□孫 驥

論城市應急避難所的立法完善

□孫 驥

隨著我國城市化水平的提高和人口的集聚，城市運行面臨的風險更為復雜，也為應急管理提出了更高的要求。建設城市應急避難所是完善應急管理、減少突發(fā)事件損失的重要措施。然而，我國立法中對應急避難所相關制度的規(guī)定存在諸多問題，主要體現(xiàn)為避難所功能認識不清，責任主體混亂，技術性規(guī)范缺失，社會動員不足。為提高城市應急避難所應對突發(fā)事件的能力，應當從三個層面制定完善相關立法：第一，應當由上位法確立統(tǒng)一的應急機構，理順各部門之間關系；第二，制定應急避難所專門立法，具體規(guī)定避難所建設與管理的相關事宜；第三，通過立法鼓勵社會公眾參與城市應急管理體系的建設，為應急避難所功能的完善提供更有力支撐。

避難所；立法完善；應急管理；公眾參與

一、城市應急避難所立法的必要性

城市應急避難所，是指城市民眾躲避自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類重大突發(fā)事件的場所。我國城市應急避難所立法的緊迫性，是由城市突發(fā)事件的復雜性與應急場所建設不足決定的。

現(xiàn)代社會由于人員、資本流動的日益頻繁加劇了傳導效應，使得突發(fā)事件具有傳播速度快、破壞性大的特點，給公民的生命財產(chǎn)安全及社會秩序的穩(wěn)定構成嚴重威脅。城市地區(qū)由于人口與財富的高度集聚，更是成為現(xiàn)代危機最集中的區(qū)域。我國城市發(fā)展已進入快速增長時期，城市規(guī)模、人口密度不斷擴大，各種突發(fā)事件頻繁發(fā)生，因而遭受重大突發(fā)事件威脅的形勢十分嚴峻。[1]由于城市系統(tǒng)的復雜性，在面對突發(fā)事件時不可能馬上將所有居民轉移到城外安置點，最現(xiàn)實有效的手段是將居民疏散到城市的臨時避難場所等待救援。國內外的實踐表明，建設城市應急避難所是突發(fā)事件發(fā)生后減少人員傷亡和財產(chǎn)損失的有效途徑，也是維護當?shù)厣鐣刃虻闹匾胧Ｈ欢?，我們城市應急避難所的建設卻明顯滯后。長期以來我國城市規(guī)劃中對突發(fā)事件準備不足，避難所的建設十分緩慢，直到2003年國內才出現(xiàn)了第一個城市應急避難所——北京元大都遺址公園應急避難所。汶川地震后，我國開始重視城市應急避難所的建設，各地興起了建設避難所的熱潮。但相比我國龐大的城市人口規(guī)模，現(xiàn)有的避難所還遠遠不能滿足需要。

目前，國內外學者們對城市應急避難所的研究主要集中于避難所建的科學技術規(guī)范、布局原則等，而對避難所的立法問題還缺乏探討。鑒于我國城市避難所建設的必要性，有必要從立法層面進行細致總結，促進相關立法的完善，以立法推動避難所的建設，提高城市應對突發(fā)事件的能力。

二、我國城市應急避難所立法存在的問題

目前，我國關于城市應急避難所的立法不夠完善，沒有專門針對城市應急避難所制定法律法規(guī)或行政規(guī)章，對避難所的規(guī)定零星分散在各級立法中。根據(jù)筆者統(tǒng)計，截止2014年6月我國中央和地方共有154部法律法規(guī)或規(guī)范性文件中提到有關避難所的規(guī)定。全國性規(guī)定有17條，其中法律1條，行政法規(guī)2條，部門規(guī)章14條；地方性規(guī)定有137條，其中地方性法規(guī)8條，地方規(guī)范性文件129條。從立法時間上來看，2008年汶川地震是一個重要節(jié)點，在此之后城市應急避難所得到更高程度的重視，相關規(guī)定也出現(xiàn)在各種立法文件中。

部門分割、條塊分治、信息不暢、責任不明、主體單一等是人們對當前我國應急管理體制存在的主要問題的普遍共識。[2]在城市應急避難所相關立法中表現(xiàn)為：避難所功能認識不清，責任主體混亂，技術規(guī)范缺乏、公眾參與不足。

(一)功能認識不清

城市應急避難所立法中出現(xiàn)的突出問題在于對避難所功能的認識不清。面對復雜的城市突發(fā)事件，避難所在功能上應該是多元的，能夠綜合應對多種城市災害。然而，我國很多立法中并沒有認識到城市應急避難所的多元功能，而是簡單地將應急避難所理解為防震所。全國性立法中沒有對城市應急避難所的功能作出明確界定，很多地方則并沒有將城市應急避難所規(guī)定在突發(fā)事件應急立法中，而是直接在各種防震減災規(guī)劃中將其視為應急防震所。特別是2008年《防震減災法》頒布后，全國范圍內開始高度關注地震災害的防范，這種立法趨勢更加明顯。各地在城市應急避難所的建設中也往往按照防震減災的要求進行規(guī)劃，而對其他種類災害的防范準備明顯不足，使得應急避難所的功能難以得到充分發(fā)揮。

(二)責任主體混亂

城市應急避難所建設的責任主體混亂，在立法中也體現(xiàn)得非常明顯。中央立法層面沒有對城市應急避難所建設與管理的責任主體作出規(guī)定。僅有的表述是在《突發(fā)事件應對法》中提到，要在城鄉(xiāng)規(guī)劃中統(tǒng)籌城市應急避難所的建設。然而這條表述具有模糊性，城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策者可能是各級政府、住建部門或其他部門，從這一立法規(guī)定中無法直接明確城市避難所的建設主體。在缺少上位法支撐的情況下，地方立法中對城市應急避難所建設責任主體的規(guī)定更是呈現(xiàn)出碎片化，缺乏統(tǒng)一性。具體而言，各種立法中的責任主體包括以下幾類：

1.各級人民政府。有的地方立法規(guī)定，地方政府是城市應急避難所的建設部門，由各級政府統(tǒng)籌安排城市應急避難所的建設。遼寧、陜西等地的立法采取了這種方式。例如，《陜西省防震減災條例》第45條規(guī)定：“縣級以上人民政府根據(jù)地震應急避難的需要，合理確定或者建設應急疏散通道和應急避難場所，統(tǒng)籌安排地震應急避難所必需的交通、供水、供電、排污等基礎設施建設。”

2.住建部門。大多數(shù)地方立法傾向于將住建部門作為城市應急避難所的建設及管理部門。例如，《山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)山東省突發(fā)環(huán)境事件應急預案的通知》中提到：“省住房城鄉(xiāng)建設廳：負責指導臨時避難所、現(xiàn)場指揮部建設，指導飲用水緊急供水方案的制定并協(xié)調實施?！?/p>

3.防震減災局。有的地方成立了防震減災局，并由該機構統(tǒng)籌管理避難所的建設與運行。例如，江西省萍鄉(xiāng)市為應對地震災害成立了防震減災局，并在該局內部設立了震害防御與應急科，統(tǒng)一指揮城市應急避難所的建設，并在地震后指揮避難所的運行和調度。

各種立法中對避難所建設責任主體的規(guī)定顯示出明顯的碎片化特征，容易導致不同部門職責的重疊或缺失。在缺乏協(xié)調的情況下，各部門時常出現(xiàn)相互推諉的情況，阻礙了避難所的正常建設。

(三)建設與管理缺乏技術規(guī)范性

城市應急避難所作為在突發(fā)事件時刻保障民眾躲避危機的場所，其建設與管理工作應當充分考慮各種要素，并有完善的技術規(guī)范支撐。例如，避難所所處的地質結構應當穩(wěn)定，盡量避開低洼地；連接避難所的疏散道路需要達到一定寬度以便民眾能夠迅速到達，還要遠離周圍高層建筑；突發(fā)事件發(fā)生后，避難所的供水、供電、通信等設置應當繼續(xù)發(fā)揮作用；避難所的施工應嚴格按照各種技術參數(shù)等等。然而我國立法中對城市應急避難所的規(guī)定過于模糊，并沒有為建設與管理的規(guī)范性提供保障。國家標準《城市抗震防災規(guī)劃標準》GB—50413于2007年11月1日正式實施，對避震疏散場所進行了較為詳細的規(guī)定，但也僅限于避震疏散場所，相對于城市綜合防災而言，廣義上的應急避難場所目前還沒有一個較為明確的規(guī)范指導。[3]

實踐中，很多地區(qū)對城市避難所缺乏科學性認識，將避難所簡單地理解為城市中面積大的空曠場地，而忽視避難所相關基礎設施的建設。近年來，很多地方修建的應急避難所從選址到施工并沒有充分考慮設計的科學性，導致了避難所與普通的公園、廣場無異。避難所建設中的不規(guī)范性也使得民眾對城市避難所的功能缺乏了解，難以真正發(fā)揮避難所的作用。由于應急避難場所的規(guī)劃和建設處于起步階段，既缺乏科學的理論指導，也缺乏對實踐的總結提升，從而使得一些城市在應急避難場所的選址、空間布局、功能定位等方面存在許多不盡合理之處，造成城市公共設施資源的浪費，也不利于救災工作的有效開展。[4]

(四)公眾參與不足

我國現(xiàn)有涉及城市避難所的法條中，無一例外都是直接規(guī)定了避難所建設的政府職責，沒有對社會力量的參與作出規(guī)定。完全由政府承擔避難所的建設職責，固然可以集中力量辦大事，但其弊端也是明顯的：一方面，單一的政府責任不利于充分調動社會力量參與城市應急避難所的建設，不利于吸納社會資金與智力成果，降低了避難所建設的效率；另一方面，完全的政府職責導致巨額的資金投入，容易加重財政的負擔，久而久之會降低各級政府建設避難所的積極性。所以，現(xiàn)有的單一政府主導方式已經(jīng)不利于避難所的建設，必須在今后的立法中予以調整。

綜合以上幾方面可以發(fā)現(xiàn)，我國目前對城市應急避難所的立法還很不完善，在相當多的方面急需加以改進。

三、避難所立法滯后的原因分析

避難所立法的滯后，既由于傳統(tǒng)危機處理思維的束縛，又受到經(jīng)濟社會條件的影響。

第一，對城市應急避難所的價值缺乏正確認識。在傳統(tǒng)危機處理思維中，對于建立完備的公共危機應急管理體系的必要性的認識取決于對公共危機的危害性尤其是公共危機的現(xiàn)實性和經(jīng)常性的判斷。[5]由于財力有限，計劃經(jīng)濟時代往往將資金投入到最重要的領域，集中力量開展經(jīng)濟建設。一些基礎設施建設項目是否開展，往往要看其緊迫程度和發(fā)生概率，能夠真正發(fā)揮現(xiàn)實作用的工程才是需要的。城市應急避難所的建設需要調用大量人力物力，而城市危機的發(fā)生卻是難以預測的，避難所可能難以在較短時間內發(fā)揮其作用。在這種邏輯下，動用社會資源對不可測的危機提前預防似乎是不合算的。所以，在長期的危機應急管理中我國側重于危機的事后臨時處置而沒有充分重視事前應急準備。城市應急避難所屬于事前的預防措施，在這種重救濟輕預防的應急方式下，其立法往往缺乏動力和緊迫性。

第二，條塊管理方式下的立法偏差?，F(xiàn)階段影響避難所立法中的一個突出問題是條塊分權管理模式下各部門的應急救災權限界定不清?！皸l塊分割”的危機管理模式是指：對引致危機的各種災害的監(jiān)測、預報、防災、抗災、救災、援建(簡稱測、報、防、抗、救、援)都實行分部門、分地區(qū)、分災種管理。[6]中國的多數(shù)城市規(guī)模迅速擴大，無論城市的內在結構還是表面形態(tài)都變得越來越復雜，而由于原有的管理模式中部門間權責關系的不對稱，導致各種危機管理部門之間的“界面關系”模糊，“誰都有責任，誰都有權力負責”，結果導致“誰都沒有能力”來負責。[7]各部門的職能不清，直接導致了兩個后果：一是避難所的相關規(guī)定較為模糊，缺乏可行性，在全國性立法對避難所各項管理權限沒有明確規(guī)定的情況下，地方各級立法機構往往不愿通過立法對行政職權作出界定，避難所的建設主要依靠行政機構的內部規(guī)劃，在城市的發(fā)展中對避難功能作出自我調整，立法的推動作用不足；二是避難所的功能也趨于碎片化，在缺少統(tǒng)一法律規(guī)范的情況下，相關應急部門往往根據(jù)實際需要將避難所的建設與運行納入本部門的工作中，其對避難所功能的定位也服務于本部門工作的實際需要，各部門間的配合性不足，導致避難所綜合防災能力差?？梢?，條塊化的管理模式導致了建設責任主體的混亂和避難所功能認識的偏差，為了完善立法必須對目前的管理方式作出調整。

第三，經(jīng)濟建設沖動下的利益沖突。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，各城市的土地升值明顯。在現(xiàn)有稅制體制下，土地財政收入成為地方政府重要的財政來源。特別是很多城市近年來大規(guī)模投資城建導致巨額地方債務，地方政府往往熱衷于通過商業(yè)性土地出讓獲得財政收入。城市應急避難所屬于公益性質用地，不能給地方政府帶來土地財政收入和稅收。而且考慮到交通條件等因素，應急避難所需要建設在租金高、人口密度大的區(qū)域，會對財政收入帶來一定影響。在發(fā)展經(jīng)濟的強烈愿望下，地方立法機關往往不愿通過立法對避難所建設的數(shù)量、面積、標準等做出強制規(guī)定，這也導致了避難所相關立法的滯后。

四、日本的避難所立法相關經(jīng)驗

在應對各類突發(fā)事件的過程中，很多國家已經(jīng)意識到城市應急避難所的作用，并紛紛通過立法的方式對避難所的建設與使用予以保障，這其中日本的相關立法最為完善且最具有代表性。我國與日本同為災害多發(fā)國家，人口密度大的國情使得兩國在城市突發(fā)事件應對方面面臨很多相似的問題。因此，日本對應急避難所的相關立法對我國具有很強的借鑒意義。

日本的應急避難所立法的完善與島國地震多發(fā)的國情直接相關。1923年的關東大地震造成重大人員傷亡，日本政府開始意識到城市應急避難場所的價值，探索避難所建設的相關立法工作。1956年，日本政府出臺了一部《城市公園法》，在這項法規(guī)中首次提出公園建設必須考慮防災功能的相關條款。[8]從這部法律開始，日本通過一系列立法規(guī)范了城市公園、廣場的建設，將這些場所打造成完善的城市避難所。緊接著，1973年頒布的《城市公園法》正式將城市公園納入到防災體系當中。隨后于1986年又制定了《緊急建設防災綠地計劃》，把城市公園確定為具有“避難功能”的場所；1993年，日本在《城市公園法實施令》中首次把震災時用作避難場所和避難通道的城市公園稱作防災公園。[9]正是通過這些立法，日本形成了一套規(guī)范應急避難所建設管理的法律體系。由于有了法律的指導，應急避難所在建設中有了明確的技術規(guī)范。廣場、公園按照應急功能進行新建或改造，已經(jīng)不同于傳統(tǒng)意義上的空曠場地。同時，各種配套應急設施的建設使得避難所的應急避難效果顯著增強。

日本應急避難所立法中對避難所的一系列管理制度具有借鑒意義。突發(fā)事件的不可預見性和突發(fā)性，要求對事件的防范必須常抓不懈，同時在突發(fā)事件出現(xiàn)后要迅速、準確地開展應對。為了最大限度地發(fā)揮應急避難所應對突發(fā)事件的能力，日本充分意識到了公眾參與的作用，并通過立法予以保障。根據(jù)法律規(guī)定，日本每年1月17日都會定期舉行逃生避難演習。通過這些日常訓練，日本民眾對避難所的功能和使用規(guī)范非常熟悉，在突發(fā)事件發(fā)生時往往能夠利用避難所減少傷亡，收到了良好效果。日本的很多避難所都修建在社區(qū)，很多社區(qū)都有義務志愿者對應急避難所的設施進行日常維護。在日本的應急體系中，避難所不僅能夠在突發(fā)事件發(fā)生時減少民眾的傷亡，還應當在重建完成前為民眾提供生活保障，為此日本在立法中規(guī)定避難場所應當有足夠的生活物資。平時這些應急救災物資專門看管，在突發(fā)事件出現(xiàn)時能夠及時投入救災。正是由于避難所的生活保障功能，日本災區(qū)的民眾往往能夠得到及時的救濟，社會秩序也得以維持。

五、我國避難所立法的完善建議

針對目前城市應急避難所立法中的相關問題，筆者建議應當從三個方面完善立法：第一，進一步制定完善全國性的危機應急立法，建立統(tǒng)一的應急管理體系，從上位法層面為避難所的統(tǒng)一建設與管理提供依據(jù)；第二，制定《城市應急避難所建設管理條例》，具體規(guī)定負責避難所建設管理的行政主體責任，規(guī)范避難所的功能，并根據(jù)該條例具體制定相關辦法具體規(guī)定應急避難所建設的技術規(guī)范；第三，通過其他方面的立法鼓勵公眾參與，明確社會組織與個人在應急避難所建設與管理中的作用。

(一)建立統(tǒng)一的應急管理體制

城市避難所立法中存在的最主要問題就是條塊化管理模式下建設與管理主體不明確。為此，需要首先由全國性的立法中對危機反應機制進行調整，建立統(tǒng)一的應急機構。危機反應機制要求政府建立一個高效的常設部門，具有和防疫、環(huán)保、防洪防旱、災害處理等各自為政的政府職能部門進行日常的和應急的快速溝通、協(xié)調和共同運作的能力。[10]統(tǒng)一應急機構的特點在于整合各種應急資源，在事前做好充分應對，突發(fā)事件后統(tǒng)一組織力量采取應急行動。它與條塊化的管理模式相比更為高效、準確，是適應現(xiàn)代城市應急的管理模式。事實上，立法者已經(jīng)意識到條塊化管理的弊端，并在近幾年的立法中開展了建立統(tǒng)一應急機構的嘗試。例如，《突發(fā)事件應急法》第八條規(guī)定，國務院可以根據(jù)需要設立國家突發(fā)事件應急指揮機構，并且在縣級以上政府設立突發(fā)事件應急指揮機構。各省、市也紛紛在當?shù)氐牧⒎ɑ驊鳖A案中提出建設各層級的應急指揮機構。然而，經(jīng)過對各地應急指揮機構的分析，筆者發(fā)現(xiàn)以下兩個問題：第一，大量立法中都是要求可以“根據(jù)需要”設立應急指揮機構，對于這些機構是臨時性還是常設的并沒有規(guī)定，實踐中很多地方只是在突發(fā)事件出現(xiàn)后成立臨時性的應急指揮機構，平時無法發(fā)揮長效預警的作用；第二，各地立法中的應急指揮機構幾乎全部由政府機關聯(lián)合組成，缺少相關領域的專家學者，其決策的科學性還有待提高。

因此，應急避難所立法的完善需要首先從上位法層面確立統(tǒng)一的應急指揮機構。

(二)制定《城市應急避難所建設管理條例》

《城市應急避難所建設管理條例》是針對應急避難所相關制度的專門性立法。根據(jù)上位法的立法精神，《城市應急避難所建設管理條例》可以規(guī)定由統(tǒng)一應急指揮機構全面負責應急避難所的建設與管理工作。這將有利于責任主體的統(tǒng)一，也有利于正確定位應急避難所的價值，避免條塊管理中各地為政導致的避難所功能認識偏差。針對現(xiàn)階段應急避難所缺乏建設規(guī)范的情況，今后的立法中應當根據(jù)《城市應急避難所建設管理條例》制定詳細的技術性規(guī)范。筆者認為，相關技術性規(guī)范可以采取兩種立法例。第一種，直接制定《應急避難所建設技術管理辦法》，對各種類型應急避難所的技術標準做出統(tǒng)一的立法規(guī)定。這種立法方式具有統(tǒng)一性，保證了各類避難所都具有較為一致的應急能力。第二種，可以借鑒日本等國家的相關經(jīng)驗，針對不同類型的避難所制定不同的技術規(guī)范。例如，制定《城市公園法》、《城市綠地保障法》、《學校建筑質量保障法》等，對不同類型的應急避難所分別設定技術規(guī)范。日本等國的這種立法例對不同情況制定了做出了更有針對性的措施，有利于充分利用各類城市資源開展應急避難工作。結合我國的具體國情，規(guī)范城市公園、城市綠地等場所應急避難功能的法律規(guī)定都沒有出臺，如果分別制定相關規(guī)定規(guī)范避難所的建設標準意味著要制定大量的法律文件，將給立法工作帶來很大壓力。因此，筆者認為應當制定統(tǒng)一的《應急避難所建設技術管理辦法》，各類應急避難所的建設都按照這一辦法的要求統(tǒng)一技術規(guī)范，盡快實現(xiàn)應急避難所建設的標準化。

(三)完善避難所建設與管理的公眾參與

現(xiàn)代城市危機的突發(fā)性和復雜性要求政府與社會公眾的相互配合，傳統(tǒng)的單一政府主導模式已經(jīng)很難適應危機應急的需要。為完善應急避難所的建設與管理，需要通過法律鼓勵社會公眾的參與。通過公眾參與，既可以提升避難所的建設與管理水平，增強公民的防災減災意識，同時還有助于突發(fā)事件過后相關地區(qū)的災民救濟和重建工作。西方發(fā)達國家大城市危機管理實踐中,政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作,普通公民、工商企業(yè)組織、社會中介組織在危機管理中的高度參與,已經(jīng)成為一個中心的事實。[11]在避難所的建設與管理方面，日本、美國等相關國家已經(jīng)開展了廣泛的公眾參與。結合我國的實際情況，可以通過立法的方式鼓勵避難所建設與管理的公眾參與。

1.避難所建設的公眾參與

避難所建設的公眾參與主要可以采用政府購買公共服務的方式實現(xiàn)。購買服務的原本含義是行政機關通過購買社會服務的方式實現(xiàn)其行政職能，它所追求的是依靠社會力量實現(xiàn)行政管理的更專業(yè)化與技術化，同時也可以有效節(jié)約政府開支。在避難所建設領域，購買服務指的是政府通過財政補貼等方式鼓勵社會力量建設應急避難所。目前，我國使用比較多的應急避難所是公益性質的場所，如城市公園、公益廣場等，而一些商業(yè)性場所如露天游樂場、大型停車場、商業(yè)性體育場等，其應急避難價值沒有得到充分重視。在很多人口密集的城市，這樣的商業(yè)場所也具有極高的應急避難價值。然而由于沒有經(jīng)濟利益的刺激，這些場所的經(jīng)營者在其建設中不可能主動考慮其應急避難價值。對此，可以采用購買社會服務的方式加以改進。筆者建議，相關立法中可以規(guī)定，鼓勵商業(yè)主體在項目投資中考慮其應急避難功能，項目完工后經(jīng)驗收確實能夠起到應急避難作用的，由政府財政全額補貼其應急功能建設投資，并額外給予一定財政獎勵。通過政府部門購買公共服務，商業(yè)主體在開發(fā)過程中建設應急避難設施的會得到額外利益，會產(chǎn)生參與建設避難所的主動性。而政府部門減少了單獨規(guī)劃建設避難所造成的財政支出過高，有利于增強城市應急避難的功能。

2.避難所管理的公眾參與

應急避難所功能的保持需要一系列日常維護，單一的政府管理模式下這些責任都由政府承擔。很多地方由于人員、經(jīng)費保障不到位，應急避難所得不到充分的日常維護，而社會公眾的參與能夠有效彌補政府管理的不足。我國可以制定《城市志愿者組織促進法》，推動社會公眾在應急避難所管理中的作用。為了便于組織和管理，志愿者組織可以以社區(qū)為單位組建。各志愿者組織平時主要負責檢驗應急避難所設施的正常運轉情況，并協(xié)助政府部門在突發(fā)事件發(fā)生時做好避難所內秩序的維護。

六、結語

鑒于我國城市化進程中面臨的各種突發(fā)事件風險，對城市應急避難所的建設管理應做到未雨綢繆，以立法的方式從多角度保障應急避難所功能的完善，促進我國城市突發(fā)事件應急能力的提高。

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2014-07-11

山東大學法學院, 濟南,250100

孫 驥(1990- )，男，山東大學法學院碩士研究生，研究方向：行政法。

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1008-8091(2014)03-0125-06