(tǒng)籌安排；需地方匹配的資金，由各省(自治區(qū)、直轄市)及計(jì)劃單列市人民政府安排。1998年出臺(tái)的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，要求建立健全穩(wěn)定的投入保障機(jī)制，堅(jiān)持國(guó)家、地方、集體、個(gè)人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設(shè)資金。將國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目納入國(guó)家基本建設(shè)計(jì)劃，地方按比例安排配套資金。地方性的建設(shè)項(xiàng)目，由地方負(fù)責(zé)投入。

目前我國(guó)對(duì)地方政府部門在水土保持中的職責(zé)有了相對(duì)完備和明確的要求，地方政府在水土保持中發(fā)揮著重要作用。但因水土保持工程生態(tài)效益的長(zhǎng)期性和外部性特點(diǎn)，其收益并不完全能在當(dāng)屆地方政府的任期內(nèi)收回，加之我國(guó)目前調(diào)動(dòng)、激勵(lì)地方政府參與水土流失治理的相關(guān)政策措施相對(duì)不足，故目前在部分區(qū)域還存在一定程度的地方政府對(duì)水土保持投資沒(méi)有積極性，自發(fā)投資較少，地方配套資金有名無(wú)實(shí)，甚至存在挪用、截留中央投資等現(xiàn)象。

(3)允許和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與水土保持的政策措施評(píng)價(jià)。我國(guó)1994年開(kāi)始利用外資防治水土流失，外資在水土保持投資中占有重要地位。黃土高原水土保持世界銀行貸款項(xiàng)目是我國(guó)首次利用外資進(jìn)行水土流失綜合治理開(kāi)發(fā)的大型項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施中， 在積極引進(jìn)外資的同時(shí)， 還特別注重引進(jìn)和吸收國(guó)外先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)， 在項(xiàng)目管理、投資運(yùn)行、提高項(xiàng)目科技含量和總體效益等方面均取得了顯著成效，被譽(yù)為世行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目“旗幟工程”。雖然外資參與水土保持工程已經(jīng)有了多年實(shí)踐，有了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)揮了重要作用，但是我國(guó)在允許和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與水土保持的政策措施方面還需進(jìn)一步完善。一方面，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)專門激勵(lì)國(guó)外金融機(jī)構(gòu)投資我國(guó)水土保持的相關(guān)優(yōu)惠政策，影響了國(guó)外金融機(jī)構(gòu)投資的積極性；另一方面，我國(guó)水土保持的融資機(jī)制還沒(méi)有建立，金融機(jī)構(gòu)(包括國(guó)內(nèi)和國(guó)外)在建設(shè)投資中的經(jīng)濟(jì)職能無(wú)法在水土保持建設(shè)中發(fā)揮作用，我國(guó)水土流失量大面廣和長(zhǎng)期性特點(diǎn)要求必須建立完善的水土保持生態(tài)建設(shè)投融資機(jī)制，融資機(jī)制更不容忽視。

2.2 管理協(xié)調(diào)機(jī)制評(píng)價(jià)

根據(jù)2011年3月1日施行的新《中華人民共和國(guó)水土保持法》，我國(guó)水土保持工作的管理體制如下：國(guó)務(wù)院水行政主管部門主管全國(guó)的水土保持工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作?？h級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。水土流失綜合防治涉及主管部門(派出機(jī)構(gòu))、協(xié)同管理部門、其他有關(guān)部門等。全國(guó)水土保持工作的主管部門是水利部，具體業(yè)務(wù)工作由水土保持司負(fù)責(zé)。流域管理機(jī)構(gòu)履行法律賦予或者國(guó)務(wù)院水行政主管部門授權(quán)的水土保持管理職責(zé)。水土保持協(xié)同管理部門主要包括林業(yè)主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門。其他有關(guān)部門包括財(cái)政主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門、國(guó)土資源主管部門、交通主管部門、建設(shè)主管部門。我國(guó)目前的水土保持管理體系如圖5所示。

圖5 水土保持管理體系

我國(guó)目前的水土保持管理體制是，各部門分工明確，各司其職，共同開(kāi)展水土流失防治工作，但缺乏國(guó)務(wù)院層面的水土保持協(xié)調(diào)(領(lǐng)導(dǎo))機(jī)構(gòu)。盡管水土保持法明確規(guī)定，由水行政主管部門主管水土保持工作，協(xié)調(diào)水土流失防治是其重要職能，但受行政權(quán)力限制，水利部門難以具體指導(dǎo)其他部門的水土保持行為，協(xié)調(diào)作用受限。各部門在投資、治理等方面存在一定的各自為政的局面，表現(xiàn)為爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，“一塊地多塊牌子”等現(xiàn)象。

2.3 反饋監(jiān)督機(jī)制評(píng)價(jià)

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年的探索和實(shí)踐，目前我國(guó)已經(jīng)大體形成了以水土保持法等法律法規(guī)為基本依托，以“三權(quán)”(水行政主管部門的監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)和收費(fèi)權(quán))、 “三項(xiàng)制度”(水土保持方案報(bào)告制度、水土流失“兩費(fèi)”收繳使用和管理制度、水土保持監(jiān)督檢查制度)和“兩費(fèi)”等為表現(xiàn)形式和鮮明特征的制約機(jī)制，在很大程度上促進(jìn)了我國(guó)水土保持生態(tài)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。目前，水土保持工作已被納入國(guó)家基本建設(shè)程序進(jìn)行管理，推行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制，資金管理上實(shí)行中央資金報(bào)賬制，規(guī)范了水土保持的投入與管理。但對(duì)投資的效果和水保項(xiàng)目(工程)完成移交后的運(yùn)行監(jiān)管還存在不足，缺乏對(duì)投資完成后水土保持設(shè)施管護(hù)的長(zhǎng)效運(yùn)行和投資效果反饋的關(guān)注和監(jiān)管；再就是目前對(duì)于水土保持投資的監(jiān)管還缺乏公眾的參與和相關(guān)利益群體的反饋，這也影響了水土保持投資效益的發(fā)揮。今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善檢查、監(jiān)督、通報(bào)、公告等制度，通過(guò)監(jiān)督檢查，為投資方向和規(guī)模的調(diào)整提供依據(jù)，為廣大人民群眾提供公眾參與的信息和通道，確保水土保持投資效益的發(fā)揮。

3 當(dāng)前水土保持投資運(yùn)行機(jī)制存在的主要問(wèn)題

(1)投資激勵(lì)機(jī)制需進(jìn)一步建設(shè)。目前我國(guó)水土保持的投資中行政手段還占很大的比重，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段不足。行政手段在解決水土流失問(wèn)題時(shí)可以在短期內(nèi)取得明顯效果，但不會(huì)促使治理成本低的主體持續(xù)投入治理。一方面，水土流失治理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以刺激不同群體主動(dòng)防治水土流失，同時(shí)水土流失防治費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，占生產(chǎn)成本的比例小，限制了水土流失治理補(bǔ)償制度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果。另一方面，缺乏激勵(lì)利益相關(guān)者合作的機(jī)制，難以把水土保持變成利益相關(guān)者的有效行為，當(dāng)水土流失治理不與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入相沖突時(shí)會(huì)得到地方政策的支持，否則，地方政府通常將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在優(yōu)先地位。

(2)投資協(xié)調(diào)機(jī)制需進(jìn)一步完善。近年來(lái)，國(guó)家、地方對(duì)水土流失防治的投入逐年加大，但由于沒(méi)有明確中央政府、地方政府和其他投資主體在水土保持投資中的分工，導(dǎo)致水土保持投資存在不同程度的越位和缺位現(xiàn)象。再就是我國(guó)水土保持管理體系屬于分散管理，缺乏國(guó)務(wù)院層級(jí)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，水土保持的決策職能被各部委分割，受行業(yè)、部門各自利益的制約，難以形成統(tǒng)一的投資管理政策，部分地方存在一定程度的投資分散、重復(fù)投資、投資效率低、綜合效果不理想等現(xiàn)象。

(3)投資監(jiān)督管理需進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)家財(cái)政支出是目前我國(guó)水土保持資金投入的主要來(lái)源，但因水土流失地區(qū)多屬于貧困地區(qū)，地方財(cái)政不足，水土保持地方投資有限，取消“兩工”又使得問(wèn)題愈加惡化；盡管中央財(cái)政高度重視水土保持工作，但地方干部因普遍任期較短而對(duì)水土保持工作重視不足，他們更關(guān)注 “路邊工程”、“廣場(chǎng)工程”等見(jiàn)效快和易出政績(jī)的項(xiàng)目；再就是對(duì)水土保持工程投資的效果和項(xiàng)目(工程)完成移交后的運(yùn)行監(jiān)管還存在不足，缺乏對(duì)水土保持設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)行和投資效果反饋的關(guān)注和監(jiān)管。今后需進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持投資的監(jiān)督管理，不斷提高專項(xiàng)資金使用效率，實(shí)現(xiàn)水土保持工作的自我修正和良性發(fā)展。

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