林文勤

(廈門大學(xué)，廈門 361005)

1 海洋工程生態(tài)補償?shù)谋匾匀找嫱癸@

生態(tài)補償作為促進生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段和機制，其理論淵源可以追溯到庇古等人對外部性的分析。當(dāng)前國際上較通用的概念是“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費”和“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)補償”。國內(nèi)對海洋生態(tài)補償?shù)难芯吭谥袊鷳B(tài)補償政策日趨成熟及海洋經(jīng)濟發(fā)展日益深入的背景下得以展開。海洋工程這一概念是伴隨著海洋利用方式的日趨多樣而出現(xiàn)的。海洋工程建設(shè)為人類獲取資源、向海洋拓展空間創(chuàng)造了可能，然而也使得海洋生態(tài)遭遇了不可逆轉(zhuǎn)的損害。20世紀(jì)70年代始，我國開始了海洋環(huán)境保護工作，并將陸域環(huán)境保護制度的一些經(jīng)驗做法移植海上。生態(tài)補償機制因其優(yōu)勢特點及實踐的成功經(jīng)驗而逐步被納入海洋工程建設(shè)規(guī)制的政策工具箱。本文認(rèn)為，海洋工程生態(tài)補償是海洋生態(tài)補償中的一個分支，它是指在以開發(fā)、利用、保護、恢復(fù)海洋資源為目的(且工程主體位于海岸線向海一側(cè))新建、改建、擴建工程時引入生態(tài)補償機制，針對工程建設(shè)可能造成或已經(jīng)造成的海洋生態(tài)損害進行評估和補償，采取措施預(yù)防、減少生態(tài)損害并盡力修復(fù)海洋生態(tài)。并對為了促成海洋工程建設(shè)順利進行而放棄發(fā)展機會的個人、群體、地區(qū)給予多種方式的補償。當(dāng)前我國在其他領(lǐng)域的實踐已證明生態(tài)補償是促進環(huán)境改善的一種有效方式。在海洋工程建設(shè)大力發(fā)展與海洋生態(tài)問題日益嚴(yán)重的形勢下，海洋生態(tài)補償?shù)恼咝枨笠嘀饾u增長。

1.1 海洋工程建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響伴隨海洋經(jīng)濟發(fā)展而日益加劇

隨著海洋工程的大舉興建，科學(xué)決策和有力監(jiān)管的缺失日趨明顯，逐利與短見唆使海洋工程建設(shè)盲目進行，導(dǎo)致海洋生態(tài)遭遇損害，阻礙海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，更威脅人類的生存安全:第一，不合理開發(fā)利用致使海洋資源嚴(yán)重衰退。海洋工程建設(shè)勢必影響海洋的水文特征和底質(zhì)分布，造成近海與江河入海處魚、蝦、蟹類洄游、棲息和產(chǎn)卵繁育幼體的天然場所遭破壞。除生物資源的衰退外，海洋礦產(chǎn)資源亦日益枯竭，例如海洋工程的大舉推進致使海砂礦的大量開采與浪費等。第二，海洋污染嚴(yán)重。海洋工程建設(shè)過程中產(chǎn)生的懸浮物、排放的工業(yè)污水和生活污水，海上傾廢以及海洋事故產(chǎn)生的溢油等，既污染了鄰近海域環(huán)境，影響魚類等的生存繁衍，更使得海岸帶和近海海灣受到損害。近年來赤潮等海洋災(zāi)害的頻頻發(fā)生亦與此有關(guān)。第三，大規(guī)模海洋工程的不合理開發(fā)，導(dǎo)致海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)受損與退化，對氣候與環(huán)境調(diào)節(jié)的能力降低?！?012年中國海洋環(huán)境狀況公報》對重點監(jiān)測區(qū)的河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況進行評價，結(jié)果表明，處于亞健康和不健康狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)共占到了81%。此外，一些海洋工程建設(shè)還改變了海岸地形地貌，也使得海岸帶防災(zāi)減災(zāi)能力降低。

1.2 實施海洋工程生態(tài)補償有助于海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

一方面，海洋生態(tài)補償機制充分考慮到海洋資源與海洋環(huán)境的承載力，有助于形成海洋經(jīng)濟與海洋生態(tài)間的良性循環(huán)。由于海洋的廣域性、流動性、公共性、復(fù)雜性特點，在海洋經(jīng)濟發(fā)展過程中極易催生“公地悲劇”。海洋生態(tài)補償機制可以調(diào)節(jié)利益相關(guān)者的行為選擇，限制海洋公共產(chǎn)品的過度使用、激勵海洋生態(tài)服務(wù)的供給，進而保障海洋資源的有序利用和海洋生態(tài)環(huán)境的保護，是促進海洋資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。

另一方面，海洋生態(tài)補償機制還強調(diào)海洋資源的合理分配，促進代內(nèi)和代際的環(huán)境公平。將生態(tài)補償引入海洋工程建設(shè)，迫使用海者(例如企業(yè)等)在開發(fā)和建設(shè)時就考慮環(huán)境生態(tài)的損耗，將可持續(xù)發(fā)展的意識貫穿到建設(shè)和生產(chǎn)的每個環(huán)節(jié)，這也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的客觀要求，而對于因海洋工程建設(shè)利益受損的群體而言，生態(tài)補償機制也可為其提供資金、實物、政策、智力等的補償，平衡相關(guān)利益者的得失，實現(xiàn)社會公平和諧。生態(tài)補償還將當(dāng)前發(fā)展與未來發(fā)展相結(jié)合，不以犧牲子孫后代的環(huán)境權(quán)益為代價來發(fā)展經(jīng)濟。通過生態(tài)補償建立起受益者付費、破壞者賠償?shù)母窬?，也有助于破解我國海洋生態(tài)保護資金短缺的難題。

2 構(gòu)建海洋工程生態(tài)補償機制具有可行性

2.1 海洋工程生態(tài)補償?shù)恼呖尚行?/h3>

2.1.1 國家生態(tài)補償政策的不斷完善為其在海洋領(lǐng)域的擴展積累了經(jīng)驗

我國雖尚未頒布生態(tài)補償?shù)膶ｉT法律，但國家已對生態(tài)補償工作作出了部署。流域、森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域的生態(tài)補償實踐既證明其是促進環(huán)境改善的有效方式，同時也為其在海洋環(huán)保領(lǐng)域的拓展提供重要參考?！渡鷳B(tài)補償條例》框架稿亦正式將海洋生態(tài)補償納入國家生態(tài)補償制度建設(shè)的范疇?！秶液Ｑ笫聵I(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出從恢復(fù)海洋生態(tài)功能、提高海洋生態(tài)承載力角度出發(fā)，研究建立海洋生態(tài)補償機制，并選擇典型海域開展試點。

2.1.2 國家相關(guān)法律法規(guī)為海洋工程生態(tài)補償提供了保障

雖然目前我國未制定海洋生態(tài)補償?shù)膶ｍ椃煞ㄒ?guī)，但眾多涉海法律法規(guī)中已涉及了具有海洋生態(tài)補償性質(zhì)的內(nèi)容。這些基本的用海與管海的法律法規(guī)為海洋工程生態(tài)補償機制的建立提供重要的立法基礎(chǔ)。首先，涉海法律法規(guī)體系為實施海洋生態(tài)補償作出了約束，對海洋生態(tài)保護的原則、主體、措施等作出說明，為海洋生態(tài)補償主體、責(zé)任、范圍等基本要素的界定及補償?shù)墓芾?、取證、落實等都提供了一定的依據(jù)。其次，我國海域產(chǎn)權(quán)制度的確立為構(gòu)建海洋生態(tài)補償提供前置性要件，國家通過合理的方式對給自己的財產(chǎn)造成損害或可能造成減損的行為征收生態(tài)補償費。海域使用權(quán)亦確立了在海洋資源利用中生態(tài)補償?shù)膶嶋H法律關(guān)系主體、基本制度保障等。

2.2 海洋工程生態(tài)補償?shù)膶嵺`可行性

2.2.1 海洋生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗

我國早在20世紀(jì)80年代就開始了類似的工作，如先后在渤海、黃海等海域?qū)嵤┲袊鴮ξr的生產(chǎn)性增殖放流。近年來“國家海洋局根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，先后組織多家單位開展海洋生態(tài)損害補償賠償制度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究，'海洋生態(tài)損害補償辦法'、'海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則'、'海洋生態(tài)資本評估技術(shù)導(dǎo)則'等取得階段性成果?！毖睾６嗟匾簿秃Ｑ笊鷳B(tài)補償機制建設(shè)開始了積極的嘗試。山東省率先于2010年出臺了我國第一部海洋生態(tài)補償辦法《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，首創(chuàng)性地規(guī)定實施海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾廢等導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變的，應(yīng)繳納海洋生態(tài)損害賠償費和海洋生態(tài)損失補償費。2011－2012年山東省累計征收生態(tài)補償費7750萬元，專項用于海洋與漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、保護、整治和管理。福建省堅持環(huán)境治理海陸統(tǒng)籌，在圍填海、跨海橋梁、航道、海底排污管道等工程建設(shè)中開展生態(tài)補償試點。2010年《廈門市海洋環(huán)境保護若干規(guī)定》要求海洋行政主管部門對海洋工程建設(shè)項目的環(huán)境影響報告進行審核或核準(zhǔn)時，應(yīng)組織對海洋環(huán)境和生態(tài)影響程度進行評估論證，根據(jù)評估論證結(jié)果提出相應(yīng)的海洋生態(tài)補償意見，并監(jiān)督實施。2012年底《福建海峽藍(lán)色經(jīng)濟試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲批，國家提供政策支持福建開展海洋生態(tài)補償機制建設(shè)試點，福建將編制完成《海洋生態(tài)補償和損害賠償辦法》、《入海污染物溯源追究辦法》等一系列海洋環(huán)保法規(guī)政策。《關(guān)于2012年沿海設(shè)區(qū)市海洋環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核情況的通報》(閩海管辦 ［2013］3號)中也能清晰看到海洋工程生態(tài)補償工作開展情況已被列入福建沿海設(shè)區(qū)市海洋環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核當(dāng)中。

2.2.2 環(huán)境影響評價制度為海洋工程建設(shè)實施生態(tài)補償提供有效途徑

2006年國務(wù)院頒布實施《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》，完善了海洋工程環(huán)境影響的評價制度。海洋環(huán)境影響評價制度與實踐為海洋工程生態(tài)補償?shù)拈_展提供了路徑。二者具有目標(biāo)及內(nèi)在原則的一致性，且其研究內(nèi)容在很大程度上相關(guān)聯(lián)。因而，海洋環(huán)評制度可作為我國海洋工程生態(tài)補償走向?qū)嵺`的切入點。首先，我國環(huán)境影響評價相關(guān)法律法規(guī)為海洋工程生態(tài)補償?shù)拈_展提供了法律保障。環(huán)評具有“一票否決”的權(quán)力，將海洋工程生態(tài)補償融入海洋環(huán)境影響評價中，利用環(huán)評審批的法律效力，迫使海洋工程建設(shè)者和開發(fā)者認(rèn)真落實生態(tài)補償措施或按時上繳生態(tài)補償費用。其次，環(huán)境影響評價的技術(shù)體系和工作過程為海洋工程生態(tài)補償可操作化創(chuàng)造了條件，可充分利用環(huán)評中較為成熟的技術(shù)方法和實施程序，促進界定海洋工程生態(tài)補償范圍、補償對象，確定補償標(biāo)準(zhǔn)并選擇恰當(dāng)?shù)难a償方式。再次，凸顯公眾參與的地位?！董h(huán)境影響評價法》將公眾參與確定為環(huán)境影響評價程序中必須的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，因而可利用環(huán)評制度在我國的普遍認(rèn)知，宣傳海洋工程生態(tài)補償，發(fā)動公眾共同監(jiān)督生態(tài)補償?shù)呢瀼芈鋵?，并且還能迫使相關(guān)部門更全面考慮到因海洋工程建設(shè)而利益受損的群體，推動利益協(xié)商機制的建立，更科學(xué)、合理、全面地進行補償。

3 構(gòu)建海洋工程生態(tài)補償機制的現(xiàn)實困境

雖然構(gòu)建我國海洋工程生態(tài)補償機制具有現(xiàn)實需求，且國家和地方政府已有的實踐也為開展海洋工程生態(tài)補償作出了有益探索，然而當(dāng)前海洋工程生態(tài)補償?shù)臋C制構(gòu)建仍面臨不少難題，對這些問題進行反思和總結(jié)，有助于通過更好地借鑒已有的經(jīng)驗教訓(xùn)，為海洋工程生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展指明方向。

第一，海洋生態(tài)補償法律法規(guī)缺失。我國尚未確立統(tǒng)一的海洋生態(tài)補償法律制度，且現(xiàn)有法律規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則化，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)補償實施難、責(zé)任認(rèn)定難、處罰到位難、救濟難等問題。地方海洋生態(tài)補償立法工作實踐亦遭遇尷尬。如《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》作為我國首個海洋生態(tài)補償立法嘗試，在法律效力、適用范圍、可操作性等方面都存在局限。2011年發(fā)生在渤海灣蓬萊19－3油田的溢油案件，最終無法依該法規(guī)判處對造成1000公頃用海生態(tài)損失以2億元的補償，而只能依最新修訂的國家海洋環(huán)境保護法的規(guī)定，予以責(zé)任方最高處罰額度20萬元的罰款。

第二，海洋生態(tài)補償內(nèi)容不規(guī)范。在主體認(rèn)定方面，海洋的流動性等特點使得海洋生態(tài)影響的因果鏈條異常復(fù)雜，難以全面界定相關(guān)利益者。政府主導(dǎo)地位被過度強調(diào)而忽視了其他主體應(yīng)有功能的發(fā)揮。且現(xiàn)有補償方式單一，補償標(biāo)準(zhǔn)局限性大，補償作用的發(fā)揮還受制于補償標(biāo)準(zhǔn)和價值評估技術(shù)等方面。

第三，資金保障問題。首先，海洋生態(tài)補償籌資渠道不健全。我國海洋環(huán)保本身經(jīng)費緊張，并且一些迫切需要進行海洋生態(tài)建設(shè)的地方財政困難?，F(xiàn)實中中央到地方的縱向轉(zhuǎn)移支付的效果及效率均受到質(zhì)疑，而通過環(huán)境稅費、市場交易等籌集資金的渠道仍不成熟，亦缺乏國外捐贈、企業(yè)投資、社會救助等途徑，海洋生態(tài)補償缺乏多元、長效的資金供給。其次，海洋生態(tài)補償資金征收與管理困難。“由于《暫行辦法》的可操作性有待加強，在沒有相關(guān)配套實施細(xì)則出臺前，海洋生態(tài)補償資金的征收和管理阻力重重。威海市在征繳賠補償費用的過程中，部分企業(yè)海洋生態(tài)補償意識不強，不僅缺乏資金征繳的主動性，甚至采取各種措施予以規(guī)避?！?/p>

第四，海洋生態(tài)補償管理體制弊端凸顯。首先，海洋生態(tài)補償過度依賴于政府體制。這表現(xiàn)為政府科層制的補償主體主導(dǎo)地位、政府財政投入的單一補償資金渠道、政府行政體制的補償方式等，這導(dǎo)致了補償在實踐中發(fā)生變異或遠(yuǎn)離生態(tài)補償?shù)某踔浴Ｆ浯?，海洋生態(tài)補償運行體制混亂，綜合管理滯后。海洋污染治理和海洋生態(tài)補償之間存在復(fù)雜交織，不僅破壞者與受償者難以區(qū)分，管理者也難以明確界定。海洋生態(tài)補償涉及海洋漁業(yè)、環(huán)保、財政、林業(yè)、海事、水利等多個部門，各部門之間職能存在交叉和矛盾，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃。

4 結(jié) 語

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。中共十八大報告明確指出要提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，建設(shè)海洋強國。海洋工程生態(tài)補償作為海洋生態(tài)補償?shù)闹匾矫妫谖磥淼陌l(fā)展中亟須解決海洋工程生態(tài)補償制度配置的不足、技術(shù)的障礙、意識的局限等諸多難題:當(dāng)務(wù)之急是解決海洋生態(tài)補償法律地位與制度配套問題;理順海洋生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制;繼續(xù)深化海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估研究，逐步形成海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場交易體系;注重公民海洋可持續(xù)發(fā)展意識的培養(yǎng)等。

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